第三节 监管的政府背景
市场失灵导致了人们关于政府介入经济事务管理的思考。事实上，政府干预经济在西方经济理论和实践中可谓早已有之，它是和资本主义由自由资本主义向垄断资本主义过渡联系在一起的。
一、关于混合经济
混合经济（mixed economy）是指既有市场机制发挥作用，又有国家对经济生活进行干预的经济。早在第一次世界大战以前，随着自由资本主义向垄断资本主义的过渡，国家垄断资本主义就已经出现了，而战争又加速了它的产生和发展。可以说，在当代经济生活中，没有国家对经济的干预，就不可能顺利地进行扩大再生产，就不可能保证垄断阶级获得日益增长的利润。国家干预经济的形式和方法有：分配某些原料和燃料，向垄断组织订货，直接干预雇员和雇主的关系，制定垄断价格，采取反周期措施，对部分企业实行国有化，经济活动规划化、军事化，利用预算作有利于垄断组织的收入再分配，资助和支持垄断组织对外实施经济扩张等。
混合经济理论正式形成于20世纪30年代，在此期间，美国和西欧的国家垄断资本主义有了长足的发展：国有经济大大加强，国家扩大了对经济生活的干预，国家对市场机制的补充作用日益提高。从此，混合经济更加受到政府的重视，其主要代表有凯恩斯、汉森、J﹒B﹒克拉克等。凯恩斯在其著作《就业、利息和货币通论》中提出，对于消费品的需求，取决于“边际消费倾向”，而对投资物的需求，则取决于“资本的边际效率”和“货币利息率”，由此提出了三大基本心理规律，即边际消费倾向规律、资本边际效率规律和灵活偏好规律。正是这三大规律决定了有效需求不足并造成了失业的存在，而要解决这一问题就必须由国家来干预经济。据此，凯恩斯提出了挽救资本主义制度的惟一办法就是“让国家之权威与私人策动力量互相合作”(15)，这就是凯恩斯的混合经济理论。汉森认为：“我们正在发展着一种双重经济——私人企业和政府的合伙。在这一合伙中，私人企业实际上生产所有物质产品；政府的任务是提供越来越多的提高文明和文化水准所不可或缺的社会服务和设施。”(16)后来，萨缪尔森、加尔布雷思等又进一步发挥了上述思想，他们认为，当今的资本主义经济既不是纯粹的私人经济，也不是完全的公有经济，而是一种私人经济活动与政府经济活动同时并存的混合经济。
应当看到，“混合经济”这一概念提出之后，西方经济学对其解释却是莫衷一是。按其思想和政治内容来说，西方经济理论可以划分为保守主义、自由主义和社会民主主义三类。当然，这种划分只具有相对的意义，因为每一类型的理论都不是十分严格和完整的，而且又各有左翼和右翼、保守和激进之分；同时，各个国家的混合经济理论又都具有民族的特点，莫不打上了社会政治传统和历史经验的烙印。20世纪70年代末和80年代初，英、美等国的国家垄断资本主义进入了一个发展的转折时期，资本主义再生产和经济增长条件的变化如税收高速增长、国家机构臃肿、经济增长缓慢、通货膨胀加剧、失业增加等，使得国家的作用，政府调节的内容、形式与方法，提高国有化部门的经济效益及其发展前途等问题，提到了最重要的地位。也正是在这一背景下，混合经济理论在西方社会经济思想的发展过程中得到了不断的补充和修正。
总之，混合经济理论是一种强调市场作用和政府作用并存的经济理论，它一方面为政府干预经济提供了理论基础；另一方面又为我们进一步思考政府如何干预经济、在经济监管中如何发挥政府的作用铺垫了深厚的学术背景。
二、对政府制度的思考
“政府制度”的概念是相对于市场制度而言的，本书并不企图对其作严格的界定。从经济需要政府监管这一基本理念出发，我们有必要对政府的经济作用和经济功能作一番全面的思考。
关于政府制度的经济作用大致上可以从两个方面来认识：一是现代新古典经济学各流派在对政府作用认识上的分野；二是在市场制度完全有效的情况下，是否还需要政府？理清第一个方面的问题，我们就可以从经济学的角度对政府的作用有一个历史的、系统的认知；而探讨第二个方面的问题，实际上是为了说明在市场经济条件下，政府对经济进行干预的底线究竟何在？也有人把这类问题形象地称之为“最小化国家（minimal state）”。(17)
（一）开明派和保守派
