民主行政研究的研究领域

1.范式的论争

民主行政除了在概念界定上存在分歧外，理论范式之争也异常激烈。在国外，理查德·斯蒂尔曼与奥斯特罗姆的争论尤为激烈。理查德·斯蒂尔曼对奥斯特罗姆所提出的民主行政理论持否定态度，并与他进行了激烈的论争。他认为奥斯特罗姆的民主行政理论建立在对《联邦党人文集》的解读上。而《联邦党人文集》的核心是关于美国的宪政理论（其中包括了联邦主义和权力分割），是美国宪政设计者们用来制约权力滥用的。除此而外，奥斯特罗姆的方法论还来自托马斯·库恩《科学革命的结构》一书中的范式转换理论以及公共选择理论。

他对奥斯特罗姆民主行政理论的批判集中在四个方面：第一，时间上的矛盾。他认为奥斯特罗姆把民主行政建立在对美国传统的韦伯－威尔逊行政模式的反叛上，存在时间上的错误，因为韦伯思想传入美国是在二战后，而那时美国公共行政学早已建立起来；另外，威尔逊的《行政学之研究》直到20世纪三四十年代才引起人们的关注。所以奥斯特罗姆所批判的靶子——传统的韦伯－威尔逊行政模式，存在时间上的错位现象。第二，思想上的误读。他认为威尔逊的《行政学之研究》的主旨是为了在美国发展公共行政学科，以摒弃“老板政治”的弊端，无意构建一个所谓的公共行政模式。而韦伯也不是官僚制的倡导者，他认为官僚制只是工业社会的产物并且其发展所带来的人的自由和尊严的丧失不可避免，并且也同样无意建构行政学的范式。如果是这样的话，奥斯特罗姆所批判的靶子——传统的韦伯－威尔逊行政模式就是不存在的。第三，内容上的偏狭。公共行政学是交叉学科，内容丰富，而奥斯特罗姆的民主行政则忽略了构成公共行政的许多分支领域，比如预算、人事、伦理、评估、沟通、决策等内容，不能解决典型的行政问题，其功用性值得怀疑。第四，论据上的误用。为了论证官僚制行政的危机，佐证民主行政的优点，奥斯特罗姆引用了“水门事件”来加以说明。但斯蒂尔曼认为“水门事件”不能全部归因于传统范式的弊端，而恰恰是因为忽视了传统行政学所强调的雇员任用程序、监管与控制、职业伦理、明确的控制层级和控制幅度所造成的。这样，斯蒂尔曼就通过说明奥斯特罗姆对“水门事件”诱因存在误解现象，为传统行政学范式撑腰，瓦解民主行政的优势^[10]。

奥斯特罗姆对斯蒂尔曼的批评进行了回应。他认为范式（paradigm）是对学科（subject）的一种思考方式。一个范式并没必要解决行政人员所面对的所有问题。“当两种不同的思考方式用来解释源于同一类型现象的关系时，思想危机才会发生”。“不同的思维方式将导致完全不同的结论”。他认为公共选择理论与汉密尔顿和麦迪逊等人在《联邦党人文集》和托克维尔在《论美国的民主》中关于权威分割和合作与交叠管辖的意蕴是一致的，符合韦伯界定的民主行政的标准。他并没有认为自己的民主行政是对公共行政的唯一正确的思维方式。公共行政学范式需要争论才能辨识哪一种思考方式更能解释和解决现实问题^[11]。

针对反驳，斯蒂尔曼重申了奥斯特罗姆理论的缺陷，并进一步指出他的回答——民主行政为一种思考方式（a way of thinking），与他在著作中所表达的“范式”的含义不一致，有偷梁换柱之嫌。另外，他指出先辈的著作（如《联邦党人文集》、《论美国的民主》等）可以作为后来几乎任何后辈所提出理论的基石和支撑，而不仅仅局限于奥斯特罗姆民主行政所赖以倚重的公共选择理论。并且他还认为汉密尔顿和托克维尔在写作论著时完善的行政架构在美国还未完全建立起来，他们不可能预见到未来^[12]。

从以上的论争来看，斯蒂尔曼只是对奥斯特罗姆的民主行政范式的整体进行质疑，并没有对他的民主行政的内核进行发难，比如说“多中心”的建构。这就使斯蒂尔曼的挑战丧失不少说服力。另外，他们的争论只是集中在多中心这种行政体制是否能够作为公共行政的全新范式的争论，并没有触及到民主行政的全部，以多中心权力的制衡与调适为特征的分权制毕竟只是民主行政的一种图式。

