民主行政研究的研究意义和路线

1.研究意义

20世纪70年代初，文森特·奥斯特罗姆首先对民主行政理论进行建构，在美国引起了轰动。在此之前，政治和行政被认为是二分的，民主一直被拘囿于政治层面，以代议制的层层选举为其主导表现形态。按照国际著名民主理论家拉里·戴尔蒙德的观点，“选举是民主的底线”。但公民通过参与投票进行层层选举这种政治活动所行使的民主权利是不充分的和有限的。在代议制只能提供有限的参与之时，如何扩充公民的民主权利，保障公民的民主权利在行政领域的落实？通过深入研究，我们才能够把握民主行政建制里给我们提供的答案。

对民主行政思想的研究，我国学术界无论是从学术规范还是从研究的深度来看，与国外都存在着很大的差距。不少研究论文里所谓的行政民主是用政治民主来替代的，或者干脆把行政民主当成既定的一个概念。深入探讨其深刻的意蕴及其建制的文献较少。对于民主行政的价值导向、组织模式、权力构架、运行机制等问题很少涉及。这可能一方面源于我国行政学的研究较晚起步，另外也跟我国的政治行政体制有关，因为我国的行政民主是在政治民主内孕育的。在时下大谈民主政治建设的中国，人们倾向于把政治民主和行政民主绞在一起，认为行政民主无非就是行政机关的领导者在做行政决策时，广泛听取和吸收下属和公众的意见，发扬民主作风。事实上，民主行政理论涉及相当多的主题，比如价值、理念、组织架构、权力配置等。另外，不少人对民主行政理论的理解也只是局限在概念的表面意义上，对理论的建构根基、价值层面、技术层面、理论形成的促发原因等了解较少，即使对于“民主行政”这一概念来说，也存在误解和曲解的现象。所以，深入探究西方民主行政的深刻内涵，有助于澄清上述概念，对西方的前沿行政理论与实践有一个清晰的认知。

综上所述，对民主行政进行深入研究，从理论上和实践上来看都具有重要意义。从理论上来看，能使我们牢固把握理论创新的方法及其路径，深入理解西方民主行政的深刻内涵及其制度建构，厘清行政民主和政治民主的边界及其关联；从实践上来看，对于我国发展基层民主、保障人民享有更多更切实的民主权利，提高行政效率、减少行政成本，扬弃官僚行政、管制行政，深化行政管理体制改革、建设服务型政府等，都具有重要的借鉴意义。

既然对民主行政的进一步研究具有重要的价值，那么接下来的问题是如何开展研究，也就是研究的路线和方法问题。既然民主行政是在官僚制的基础上提出的一个概念，那么我们先来回顾一下官僚制行政及其特征，分析其内部存在的深层次问题。

2.官僚制行政及其特征

为了构建民主行政，美国学者文森特·奥斯特罗姆预设了一个官僚制行政的概念，以与民主行政相对。官僚制行政以美国的伍德罗·威尔逊和德国的马克斯·韦伯为代表，被称之为威尔逊－韦伯典范。

威尔逊范式的基本定理可以概括为：①在任何政府中总是存在一个占支配地位的权力中心；一个社会的政府为单一的权力中心所控制。②权力越分散，它就越不负责任，或者换言之，权力越一元化，它就会受到来自更为负责的单一权力中心的指导。③宪法结构界定和决定该中心的构成，并确立与立法和行政控制有关的政治结构。每个民主政府的体制都把人民的代表提高到绝对主权者的位置。④政治领域设定行政的任务，但行政的领域在政治的适当范围之外。⑤就行政的功能来说，所有现代政府具有极相似的结构。⑥经职业化训练的公务员等级序列的完善为良好行政提供了结构条件。⑦等级制组织的完善会使效率最大化，在此效率尺度为花费最少的钱和做最少的努力。⑧上文界定的良好行政是人类文明的现代化和人类福利的提高之必要的条件^[40]。

