民主行政研究成果-民主行政研究

托马斯·库恩在《科学革命的结构》一书中明确指出科学革命变更的过程，即要经历常规科学、反常、危机和科学革命等四个阶段，并提出范式具有两个主要特征：“一方面，它代表着一个特定共同体的成员所共有的信念、价值、技术等构成的整体。另一方面，它指所谓那个整体的一种元素，即具体的谜题解答；把它们当作模型和范例，可以取代明确的规则以作为常规科学中其他谜题解答的基础。”^[1]以托马斯·库恩对范式的释义作为标准，一部分学者认为民主行政是一个替代官僚制行政的全新的范式；另一些学者则认为，民主行政只是对官僚制行政的一种调适而已，远不是新的范式。

民主行政是作为对官僚制行政的反思、对代议制民主的检视而提出的。中外学者各自对民主行政的内涵进行了界定，对民主行政的范式进行了论争，其中既有共识，也有差异。总体看来，我国对西方民主行政的研究还处在起步阶段，许多概念还没有明确，许多理论还没有厘清。通过对民主行政的进一步深入研究，对于准确把握西方民主行政的内涵具有重要的意义，同时对我国的民主建设也具有深刻的实践性启迪。

民主行政的概念在我国学术界引起关注应该归功于美国学者文森特·奥斯特罗姆。在我国，民主行政一直是一个想当然的概念，很少有人专门探讨其内涵、价值、制度安排。1999年11月上海三联书店出版了美国学者文森特·奥斯特罗姆的专著《美国公共行政的思想危机》的中译本，人们才开始关注并探索民主行政的内涵和建制问题。其实早在1974年该书已经在美国出版了修订版，并引起了西方学者的强烈反应。

文森特·奥斯特罗姆在《美国公共行政的思想危机》这本专著中提出了民主行政的8条定理，揭示了民主行政的内涵：①方法论上的个体主义。假定人性的同一性，把行政人员和行政机构视为也会追求自我利益的个体；②民主宪法为个人和政府机关设置各自的权能，并相互制约（公民个人与政府的关系问题。政府受宪政决策程序的制约，受大众选举与参与、立法监督和司法救济的限制）；③权威分散与制约（强调自治，即联邦、州与地方政府的权威分割）；④政治行政不可分。每个集体企业都需要作出有益的决策；⑤服务提供的多组织安排及其管理、协调手段的多样化，如互利性的贸易和协议、竞争性的对抗（用户付费）、裁定冲突（法院）、有限等级的命令权力（出现外部效应时，诉诸更高层次政府中存在的决策安排）；⑥单一权力中心（大型行政体制）对公民偏好和环境的回应性差；⑦单一权力中心的等级体制效率不能最大化（在时间、精力、资源耗费方面）；⑧交叠管辖与决策权能分散（州、市、乡镇、学区、专区或特别区内部的职能交错与权威分割）^[2]。综上所述，奥斯特罗姆认为民主行政究其实质就是主张通过建立多元的交叠管辖以及权力的分散这样一种体制来实现“公民自治”，是通过多元的决策主体运用市场机制从事公共决策以及提供公共服务的制度安排。另一位美国学者汉森（Kenneth N.Hansen）则认为“在公共行政领域，有一个正在兴起的典范，它（民主行政）提倡通过更有力的回应力和多渠道的沟通创造出一个对政府所服务的公众以及内部雇员都更加有效的行政”^[3]。

从严格的意义上来说，民主行政的概念最先由德国社会学家马克斯·韦伯提出。不过他只是浅尝辄止，并没有进行完整的建制。他在其著作《经济与社会》（下卷）第九章“统治社会学”中探讨了民主行政的本质与局限。在这里，他只提出了民主行政的两条标准：①它建立在所有人都原则上具有相同的领导共同事务的资格前提上；②它把命令权力的范围降低到最低的程度。^[4](www.xing528.com)

韦伯认为这种模式的行政管理的职能“或者干脆通过轮流执政继承，或者通过抓阄，或者直接选举移交，或者短期任职，一切决定或者一切重要的、实质的决定留给全体成员去做决议，根据成员大会的指令，仅把准备和执行决议和所谓的‘经常性事务的执行’交给干部们去完成”^[5]。他认为这种行政管理方式并非主流，适用的标准相当严格。所以他认为“这种行政管理方式，在这里也不被视为一种‘发展系列’中的历史的起点，而是仅仅看作是类型上的边缘状况”^[6]。

中国学者对民主行政比较具有典型性的概念界定有：孙学玉和杜万松认为“行政民主是在政治民主的基础上衍展出来的治理意义的民主。它是使行政活动能够最大限度地体现或维护公民的共同利益，公共行政机构及其公职人员能够切实向公民负责，公民具有参与行政活动的低成本通道，能够利用其自身的力量控制行政的过程”^[7]。中国人民大学的张璋教授认为，“所谓民主行政，无非是政治民主原则在公共行政体制设计和具体活动中的体现，是一种具体化、日常化和执行化了的民主。民主行政就其性质来看，应符合以下三点要求，即在目的上要体现公众利益，在主体上要体现民众治理的原则，在过程上要体现公开、透明、平等和竞争等精神”^[8]。中国人民大学的张成福教授认为，所谓民主行政，“从静态上讲，它是一种政府管理体制，在该体制中社会公民能够直接或间接地参与影响全体成员决策的制定，并保障政府及其公职人员负责。从动态上讲，民主行政是一种旨在保障公民权利和自由，维护公共利益，重视代表性和公民参与的行政管理行为”。^[9]

从中外学者对民主行政的界定来看，可谓众说纷纭，但还是可以提炼出一些共识性要素：公民权益保障、行政权制约、追求公益、对公众的责任、回应性、公民参与等。

在综合上述中外各位学者观点的基础上，经过梳理、提炼和深入挖掘，本书对民主行政做出如下定义：民主行政是在对代议制和官僚制困境进行反思的基础上提出的一种行政模式，是把政治领域的民主价值在行政领域的渗透和延展，具体表现为把政治上的分权制衡原则贯彻在行政领域以制约行政权、保障公民权益；把政治责任拓展到行政领域，使官僚担当原仅仅只属于政治家的责任；把政治层面的参与引申，贯彻到行政领域，强调下级官僚和公民对公共事务决策的直接参与，以求克服代议制和官僚制的双重困境。