突破政治/行政二分，实现民主行政的核心价值

官僚制行政以官僚制为其组织形态，它的运作机理蕴涵着政治/行政二分的预设，排除了价值对行政的渗透。但“民主国家不仅仅只是建立在民主的原则之上，还应该实施民主的管理，官僚制组织中应该注入民主哲学”^[3]。政治/行政二分的预设暴露出了很多缺陷。

政治/行政二分是官僚制行政的逻辑。为了建构不同于官僚制行政的新范式，就必须抛弃政治/行政二分法。奥斯特罗姆深刻认识到了这一点，他把打破政治/行政二分作为开启民主行政价值的窗口。他提出“公益物品和服务依靠为各种组别的决策制订者所做出的决策，每个集体企业在政治上的可行性依靠的是所有各个决策机构持续地做出有益的决策。公共行政在政治的范围之内”^[4]。政治/行政二分法的打破，为政治价值渗透到行政领域开辟了广阔的空间。真正意义上的人民主权以及公民的政治平等与政治自由等是民主行政的价值诉求。

一、真正意义上的人民主权

人民主权或主权在民，是指国家的权力来自人民，受人民的掌控，并服务于人民。这就是说国家权力的来源、主体、归属都是人民。人民主权的历史可以追溯到雅典民主时期，史学界一般认为，公元前462年改革之后，雅典政体形成了以“主权在民”为特征的民主政体^[5]。近代意义上的主权概念是由法国学者布丹提出的，他认为主权是“不受法律限制的、对公民和臣民进行统治的最高权力”^[6]。他的主权学说究其实质是君主主权说，他认为主权只由一个单一的权力中心拥有，方能保证政令统一和社会的稳定，这一单一的权力中心为君主。“君主为方便起见，会同他的顾问们商量问题，但这不是强制性的，君主在法律上不受所提意见的约束”^[7]。布丹的目的就是“要把法国国王当成整个政治组织的首脑，为君主制的权力建立一个立足点，以反对封建时代的一切遗迹”^[8]。

近代意义上的人民主权理论是随着18世纪法国启蒙运动的兴起而提出的。卢梭是人民主权说的集大成者，他通过其“公意”学说将君主置换为人民，构造了完整意义上的人民主权论。卢梭认为，公意是人民的共同意志，是客观存在的，它“永远是公正的，而且永远以公共利益为依归，它与众意不同”，因为“公意只着眼于公共的利益，而众意则着眼于私人的利益，众意只是个别意志的总和”^[9]。卢梭认为主权是公意的运用，是一种体现公意普遍性的强制性力量，公意支配下的主权自然归于人民，人民始终是主权者。由于公意永远是公正的，并且以公共利益为依归，所以主权永远不能转让，不可分割和不可代表。“主权在本质上是由公意构成的，而意志又是决不可以代表的，它只能是同一个意志，或者是另一个意志，而绝不能有什么中间的东西”^[10]。

人民主权至少包括以下几个方面的含义：主权属于人民全体，而非任何个人，国家权力来源于人民、控制于人民并服务于人民；人民主权具有对内最高性和对外独立性，一国之内没有高于人民意志的意志；立法权属于人民，法律应是人民意志共同真实的体现；政府由人民选举产生，其行政权力源自人民授予、对人民负责、受人民监督，其工作应服务于人民的利益及幸福；承担社会与国家公共管理职能的一切组织的合法性在于尊重人民的意志与利益，它应在法律规制下切实履行职责，保障和促进社会公益和个人价值^[11]。

以卢梭为代表的人民主权原则宣扬了国家权力来源于人民的授予，打通了统治者和被统治者之间的根本界限，人民被抬高到一个空前的地位，在反对封建专制主义斗争中起到了一定的积极作用，随着资产阶级革命的胜利，被资产阶级宪法所确认，而且它的某些原则远远超出了反对封建专制主义的范畴。