在我国，学术界对西方民主行政的研究刚刚起步，对民主行政的定位与西方一样，也出现了相互对立的观点。一派学者认为，民主行政是对传统官僚制的反思而建立的行政改良模式。比如赵蕾在《官僚体制与民主行政：改良而非替代》一文中认为，虽然官僚体制本身固有的种种局限日益凸显并发生变态，但官僚体制仍然具有存在的价值，民主行政只是对官僚体制的改良与协调，具体包含以下几个层次：①组织目标：公共价值的博弈胜出；②组织控制：依赖弹性制度与行政程序；③组织模式：开放型的人性化管理；④组织运行：融入适当的网络协作。所以官僚体制的一些基本的价值理念，如制度严格、权责明确以及合理合法的权力来源和层级体制等实现政治和社会秩序的行政工具仍然会发挥着巨大的现实功用，人们目前还找不到一种更加完整、成熟以及可操作性的组织模式来替代它，民主行政的提出仍然是建立在对传统的官僚体制部分继承与部分批判的基础之上^[13]。

吴泽省认为，传统官僚制在信息社会背景下存在着生存危机，理论界在对官僚制理论的批判和反思中促进了民主行政的产生、兴起。他阐述了民主行政的实质，认为民主行政是对“官僚制行政”的一种“改造”或者“调适”的模式。他研究了民主行政运用到中国可行性以及在我国建立民主行政需要的条件及存在的障碍性因素以及在我国构建民主式行政的途径和制度安排问题。他对民主行政的缺陷有一个认知：民主行政难以保证行政活动的效率，把民主机制引入行政领域显然就无法避免行政活动的效率损失；在行政活动中充分贯彻民主在技术上也有不少困难，因为行政决策大多需要以一定的甚至较高的专业技术知识与技能为基础，把这些决策的决定权完全交给一般民众，在操作上是否可行，是否有利于经济社会发展，有待商榷；在行政领域内过分地考虑民主价值，更多地只具有形式化意义，对普通民众未必会带来更大的利益，因为普通的民众因其组织程度不高其实难以对决策结果施加决定性影响，特殊利益集团在行政决策中影响的增大恐怕在多数情况下并不会对一般民众的利益产生多大的积极作用^[14]。鉴于民主行政的上述缺陷，他并不认为民主行政是一种全新的行政模式，而是对官僚制行政的一种改造或者调适。

另一派学者认为，民主行政是公共行政的传统模式转换而来的全新模式。李承和王运生认为，公共行政的传统模式——官僚制存在着难以克服的内在矛盾，表现在：①对理性的无上推崇导致非人格化与人性之间的冲突；②对效率的极端推崇导致目的与手段之间产生矛盾；③官僚制内部纵向的层级节制与横向的“鸽笼式”分工对效率的实现具有二重效应。而后工业社会的来临使产生于工业社会的传统官僚制受到强烈冲击，公共行政面临着模式转换的契机，建立民主制的公共行政目标模式成为历史发展的必然趋势。这一目标模式主要包括：建立参与型的公共行政决策架构；实施程序化的公共行政管理模式；推行竞争性的公共行政服务机制^[15]。

李代南认为，官僚制面临着现实的诸多困境，民主制行政从被历史遗忘的角落里重新被人发掘并成为一种新的替代性的公共行政范式，文森特·奥斯特罗姆关于民主行政的八条定理，就是民主行政的理论建构^[16]。李志勇对官僚制展开了猛烈的抨击，揭示并批判了官僚制模式内在的矛盾，得出了与李承和王运生近乎相同的结论，即当代公共行政的模式正在发生转换，从官僚制转向民主制^[17]。刘圣中则认为，西方有两大行政范式，即官僚行政与民主行政。官僚行政与民主行政在时间性和空间性上存在很大的差别，两者分别存在不同的时间价值和空间选择。民主行政模式将现代民主理念和广泛参与的精神置入现代行政行为，希望这种行政最有代表性和最有合法认同。但是，它对广泛行政和历史传统的关注也和行政的专业化和知识化要求相冲突。有可能造成行政的普遍化和庸俗化，或者是出现知识化和代表化之间的两难。他认为两种行政模式都是理论模型，和现实行政不完全对应。在此基础上，他提出了中国社会及其治理的特征^[18]。