韦伯的观点与威尔逊不谋而合。其本质特征为：第一，存在着固定的、通过规则即法律或行政规则普遍安排有序的、机关的权限的原则；第二，存在着职务等级的和审级的原则，也就是说，有一个机构的上下级安排固定有序的体系，上级监督下级——一种同时给被统治者提供明确规定的由一个下级机关向它的上级机关呼吁的可能性；第三，现代职务的执行是建立在文件（案卷）之上——档案保存着原始文件和草案——和建立在一个各种各样的常设官员和文书班子的基础之上的；第四，职务工作，至少是一切专门化的职务工作——这是现代职务工作的特点——一般是以深入的专业培训为前提的；第五，职位得到充分发展时，职务工作要求官员要投入他的整个劳动力，尽管他在办公室里履行义务的工作时间标准可能有固定的界限；第六，官员职务的执行，是根据一般的、或多或少固定的、或多或少详尽说明的、可以学会的规则进行的^[41]。威尔逊－韦伯典范具有众多特征，但从建构民主行政的角度来看，其可撷取的核心特征主要有命令统一、层级节制，政治行政二分，以及专业主义三个方面，并且三个特征都各自导致了一些困境。

1）命令统一、层级节制

管理层次与管理幅度是任何组织建构都需要考虑的两个变量。在其他条件相同的情况下，两者是反比关系。管理层次越多，管理幅度越小；管理层次越少，管理幅度越大。这实际上涉及到官僚组织的结构问题。官僚组织的结构包括纵向结构与横向结构两个方面。纵向结构是指官僚组织的纵向分工，是官僚组织内部各层级之间的纵向等级模式，即在官僚组织各机构内按照上下关系，设立若干层次，上下层次之间构成领导与被领导的垂直关系。具体表现为不同层次的机关上下级的主从关系和同一机关内设置的各职位之间的上下级关系。不同的行政组织其管理层次的多寡不一，但多数可以分为上、中、下三级或高、中、低、基层四级，前者如部、局、处三级建制，后者如国务院、省、县、乡四级领导体制。但无论哪一种层次组建方式，其上下之间都有比较明确和严格的同属关系，都是自上而下的、等级分明的金字塔结构，处在塔尖的行政高层通过一个等级垂直链控制着整个行政组织体系。“经验一般总是表明，纯粹的官僚集权式行政组织——各种独裁式的官僚集权组织——从纯技术观点来看是能够取得最大程度的效率的，从这种意义上来说这种组织是对人进行绝对必要控制的最合理的手段。在精确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性等方面，它比任何其他形式都要优越。因此，使得组织的负责人以及同组织有关的人能够对其结果做出十分准确的估计。归根结底，这种组织在效率和活动范围上都比较优越，而且能够正式地应用于各种行政管理任务”^[42]。

总之，命令统一、层级节制的隐喻是：在官僚组织中只存在一个权力中心，行使最终的权威。官僚制金字塔型组织安排，要求下级对上级负责，按照上级的指令行事，权力高度集中，命令－遵从是不二法则，下级几乎无自主性权力。

官僚制行政对命令统一、层级节制的追求，其初衷是维护统治秩序，提高管理效率，但走向极致却出现了与初衷相反的结果。典型表现如下：其一，绝对的大一统管理模式忽视了“地方”、下级单位的特殊性，而上级时常对这些特殊性处在信息不对称的状态，无法根据实际情境实施管理活动，从而丧失管理的有效性；其二，绝对的命令－遵从的管理模式压抑、限制了下级的个性发展，造成下级或单位缺乏管理的自主性、积极性、创造性，出现盲从、被动执行等情况，在一定程度上妨碍了行政效率的提高。