以卢梭为代表的人民主权理论，强调主权的不可转让、不可分割、不可代表，主张主权由人民直接掌握。这其实是从规范的层面来说的。在规范层面上，卢梭确实主张由人民直接行使国家权力，在民主共和国家实行直接民主。在立法工作中，每个公民都直接参加法律的制定，参加讨论及表决。而在现实层面，卢梭又认识到了古典直接民主制的缺陷与不足。所以，“在《社会契约论》中，卢梭一方面将直接民主制提升到至高无上的地位，另一方面又以罕见的现实主义态度论及‘我们不能想象人民无休无止地开大会来讨论公共事务’”^[12]。弗兰克·马里尼（Frank Marini）认为卢梭的主权理论中有两组对应的概念，第一组是主权（Sovereign）－立法权力（Legislative）－法律（Law）的层面，第二组是治权（Government）－行政权力（Executive）－法令（Decree）的层面^[13]。主权由人民直接掌控，治权由政府间接行使。

不管如何解读，从规范层面上来看，卢梭的人民主权理论都是对人民至高权力的一种确认、张扬，在现实操作层面上，具体化为现代代议制和官僚制的运作机理。如果把人民主权只定格在抽象原则的层面，就像有的学者所认为的“应该定位于社会，而不是定位于国家，定位于政治批判，而不是政治设计，定位于政治监督，而不是政治操作”^[14]，那么人民主权无异于悬置的空中楼阁，无法落实到现实层面，对于人民权利的保障只能是一句空话。所以对人民主权的把握应该从两个层面展开，一个是规范和抽象的层面，着力于解释国家权力的来源，为权力的合法性做论证，为治权层面做铺垫；一个是现实和操作的层面，关注于人民行使权力的体制和机制，贯彻主权的精义。相对于第一个层面来说，第二个层面更有意义。

奥斯特罗姆也积极倡导人民主权，并把人民主权作为他构建民主行政的终极价值指引。不过与传统的人民主权相比，他把自己的建构称之为“真正意义上的人民主权”。对于人民主权的第一个层面，他是认同的。奥斯特罗姆非常赞同汉密尔顿等人的观点，“首要的权力不管来自何处，只能归于人民”^[15]。人民主权意味着人民在统治。如果是政府在统治，就等于承认政府和人民之间的不对等关系——一种主人和奴仆的关系。在这样一种关系模式下，奴仆（人民）的自由就容易被践踏，很难保障。所以奥斯特罗姆认为“政府仅在有限的意义上统治”^[16]。但他并不认为以层层选举代表为特征的代议制能完全实现人民主权，“投票是一根十分纤细的线，几乎不能使我们相信通过选举代表实现人民统治”^[17]。与此同时，他也不认为掌握行政权的官僚制在政治家的控制下会自动导向公共利益。所以“议会政府和官僚行政相结合就是现代民主政体的适当形式”的论断是错误的^[18]。既然政府的存在是必要的恶，那么为了真正实现人民统治，他认为必须具有多元权力中心，通过多个权威的分离与制衡，就能够克服政府垄断单一权威剥夺人民的权利。为此，他求助于美国联邦制。他认为“制度健全的联邦政体衍生出一种与人们在一个官僚行政体制下的预期不同的行政管理体制，它更多的是作为一个开放的竞争性公共经济发挥着作用”^[19]。他认为“在该制度中努力促成的是在某种重要的意义上人民统治的可能性，并避免政府统治的假想”^[20]。

二、政治平等

平等是人类文明的基本信条，是政治的核心价值之一。孟德斯鸠认为“平等是国家的灵魂”，他在《论法的精神》中写道：“在民主政治下，爱共和国就是爱民主政治；爱民主政治就是爱平等。”^[21]皮埃尔·勒鲁则更加夸张地认为：“现在的社会，无论从哪一方面看，除了平等的信条外，再没有别的基础。”^[22]由此可见，平等对于民主政体具有多么重要的价值意蕴。其实对于平等可以做多层面的区分。《布莱克维尔政治学百科全书》关于“平等”一词是这样释义的：“在政治思想中，平等的概念有两种基本的用法：第一是指本质上的平等，即人是平等的动物；第二是指分配上的平等，即人与人之间应在财产分配、社会机会和（或）政治权力的分配上较为平等。”^[23]美国民主理论家乔·萨托利则将平等进一步细分为法律－政治平等、社会平等、机会平等和经济平等四种形式^[24]。并且认为“法律－政治平等是指使每个人都有相同的法律和政治权利，即反抗政治权力的法定权力”^[25]。(www.xing528.com)