众所周知，凯恩斯的学说在第二次世界大战后的西方国家一直居于统治地位。但是到20世纪60年代末和70年代初，资本主义世界陷入了持续的“滞胀”困境，凯恩斯主义失灵了，于是原来与它相对立的学派乘机卷土重来，同时也有一些新的流派应运而生。在这些流派中，西方经济学把那些从新古典经济学分离出来所形成的不同派别，归纳为开明派和保守派。保守派原则上坚持新古典经济学的自由放任信条，强调私人企业自由经营的重要性；开明派则把凯恩斯的理论和新古典经济理论综合起来，在那些信条中积极地搀入政府干预的因素。这时，“保守”和“开明”的划分，在含义上已经恰恰颠倒了过去的称谓。
新古典经济理论有三个基本思想：第一，坚信亚当·斯密的“看不见的手”在自由市场中能够调和一切人的利益，能够创造合理的价格和导致有效的资源分配；第二，坚信通过自由市场的机制作用能够自动实现充分就业；第三，坚信收入分配是由各种生产要素的边际生产率决定的，每个人的收入仅仅等于他拥有的生产要素所创造的边际产品的价值。在上述思想的基础上，新古典经济理论只要求政府为自由市场的有效运行提供有利条件，保证契约法和私人财产法的实施，维护已经存在的财富和权力的不平等；坚决反对政府对经济生活的干预。然而，这些说教不仅在理论上、逻辑上站不住脚，而且在实践上也由于经不起20世纪30年代经济大危机的检验而宣告破产。
开明派和保守派由于政策主张不同，它们受到社会各阶层重视的情况也有所不同。当垄断资本主义走向国家垄断资本主义时，鉴于1929—1933年在自由放任原则指导下所爆发的大危机、20世纪30年代后社会经济的巨大破坏性动荡、军事工业的迅速增长、跨国公司对世界经济霸权的争夺等，需要政府变成一个大政府，并把它的力量渗透到一切经济领域。当然，大政府的行动并不是对所有的资本家都一视同仁，它一般是借助于其所拥有的职能部门的作用，来扩大和保护垄断集团和大公司的利益。因此，垄断资本家和大企业主通常是开明派最忠诚的辩护人。另一方面，成千上万的中小企业在大政府的干预下，不仅得不到利益，而且还削弱了它们对大公司的竞争能力。所以，就一般倾向而言，中小资本家往往是保守主义的自由放任政策的拥护者。
开明派在现代西方经济理论中占据着重要的地位，其代表人物有著名经济学家萨缪尔森、托宾、索洛等人，由他们所形成的一个学派被称之为新古典综合派。以萨缪尔森出了十几版的《经济学》教科书为例，在这本书中，萨缪尔森把资本主义的经济制度分为两个部分：一部分是“私有”经济，即价格制度能够发挥作用的部分；另一部分是“公有”经济，属于国家干预经济生活的部分。“公有”部分的存在可以纠正“私有”部分的缺点，使资本主义健康地生存下去。在该书中，作者大肆宣扬采用财政政策和货币政策去促进经济增长和实现充分就业，并认为实施这种政策即使经济情况可能出现不稳定，但比起自由放任政策来毕竟优越得多。
代表开明派的新古典综合派有三个思想信条：第一，随着政府干预的介入市场，许多产品的交换就合乎情理地接近帕累托的最佳的合理价格，实现了有效的资源配置，因为政府的行动可以把完全竞争的一切偏差纠正过来。第二，由于强有力的政府运用凯恩斯主义作指导，市场就能够发挥接近于充分就业的作用。第三，各种生产要素的需求决定于每一要素的生产率，因此，资本家将购买更多的生产要素，直到它所带来的边际收益等于其市场价格为止；分配就是按各自的边际生产率来进行的。纵观上述思想，开明派强调政府干预经济的信条是一脉相承的。
（二）最小化政府
最小化政府是对政府干预经济的底线所作的形象化描述，它试图说明，在市场制度能有效地配置资源的情况下，政府对经济的干预作用仍然是必要的。
我们知道，市场交易的基础是市场中各行为主体产权制度的确立，如果没有产权，我们就无法明确交易的边界。在这样的情况下，某些人将依靠强权甚至是暴力来完成资源配置和收入分配的过程，毫无疑问，如此下去，整个社会配置资源的成本将是极其昂贵的。因此，尽管从历史上看，市场交易秩序首先是自发形成的，但要长期健康和稳定地维护这种秩序，就必须要有一个代表大多数人利益的强制性机构来确定产权，并对之进行保护，这种机构就是最小化国家或政府。