2）政治行政二分

政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行^[43]。这是行政学产生的基本预设，追求的是效率至上的法则。西方的公务员制度大致经历了恩赐官职制、政党分肥制、功绩制的演变历程。政党分肥制的缺陷是党同伐异、异己倾轧、政策连续性的纽带脆弱、效率低下。功绩制正是在克服政党分肥制的基础上建立起来的。功绩制是通过考试和考核的方法达到量才任职、优胜劣汰的人事行政制度。其主要内容是：国家行政机关以公职所需的知识、能力、品德为标准，通过公开的竞争考试，择优录用公务人员；以工作能力、特别是工作实绩为标准，通过考核给予公务人员以晋升、奖励和报酬。功绩制是官僚制行政的基本人事组织原则。在这样一种原则制度下，民众的意志表达由民选政治家完成，政治家承担着意志表达的政治责任。意志表达出来后由官僚不折不扣的完成，官僚无须考虑意志表达和价值问题，他们不忠诚于任何政党，而是忠诚于制度本身，对官僚的绩效考核也是以其执行政策的效率为尺度。在这里需要说明的是，除了政治家做决策外，官僚也做决策，但考虑的维度不是政治家们所考虑的宏观、抽象的价值问题，而是执行政策的有效性问题，考虑的更多是微观、具体的技术层面的问题。

由于社会事务的管理异常繁杂，官僚制行政对官员的工作效率提出了更高的要求。代议制强调的是妥协、折中、磋商，解决的是价值问题；官僚制则强调果断、迅速、及时，解决的是效率和技术问题。稳定的公务员队伍是提高效率解决技术问题的可靠保证。价值问题在政治层面解决以后，官僚制这架机器就在价值的统摄下按照既定的程序、轨道运行，贯彻政治意图。

政治行政的分殊，其初衷是克服政党分肥制的纷争、无序，提高执行效率，但严格贯彻这一二分模式也会出现严重的问题。其一，在二分模式背景下，官僚对民众的责任链条长且模糊。责任模式如下：高级官员（政治家或政客）对选民负责，金字塔顶端的官僚对政治家负责（政治家通过制定政策、预算等实施控制），金字塔底端的官僚逐级向上负责直至最顶层官僚。在这样一种责任控制模式中，官僚是唯上的，缺乏对公众直接负责的机制，在服务提供过程中对公众的回应性差。其二，政治行政二分模式的实质是职能的二分，是决策与执行的分殊。虽然行政也同时承担决策的职能，但这种决策严格说来是执行性决策，不涉及对终极性价值的判断、考量，官员也只是具有工具理性。

3）专业主义

随着经济、社会的发展，社会事务纷繁复杂，社会分工日渐明细，要求政府在管理上适应情境变迁，组织人事上做相应调整，专业化的公务员队伍应运而生。官僚制的优势就在于其技术，其运行的机制就是根据知识进行统治和管理，这也是它维持其合理性的一个方面。因此，官僚必须具有相应的知识和能力。但如何保证官僚具备管理所需的知识和能力呢？这需要严格的程序来把关。

第一，确定严格的任职资格条件。政治家以选举的方式获得权力，而官僚是根据专业业务资格获取权力，在任职公告上列出严格的资格条件。经过筛选后，只有符合条件的人员才能进入第一轮选拔。第二，公开公正的考试录用制度。具有任职资格条件的人员参加统一组织的正式专业考试，这是获得任用的先决条件。第三，正规、严格的任前专业培训和在职培训。“职务工作，至少是一切专门化的职务工作——这是现代职务工作的特点——一般是以深入的专业培训为前提的。这也同样愈来愈既适用于私人经济企业的现代的领导者和职员，也适用于国家的官员”。“在正常的情况下，只有证明接受专业培训者成绩合格，才有资格参加一个团体的行政管理班子，才允许被任命为‘官员’”^[44]。官僚制的空缺职位向社会所有人开放，任何人都可以通过一定的程序获取职务。社会上的优秀人员经过层层的筛选、录用考试程序，且经过严格的任职专业培训后进入官僚组织工作，他们形成了一个特殊阶层——专家阶层。

