证券市场会计监管研究：监管初步定义

第一节　监管的初步定义

一、问题的提出

我国证券市场经过十多年的发展，上市公司已经逐步走上了规范的公开披露信息的轨道，这本身是一个历史的进步，是我们选择市场经济体制的必然。但近年来市场上暴露出的问题，从1997年琼民源公司案发，到后来的红光实业、东方锅炉、大庆联谊、郑百文、蓝田股份、黎明股份、亿安科技、银广夏等重大的虚假信息披露案件都足以说明，我国上市公司会计信息失真，尤其是蓄意的会计造假行为已经成为社会的一种公害。如今，如何治理这一公害已引起朝野上下广泛的关注。

然而，我们应当看到，治理虚假的会计信息并非一朝一夕就能见效的事情，它实则是一项复杂的系统工程。而中外资本市场的发展实践都表明，在治理虚假会计信息的系统工程中，有效的会计监管是其关键的一环。可以说，凡市场秩序井然、会计信息被广泛应用的时期，其会计监管必然是有效的；相反，凡市场秩序混乱、会计信息受到普遍怀疑的时期，其会计监管必然是失败的。一套有序的、切合中国实际的会计监管体系和制度，必将对虚假会计信息的治理发挥高屋建瓴的作用。不过，要建立一套有效的会计监管体系，我们还得从什么是监管谈起。

当我们试图从浩瀚的经济文献中找到关于“监管”的确切含义时，结果却是令人遗憾的。应该说，到目前为止，经济学界对“监管”的诠释仍存在着不尽一致的看法。国内代表性的观点有：李扬、王国刚认为：“在资本市场中，所谓监督管理（简称监管）指的是政府、政府授权的机构或依法设立的其他组织，从降低资本市场风险、保护社会公众利益、维护社会安定的目的出发，根据国家的宪法和相关法律，制定相应的法律、法规、条例和政策，并根据它们对资本市场体系和各种活动进行的监督、管理、控制与指导。”⁽¹⁾贝多广认为：“现代经济社会，实际上不存在纯粹的市场经济，因为存在着市场缺陷的现象，即仅仅依靠自由市场机制达不到资源最优配置的目标，所以作为社会公众利益代表的政府，在不同程度上对市场运作进行干预。监管经济学主要就是讨论政府干预的合理性和有效性。”⁽²⁾庄序莹认为：“市场监管是指人们通过政府机构或公众组织，依照国家的宪法和有关法律，为达到一般意义上规范的经济目标——公平与效率，而对市场的自然运行状态进行干预的行为。”⁽³⁾国外代表性的观点有：“监管的本质是以政府命令作为一种基本的制度手段来代替市场的竞争机制，以确保获得一个更好的经济结果。政府监管部门确定由谁来提供某项产品或服务及其价格，当监管部门将许可证授予一个以上的供应商时，通常也会对这些供应商之间的竞争实施某种限制。所以，作为自由竞争市场的两个最基本的要求——自由进入和独立行动——被全部或部分地取代了，代之以由政府决定价格、质量和服务条件，以及提供服务的义务。”⁽⁴⁾“监管是国家凭借政治权力对经济个体自由决策所实施的强制性限制。”⁽⁵⁾“监管是一个经济个体通过各种手段试图有意识地影响另一个经济个体或者其他多个经济个体行为的活动。”⁽⁶⁾“监管是制定并实施规则的一种活动”⁽⁷⁾。由此可以看出，对于什么是“监管”，在学术界仍然是莫衷一是，各执一词。然而，尽管如此，从上述经济学家们关于监管的论述中，我们还是可以看出一些共同的内容，那就是在讨论监管时，必须要明确由谁来监管，监管什么，通过何种手段来进行监管。实际上，回答了这些问题，也就回答了什么是监管。