除确立产权之外，政府干预经济的另一个方面则是调节收入的分配。我们知道，西方经济学是建立在“最初的财富配置是合理的”(18)这样一个假设的基础之上的，但是，在这一假设之后，即使我们达到了完全竞争和完全有效的市场，效率和公平的问题仍然是市场无法有效解决的问题，它一直在困扰着当代的市场经济理论。当论及效率和公平问题时，大多数西方学者认为，社会公平和经济效率是不一致的，至少市场机制并没有办法自发地保证其一致。很显然，社会公平是一个经济社会所不可能回避的问题，企图回避这一问题而断言某一经济社会的合理性，当然是错误的和不符合实际的。社会之所以是经济的，就是因为它充满着利益矛盾。当代市场经济理论认为，市场制度（甚至包括企业制度以及其他的一些经济制度）对收入分配的自然状况进行再调节是无能为力的，因为市场制度作为人们用以处理经济问题的制度之一，它并不是用来解决分配公平问题的(19)，分配公平的问题只能由政府来解决。从理论上讲，如果市场是有效率的，那么政府以收入分配问题为由的介入应该是事后的，即通过“再分配”来进行调节，以免扭曲价格体系而导致效率的超额损失。同时，我们还应该意识到，要政府对收入分配进行调节，并不意味着政府总是能够对收入分配的状况加以合理的改善，在实践中，加强对政府部门的监督和管理仍然是必要的。
（三）政府失灵
如前所述，政府制度并不是十全十美的。在对政府制度进行研究的时候，我们同样可以构筑一个能够达致最优效率的理想化的政府制度，然后将其他更为接近现实的政府制度与之比较，两者的差距便是政府失灵。
导致政府失灵的因素是多方面的，归纳起来有：
1﹒机制失灵。机制是指政府的架构和体制，任何一个政府都必须在特定的机制下开展工作。与市场不同的是，政府是一个人为的代表大多数人利益的机构，既然是一个机构，就必然有组织架构和人员配置等问题，而政府工作的效率则首先取决于其组织架构是否合理、人员配置是否精干、制度建设是否适时、工作纪律是否严明。问题在于，政府机制的形成完全是人为的，影响其形成的因素也是多方面的，诸如政治、经济、地域、领导者的个人理念等等，这些因素往往从各个层面制约着政府机制的合理构建。我们通常看到的机构臃肿、人浮于事的政府，就是机制失灵的典型表现。(www.xing528.com)
2﹒信息失灵。与市场制度一样，政府制度也离不开信息。问题在于，几乎在所有的情况下，在政府制度框架下活动的各行为主体都不可能拥有完全的信息，政策的决定者以及各级执行者莫不如此。人们或许会认为，在计划经济条件下，政府占有的信息可能是完全的、不打折扣的，因为整个社会的资源都是通过政府的计划来配置的。但是，半个多世纪以来，全面推行计划经济体制的国家，其在经济发展上的落败却恰恰证明，即使政府通过高度统一的计划来管理经济，其事实上存在的信息失灵的程度要比市场制度严重得多。问题还在于，计划经济还极容易导致个人崇拜和管理者神话，而事实情况是，一个计划决策者，不管他拥有多高的才智，他所拥有的知识和处理信息的效率，相对于极其庞大而复杂的社会经济活动来说总是渺小的。即使每个人坦白地表达自己的偏好，试图利用政府制度根据每个人的偏好来合理地配置社会资源，那么，这时的成本在通常情况下将大大高于以市场方式配置资源的成本。因为在市场制度下人们通过买卖行为来表达自己的偏好，其所耗费的成本是很小的；而在政府制度下，要想准确地得到每个人的偏好并综合这些偏好以形成一个社会性的决策，其代价是十分高昂的。总之，由于技术上的原因，也由于决策者个人的原因，政府制度下的信息失灵在所难免。
3﹒激励失灵。激励是指对个人的激励，目的是如何让个人从经济人行为出发，最终实现整个社会的最优经济目标。众所周知，在市场制度下，价格这只“看不见的手”始终在自发地调节经济，也正因为如此，其激励机制的运行成本相对较小。而在政府制度下，如何让个人的经济行为和整个社会经济的运行目标达成一致，这始终是困扰各国政府的一个经济课题。事实上，政府制度的性质决定了其要付出高昂的代价才能有效运行激励机制，而且由于决策者个人的局限性，其运行的效果往往还远逊于市场制度。
【注释】
(1)李扬、王国刚主编：《资本市场导论》，409页，北京，经济管理出版社，1998。