刘佩锋认为，官僚制和民主制是公共行政的一般理论，民主制是相对于官僚制提出的行政模式。其运作框架是公众参与决策模式，程序化的公共行政模式，推行竞争性的公共服务机制。最后他认为，民主行政不能只停留在空洞的口号上，也不能只停留在理论上，而应该付诸实践。公开政务就能推进民主行政工作，所以，民主行政的现代化，就是实行政务公开^[19]。

张旭光认为，与传统的行政与公民的关系不同，民主行政是一种新型的行政与公民的关系。首先，行政逐渐失去特权地位而受到法制化和标准化原则的约束；其次，行政组织逐渐变成医疗、社会、经济等方面的供应者，从而对服务的使用者或消费者承担义务；再次，行政向公民公开，通过各种方式让公民表达意见；最后，对公民的保护形式和公民对行政的控制形式正在扩大。最后他主张，公共行政必须在行为方式和活动内容等方面超越传统的时空观，以民主行政代替官僚行政^[20]。

综上所述，中外学者对民主行政范式的论争，既有共识，也有差异，形成了“百花齐放，百家争鸣”之势。但总体看来，学者们都是从各自的角度对民主行政进行诠释，没有全面梳理民主行政的各个维度，也没有系统地解决民主行政与官僚制和代议制的关系，各个流派和学说之间亟需一以贯之的逻辑加以串联。官僚制行政的特征是在伍德罗·威尔逊和马克斯·韦伯的文献中加以描摹的，其核心特征是强调权力的一元化以形成命令－服从的管理模式、强调政治行政二分以排除价值判断追求工具理性、强调专业主义以形成职业化的专家阶层排斥公民参与。官僚制行政存在着严重的理论和现实困境。民主行政是在与官僚制行政对照的基础上提出的一种新的图式，力图克服官僚制行政的种种缺陷。与此同时，民主行政也与民主政治存在一定的关联，汲取了代议制的些许成分、颗粒。尽管如此，民主行政本身也存在着一些难以克服的困境。本书认为，民主行政还没有发展成一种新的范式，至少目前不是。

2.价值的释义

白贵一是从伦理道德的层面看待民主行政的作用。他认为，民主行政是民主政治的灵魂，是主权在民的要求，是公民权利意识的内在要求，是法治的要求。民主行政是一种理论价值，是宪政理论、法治理论、管理理论共有的和最集中的统一。民主行政是政治合法性和权威性的主要途径和实现形式；是社会良好伦理道德的核心体现和主要创造；是社会的精神家园^[21]。

杜万松认为，政治民主与人民管理国家的可能性和现实性存在很大距离。必须同时实行行政民主，让公民渗透到行政权力行使的始终，才能保证行政权力始终行驶在民意的轨道上^[22]。

张旭光在总结官僚制行政的基础上，提出了民主的价值功能在行政实践中的作用主要表现在：可以成为一种激励机制；可以成为一种凝聚机制；可以成为一种防错和纠错机制；成为一种有效的监督机制；成为一种宣泄机制^[23]。

卢海燕认为，民主行政的现实价值包括民主行政是人们自我实现的机制；民主行政有利于提高公共行政的合法性；民主行政是控制政府失灵的有效机制；民主行政能实现行政效率与民主的有效统一；民主行政是社会稳定和繁荣的减震器等^[24]。

学者们对于民主行政一般都是褒奖有加，而与此同时，民主行政本身也存在一定的困境，值得进一步澄清。另外，民主行政的其他一些价值也值得进一步探索。(www.xing528.com)

3.产生原因的阐释

朱孟才等人认为，民主行政理论产生的动因：民主行政理论是政治民主化浪潮的产物；民主行政理论是对传统公共行政模式的扬弃；民主行政理论的产生顺应了市民社会的中兴；民主行政理论意味着政府内在价值的回归；民主行政理论受到了典范革命的影响等^[25]。

邢传等人认为，西方学术界对民主行政的研究经历了三个历史发展阶段：一是早期的探讨：对两种可替代的行政模式的选择。这一时期的主要代表人物是韦伯、汉密尔顿、麦迪逊和托克维尔。二是新公共行政时期：行政哲学的探讨。最重要的行政价值有社会公平、代表性、回应性、参与和社会责任感。三是黑堡宣言以及新公共管理。黑堡学者强调公共利益和文官集团的代表性。新公共管理强调效率、回应性、竞争性。通过对公共行政发展的历史轨迹进行描摹后他们认为，官僚制与民主精神之间的紧张关系促进了民主与行政的融合^[26]。