奥斯特罗姆建构民主行政所遵循的价值理念就是萨托利所指称的法律－政治平等。这种法律－政治平等的内涵在《布莱克维尔政治学百科全书》对平等的两种基本用法的解释中都有指涉。

奥斯特罗姆认为，霍布斯的主权理论与汉密尔顿和麦迪逊等人的限权宪法理论都是以若干共同的初始假设为基础的。“单个人都被看作是构成任何政治体制的基本材料或者单位”^[26]，即政治分析的个人主义的同一性假设；“每一个人都是他或她自己的利益的判断者，可以指望他或她以某种方式采取行动，强化其潜在的净福利”^[27]，即人性自利倾向的同一性假设。个人为了避免战争状态对自己的伤害，通过委托权力给一部分人，订立契约，结成政府。两者所依据的人类结社的科学是共同的。必须有人做决策，而且决策规则不是自行实施的，要依靠分配给某些人的超常的权力来对社群其他成员实施决策规则。这些权力包括实施强制性制裁的权能，因此也涉及潜在地使用合法决策权能对其他人实施剥夺。所以，“任何治理结构的构造都必然意味着在服从政府权威的个人之间决策权能的不平等分配，所以不平等的根本条件必然存在于任何政府体制中。可以认为，包含规则－治人者－治于人者关系的秩序模式存在于所有人类社会中”^[28]。

奥斯特罗姆认为，两者都承认决策权能在不同人之间的不平等分配，在这一点上他们是共同的。但“霍布斯的主权理论和美国限权宪法理论对政治不平等问题提出了不同的解决办法，它们由此分道扬镳。霍布斯承认绝对的不平等，认为这是任何国家组织必要且充分的条件，国家必须有一个命令的权力”^[29]！但限权宪法理论认为，“政治不平等的条件并不一定是绝对的，而是维持共同认可的法律规则之可实施性的唯一充分的条件。权力可以在若干政府机关之间分配和安排，其方式是每一个机关对其他机关构成制约”^[30]。奥斯特罗姆极力推崇限权宪法的理论，他也认为权力必须得到限制，没有制约的权力是无限的权力。“如果权力是根据相反和对抗的利益来分配和分享的，那么所有的人都有机会获得一些政府权力，而无人行使无限权力”。“必须满足非对称性条件以使法律得以有效执行；且能限制不平等以使每一个人在行政过程中都有发言权，而无人行使无限权力”^[31]。奥斯特罗姆力图通过多组织的安排以形成权力的分立与制衡，并且用足宪法赋予的个人权威，以逐渐拉近治于人者和治人者之间的距离。

三、自由

在近代西方政治思想传统中，和平等一样，自由也是最重要的政治价值之一。在对自由的解读上，西方一直存在着两种传统，一种以洛克为代表；一种以卢梭为代表。前者强调公民权的法制确认和保障，后者强调公民的参与。贡斯当把洛克为代表的自由称为“现代人的自由”，把卢梭为代表的自由称为“古代人的自由”^[32]。以赛亚·伯林又把自由做了“消极的自由”和“积极的自由”的区分，前者在内涵上相当于“现代人的自由”，后者在内涵上相当于“古代人的自由”^[33]。自由能深刻影响到人的创造性发挥。自由的最小范围遭到逾越、践踏，个人的天赋能力将无法作最起码的发挥，而“唯有这些天赋得到最起码的发挥，他才可能追求、甚至才能‘构想’，人类认为是善的、对的、神圣的目的”^[34]。

对自由的界定，从理论上来说不是绝对的，而是相对的，相对于强制而言的。对自由的定义“取决于强制概念的含义，而且只有在对强制也做出同样严格的定义以后，我们才能对自由做出精确界定”^[35]。哈耶克将“自由界定为强制的不存在”^[36]。事实上强制总是存在的，只是程度不同而已。人生而受到各种限制，比如自然条件、社会条件、自身条件等，其中结社后最大的强制就来自于政府权力的限制。这正如卢梭所言，“人是生而自由的，但却无往不在枷锁之中”^[37]。