现代社会中政府管理的事务庞杂，社会专业化分工细致、深化，官僚制行政倡导践行的专业主义适应了这种特点与要求，在一定程度上提高了管理的效率。但同时也会产生职能失调问题。其一，会产生维布伦（Veblen）所说的“训练造成的无能”现象。“训练造成的无能”是指已经训练得到的技能不能适应后来发展变化的环境，而造成行为的无能。其二，暗箱操作。“官僚组织是这样一种机构，它几乎完全避免对其技术进行公开讨论，虽然它可能对其政策进行公开讨论”^[45]。其三，排斥公众的参与。他们自认为是管理方面的行家里手，事实上他们确实营造了一种这样的神秘氛围，或者说假象。

3.民主行政理论三个视角的框定

到底什么是民主行政？民主行政的领域何在？学者们众说纷纭，缺乏系统的梳理和整合。其实，民主行政是针对官僚制行政的种种限制和缺陷，提出的一整套相反的建构理路。与此同时，民主行政又是在反思代议制民主的基础上，撷取代议制民主的一些成分引入行政领域，力图消弭代议制民主留下的鸿沟的一套建构思路。所以民主行政既是对官僚制行政弊端的一种克服，又是对代议制民主的些许成分在行政领域的引介。围绕着权力架构、政治责任、参与这三个维度，可以清晰地透视民主行政与官僚制行政、民主政治的关系，从而能够展示民主行政理论的全貌及其发生机理。针对官僚制行政的单一的权力中心体制，民主行政提出了官僚制组织的内部分权、公民自治，以及治理的多中心性，打破官僚组织垄断服务提供的格局，实现政府、企业、非营利组织、公民的共治。针对官僚制行政的政治行政二分的前提、官僚的价值无涉、对公民的责任模糊等特征，民主行政打破了二分的格局，强调公务员对公民的直接政治责任，代表公民的利益，成为公民的代表。针对官僚制行政的专业主义、排斥公民的参与，民主行政强调了公民直接参与决策的重要性及其途径。民主行政一方面与官僚制行政相对，另一方面又与民主政治有相互通融之处。行政分权与政治上的三权分立与制衡相耦合，公务员对公民的直接责任与政治家对选民的直接政治责任相对应，公民对行政事务的直接参与与公民参与选择政治家相呼应。这样看来，民主行政又是对民主政治的一些价值在行政领域的一种借鉴、拓展和贯彻。通过与官僚制行政和民主政治差异与共识的比较，就形成了民主行政理论的三个视角，即分权视角、责任视角、参与视角。只有通过这三个视角来透视民主行政理论，才能把握民主行政理论的全貌，才能挖掘民主与行政的结合点及其结合的理路，才能揭示民主行政深层次的发生机理。

民主行政与官僚制行政和民主政治的对照关系如图0－1和图0－2所示：

图0－1　民主行政与官僚制行政——基于三个建构视角的比较

图0－2　民主行政与民主政治——基于三个建构视角的比较

【注释】

[1]（美）托马斯·库恩.科学革命的结构［M］.北京：北京大学出版社，2003：157.

[2]（美）文森特·奥斯特罗姆.美国公共行政的思想危机［M］.上海：上海三联书店，1999：114－116.

[3]Kenneth N.Hansen.Identify the facets of democratic administration.Administration ＆society，Vol.30，No.4，1998.p.443.

[4]（德）马克斯·韦伯.经济与社会（下卷）［M］.北京：商务印书馆，1997：271.

[5]（德）马克斯·韦伯.经济与社会（下卷）［M］.北京：商务印书馆，1997：271.

[6]（德）马克斯·韦伯.经济与社会（下卷）［M］.北京：商务印书馆，1997：272.

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[11]Vincent Ostrom.The undisciplinary discipline of public administration：A response to Stallman’s critique.Midwest Review of Public Administration，Vol.11，No.4，1977.pp.304－308.

[12]Richard J.StillmanⅡ.A reply to Professor Ostrom.MidwestR eview of Public Administration，Vol.12，No.1，1978.

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