丁兆明认为，政府是我国公共政策过程的核心，然而，传统的“内输入”机制已经无法满足公民参与公共政策过程的要求。解决这一问题的现实途径就是加强民主行政，完善相关配套建设，拓宽公民参与的渠道，强化政府与公民的互动^[27]。

学者们对于民主行政产生的原因进行了比较深入和广泛的探索，但却缺乏梳理，显得杂乱无章。另外，对于民主行政深层次的发生机理还有待进一步深入探讨和挖掘。

4.内涵的探索

关于民主行政的内涵，存在着两种观点：一种可以称之为单一维度型；另一种可以称之为多重维度型。单一维度型的典型代表是认为民主行政是一种参与行政。杜万松认为，制度选择与价值回归是行政民主的重要内容，主要表现在公民参与领域的全方位拓展，参与强度的增加和参与效果的提高。改革趋势与路径是归还公民权利，缩小管辖范围；改革行政手段，强调服务、合作；倡导行政公开，创建阳光政府^[28]。孙晓慧也把民主行政理解为参与行政。她认为民主行政是具有参与取向的民主，通过公民的行政参与来实现民主行政。民主行政的本质在于公民对政府管理事务的参与。为此，她提出了通过公众意愿的表达以及公众参与决策来扩大公共决策中的行政参与；推进公共决策中的行政授权，以促进下级机关和人员的参与；提高行政人员的行政道德，以保障公民的民主参与权利；健全法制，使行政参与有法可依^[29]。

郭渐强等人从行政程序的角度探讨民主行政对行政程序的价值诉求。他们认为行政程序最重要的特征是行政相对人参与，即参与立法、参与决策、参与管理等，特别是参与与其自身有利害关系的具体行政行为。吸纳行政相对人了解和参与行政管理活动，拓宽了公民对行政管理进行有效监督的渠道，从而防止行政权的恣意妄为，促使行政管理的民主化程度提高，让公民感受民主与公正，体现了人民主权原则^[30]。所以郭渐强等人实际上也是从参与的角度来理解民主行政。

张海飞认为，公共行政学的发展已经经历了四种范式：传统公共行政学、新公共行政学、新公共管理以及新公共服务。这一过程同时也是民主价值在公共行政中逐步演进、行政权力逐渐回归公民社会的过程，是人民能够直接或间接参与行政管理，有效影响公共行政的过程或结果^[31]。

魏娜认为民主行政的主导性特征是参与，她从巴伯的强势民主理论、新公共行政学派的观点、奥斯特罗姆的民主行政观、以万斯莱为代表的黑堡宣言的观点、罗森布鲁姆关于民主行政的观点获得佐证。另外她还提出了促进公民参与的基本路径：公民意识的增强与公民资格的确立；公共性——公共行政精神的确定；参与社区发展——公民基层参政的路径；基层行政组织与公民的互动；第三部门的参与^[32]。

卢海燕认为，相对于传统公共行政，新公共行政学派提出了民主行政理论，为公共行政确立了新的价值取向。公共行政的核心价值取向应在于“社会公平”，其实现的手段是公民参与。而民主行政实现的途径有建立参与型的公共行政决策机制；实行法制化的公共行政运行程序；建立完善的行政监督机制；培养良好的民主道德意识等^[33]。

多重维度型把民主行政理解成多个流派的观点或者是某一流派的多个层面的观点。朱孟才等人认为，民主行政理论包括新公共行政学派、奥斯特罗姆的民主制行政论和黑堡宣言等多种学派，涉及的领域十分广泛，其理论观点包括：公共行政的核心价值，在于重视行政的公共属性；行政与政治无法严格划分；只有行政的民主才会确保政治的民主；注重组织内外民主环境的改造，实行开放式的政府公共政策议程，增强行政管理的透明度；通过分权、合作与共识来促成政策有效与公平的落实。民主行政的现实建构应在制度和管理者两个层面得以实现。制度或机制层面的民主包括建立公众的意志表达机制、建立公众参与机制；建立公众对行政行为的监督机制。管理者层面的民主要求公共管理者的行为满足回应性的要求以及责任性的要求^[34]。

邢传等人也认为西方学术界对民主行政的研究经历了三个历史发展阶段，形成了众多的理论流派，各流派之间存在着一定的分歧，从价值层面到制度层面到技术层面，其共识性越来越少。从探讨的重点来看，有的侧重于价值，有的侧重于技术。但从整体的发展趋势来看，民主行政正成为西方学术界的一个再度兴起的研究领域^[35]。