由此看来，自由并没有一个确定的概念。总的来说，从政治的角度看来，自由意味着政府强制力的排除、公民权得以保障，以及公民能够理性选择、自主参政。

政府握有公权力，人民处在弱势地位。这种公权力既可能在法律框架下行使，造福人民，也可能溢出法律的边界之外，危及公民的正当权益。汉密尔顿等人就认为：“在每种政治制度中，增进公众幸福的权力，包括一种可能被误用和滥用的自由裁量权。”^[38]国家强制是必须的，但有一个最后的底线：个人拥有某些不可剥夺的权利，“有些事情是任何他人或团体都不能对他们做的，做了就要侵犯到他们的权利”^[39]。奥斯特罗姆极力倡导限制政府权力，保障公民权利。上级政府单位可能会随意攫取次级政府单位的利益，而多数派也可能会肆意剥夺少数派的正当利益。他把这种病理称为共和病——“多数派占优势的权能，滥用政治特权牺牲他人的利益而牟取私利，是以民主或共和规则为基础的政府最基本的弊端”^[40]。那么如何才能使共和病得以医治呢？或者换句话来说，为了能够使政府的权力在提供最好的机会来实现共同利益的同时，也能够使得剥削和压迫最小化，我们应该采纳什么样的结构或结构组合？他认为汉密尔顿在分析国防、内部安全及征税问题时，已经给出这一问题的答案。“多个政府单位的范围和适当结构能够根治共和病的根源与传播，它允许多个共存的群体表达其利益，在此，没有任何利益群体有必要去否定或者支配其他利益群体”。“……如果多数派盗用一个特定政府的公共权威去损害其他公民的利益，这些公民就可以合法地诉诸可选择的政府单位以及可选择的决策机构来提出自己的主张、解决自己的不满”^[41]。另外，传统的官僚机构主要是以行政手段——命令的方式来维持社会秩序、协调利益关系，这种方式的主导性特征就是强制。为了减少这种强制性，奥斯特罗姆主张建立多元共治的民主行政体制。他认为自己“建立民主行政体制的任务是如何把命令权力限制到最小，以经济、政治和司法控制结构取代单一的、过分的官僚机构来协调所有人类的努力”^[42]。

减少政府的强制性权力，消极地保障公民权是远远不够的，公民还需要积极参与公共事务的决策，才能最大限度地发挥天赋才能，增进人类福祉，同时也是减少政府权力垄断的有效途径。奥斯特罗姆认为：“在民主社会中，人们单个地、自愿地与他人一起行动管理他们自己的事务，并不受制于始终存在的政府监管。因而在民主社会中，不是政府承担着统治的主要责任。政府仅行使一种补充权力，它对于集体利益采用集体决策是必需的，包括共同的法制利益，它由个人组成的社群共享。”^[43]在这里，奥斯特罗姆想要表达的思想是，通过自治和公民对公共事务决策的参与，能够践行公民的积极自由权，同时也在一定程度上增进消极自由。

奥斯特罗姆认为霍布斯的主权政治理论将导致“中央政府陷阱”。在这种社会中，中央集权体制通过限制个人自由的强制性规定迫使个人患上心理冷漠、脱离社会及丧失开创精神的综合症，社会停滞指日可待。为了摆脱中央集权陷阱，把个人自由从禁锢中解放出来，奥斯特罗姆认为人类社会可以通过深思熟虑的选择来实现。他认为人民依靠自己的智慧，积极参与公共事务的决策，通过制度选择，能够掌握自己的命运，成为自己命运的主人。公民的自由是民主行政矢志不渝的价值诉求。

公民的政治平等与自由是奥斯特罗姆在建构民主行政时所追求的两个重要价值，来源于马克斯·韦伯提出的民主行政的两条标准：①它建立在所有人都原则上具有相同的领导共同事务的资格前提上；②它把命令权力的范围降低到最低的程度上^[44]。不难看出，第一条标准主要涉及政治平等问题，第二条标准主要涉及政治自由问题。奥斯特罗姆承续了马克斯·韦伯的理念，把公民的政治平等与政治自由作为民主行政的价值诉求。