(2)贝多广主编：《证券经济理论》，144页，上海，上海人民出版社，1995。
(3)庄序莹著：《中国证券市场监管理论与实践》，3页，北京，中国财政经济出版社，2001。
(4)A﹒E﹒Kahm，The Economics of Regulation：Principles and Institutions，John Wily and Sons，1970．
(5)Alan Stone，Regulation and Its Alternatives，Congressional Quarterly Press，1982．
(6)D﹒Needham，The Economics and Politics of Regulation：A Behavioral Ap‐proach，Little Brown and Company，1983．
(7)D﹒Gowland，The Regulation of Financial Market in the 1990s，Edard Elgar Publishing Limited，1990．
(8)［美］斯蒂格利茨：《经济学》，155页，北京，中国人民大学出版社，1997。
(9)洪伟力著：《证券监管：理论与实践》，5页，上海，上海财经大学出版社，2000。
(10)赵锡军著：《论证券监管》，3页，北京，中国人民大学出版社，2000。赵锡军在其专著中指出，经济监管包括政府监管和私人监管两个部分，监管的主体可以是政府，也可以是其他机构。但他并未对“私人监管”作出具体的解释，从其前后文的分析来看，“私人监管”应该涵盖各类非政府机构的监管。
(11)完全竞争（perfect competition）指一种不受任何阻碍和干扰即没有垄断因素的竞争。要实现完全竞争须具备以下条件：第一，必须存在大量的买者和卖者，因此，他们任何人的购买量和销售量都仅占市场上交易量的很小比例，任何人都无法通过自己的买卖行为来决定市场上的价格；第二，一切生产者都生产同样的产品，并且在同一市场上销售，这样，生产者就无法通过产品差别来控制价格；第三，生产要素在各产业之间可以充分地自由转移，不受任何阻碍；第四，市场公开，信息通畅。
(12)参见Stiglitz，J﹒E﹒，Economics of the Public Sector，p﹒71，Me Graw‐Hill Book Company，1988．
(13)参见吴易风、刘凤良、吴汉洪：《西方经济学》，396页，北京，中国人民大学出版社，1999。
(14)外部效应的一个极端例子是公共物品。我们知道，经济学中的商品很多都具有排他性和竞争性，但有些商品却不具备这些特征。如果商品的生产者或者购买者不可能或需要花费高额的成本才能把他人排除在享受该商品利益之外时，则该商品是非排他性商品；如果每增加消费一单位商品，社会所需要增加的成本等于零时，则该商品为非竞争性商品。有些商品可能既具有非排他性，又具有非竞争性，国防产品和净化环境产品就是其中的两个例子。在理论分析中，经济学家们关注非竞争性商品，并把那些一旦生产出来就不可能把某些人排除在外的商品称之为公共物品。
(15)弈博主编：《西方经济思想库》，第1卷，597页，北京，经济科学出版社，1996。
(16)傅殷才著：《经济学基本理论》，390页，北京，中国经济出版社，1995。
(17)参见Nozick﹒R，Anarchy，State and Utopia，Basic Books，p﹒269，New York，1974．
(18)吴易风、刘凤良、吴汉洪：《西方经济学》，245页，北京，中国人民大学出版社，1999。
(19)事实上，市场经济理论本身并没有回避公平和收入分配问题。它们认为，一方面，收入或财富的分配决定了获得消费品数量的多少；另一方面，依照不同的公平标准，确实需要对收入分配的不平等状况加以调节。因此，西方经济学一直没有放弃对衡量社会不平等程度问题的探讨，洛伦兹曲线、基尼系数等就是这方面研究成果的代表。
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