刘韬从后现代的角度来阐释民主行政。他认为民主行政是一个被遗弃的范式，但随着官僚制行政内在矛盾的不断凸显，民主行政再度成为公共行政领域研究的重要内容。以后现代社会情境作为切入点，以话语民主理论作为基础，他对民主行政进行了比较完整的建构。通过对沃尔多与新公共行政的民主行政思想、奥斯特罗姆的民主行政思想、黑堡学派的民主行政思想、丹哈特的民主行政思想进行比较性分析，他概括出了民主行政的基本特征，即公共利益、代议官僚制、行政参与、分权化、行政权力制约、行政公开。最后，他在对后现代语境进行分析后，提出了后现代背景下实现民主行政的可行路径：以社区作为公共对话的基本平台；公共政策制定中的公民参与实现；借助当代科技发展，建设公共对话的虚拟空间^[36]。

公维友从新公共行政的观点来理解民主行政。他对新公共行政产生的社会背景、学术背景及其思想观点进行了梳理，揭示了新公共行政民主行政观的内涵：新公共行政民主行政观的逻辑起点是对公共的界定；新公共行政民主行政观的核心内涵是社会公平；新公共行政民主行政观的组织基础是组织变革。他还把新公共行政民主行政观与文森特·奥斯特罗姆的民主行政理论、新公共管理进行了比较，在此基础上提出了推进我国民主行政的改革的措施，即扩大公民参与、培育公民精神、强化公民导向、打造责任政府^[37]。

李承、王运生认为行政程序立法是公共行政民主化运作的制度保障，利益集团是公共行政民主化运作的组织保障，顾客取向是公共行政民主化运作的制度创新。其中顾客取向又包括在公共服务领域建立公众选择机制，改革金字塔式的官僚体制，变等级制为参与和协作制。这进一步要求在行政系统内部实施分权，赋予那些长期被动地执行政策的低层管理者以参与权和决策权；通过让公众直接参与管理，分散公共机构的权力^[38]。

张康之教授等人对民主行政理论做了一个历时性考察，他们认为民主行政的主张应当说是在“新公共行政运动”中由黑堡学派的学者们提出来的，它包含的是一种公平至上的理念，公共行政不限于官僚体制的组织形式，对于民主国家而言还须有民主式官僚体制，应使民主的哲学融入行政组织中，服务于公共利益。他们认为，民主行政理论产生的许多方案在很多国家政府的行政改革中都有实践，特别是能够把公众参与落实到行政中去的方案得到了采纳^[39]。在《民主行政理论的产生及其实践价值》一文中，张康之教授等人考察了民主行政的产生过程和各个流派，分析相当透彻，他是从多维度的视角来理解民主行政，并重点探讨了公民对公共行政的参与问题。

从现有的研究文献来看，学者们从各自的研究旨趣对民主行政进行了较为详细的阐释和较为激烈的论争。有的认为民主行政是官僚制行政的一种改良或调适模式，有的认为民主行政是替代官僚制行政的一种全新模式。他们并且对民主行政的作用及价值、产生原因及内涵进行了一定程度的探讨，使民主行政的面貌得以初步展示。尽管如此，学者们的研究仍然存在着一定的盲点和遗漏，有进一步探讨的必要，主要表现在如下几个方面：第一，学者们虽然从各自的学科背景和研究旨趣对民主行政进行了一定程度的研究，但是缺乏宏观把握和驾驭，缺乏系统的归类和梳理，没有展示民主行政的全貌；第二，学者们拘囿于与官僚制的比较中建构民主行政，忽视了与代议制的比较，在政治行政二分被打破的背景下，缺乏对政治维度的思考，对于建构民主行政来说是不完整的；第三，学者们从官僚制困境入手来挖掘民主行政的产生原因，是正确的，但如果没有与代议制困境的分析结合起来，那么对民主行政的发生机理就缺乏一个完整和系统的解说；第四，学者们一般对民主行政大加褒奖，溢美之词流露于字里行间，但少有学者对民主行政的缺陷和现实困境进行比较深入的分析，使得民主行政的研究出现短板现象；第五，从整体来看，学者们对民主行政的内涵与外延分歧较大，没有一个统一而明晰的界定，缺乏系统的梳理，导致“边界溢出”现象时有发生。比如有的学者提出“实施程序化的公共行政管理模式”，这实际上反而恰恰是官僚制行政的要求，而不是民主行政的要求。学者们上述研究的缺陷或疏忽，是作者站在前辈的肩膀上继续研究民主行政的动力和价值所在。