二、谁来监管——监管的主体

谁来监管，实际上是在回答由谁来充当监管的主体。从前面的描述中我们可以看出，大多数学者都主张在当今的经济社会中，政府理所当然地应该是监管的主体。但是，我们能不能说监管理所当然地是一种政府行为呢？在回答这个问题之前，我们不妨回到丰富多彩的经济生活中来。在现实的经济生活中，律师协会可以对律师进行自律性监管；注册会计师协会可以对注册会计师进行自律性监管；证券交易所可以对上市公司进行监管；证券商协会可以对证券商进行监管等等。而律师协会、注册会计师协会、证券商协会和证券交易所等都不是政府部门，但他们又确实在履行着某种市场所需要的监管职能。因此，从监管的实践来看，虽然绝大多数的监管活动是以政府为主体来进行的，但不可否认的事实是，有些监管活动却是由非政府机构、行业组织甚至是某个企业来完成的。

由此看来，监管并不理所当然地就是一种政府行为。那么，监管主体的选择究竟是由哪些因素决定的呢？笔者认为，就经济监管而言，监管主体的选择主要取决于监管的具体目标、监管的成本和监管的外部环境。首先，监管的具体目标制约着监管主体的选择。对于那些直接影响整个宏观经济运行的经济事项，由于其涉及面广、目标难以达成，所以政府应该成为这些事项的监管主体。例如，在现代经济生活中，证券市场在整个经济生活中所占的比重和影响越来越大，而且与各类市场不同的是，证券市场所蕴涵的风险和投机因素都要大得多。证券市场是一个公开的金融市场，它由多个不同的利益主体在参与：上市公司、投资者、金融中介机构和证券交易所等，这个市场的运行及其变动会敏感地触及整个国民经济的每一根神经末梢，对于整个经济、金融、政治乃至社会包括国际社会都将会产生普通商品市场所不可企及的影响力。由于证券市场是这样一个极其复杂的多方博弈的市场，这就意味着单靠哪一个行业自律性组织来进行证券监管，证券市场的发展目标都将无法实现，其结果必然会影响整个宏观经济的发展。所以，综观各个国家市场经济的发展，政府都是证券市场理所当然的监管主体。其次，监管成本的高低也影响着监管主体的选择。对于那些监管成本高于监管所能实现效益的经济事项，人们往往会考虑监管主体选择的合理性。成本与效益的比较，是经济学的一个基本的出发点，经济监管也不例外，当由某类主体对某个特定的经济事项实施监管，其所花费的代价明显高于其他主体时，这就有必要更换监管主体。在这方面，传统的政府监管理念常常会是一个误区。正如美国经济学家斯蒂格利茨所说：“当要求政府采取行动时，人们常常忘记，预算的约束是整个社会所面临的问题，如果成本是由集体承担的话，它可能更加昂贵。在既定的成本下，人们不可能选择这种做法”⁽⁸⁾。仍然以证券市场的监管为例，在证券市场的监管中，政府是其监管的当然主体。但政府又不可能面面俱到，事必躬亲，如果那样的话，监管的效果可能很容易实现，但监管的成本却是巨大的，而这本身就不符合监管的效率原则。因此，在证券市场的监管中，必须要有非政府的监管主体存在，如行业性的自律组织——证券商协会、注册会计师协会等，这些协会由于具有高度的专业性和自律性，因而可以大大降低监管的成本。当然，这些协会监管的性质及其与政府监管的关系，则是需要进一步研究的问题，本书将在后面的有关论述中做更深入的探讨。再次，监管的外部环境也制约着监管主体的选择。在特定的经济社会中，监管的外部环境首先表现为宏观经济环境。例如，在计划经济体制下，社会资源的分配要通过政府的计划来进行，政府对经济的发展往往要实施直接的干预，与此相适应，政府充当监管主体的机会就会大大增加。而在市场经济体制下，社会资源的分配主要是由市场来决定的，与此相适应，政府监管的领域和监管的程度都会有很大的不同。从理论上讲，在市场经济条件下，只有在“市场失灵”的时候，才需要政府监管。正如洪伟力所言：“如何确立一条政府干预与否的理论标准呢？或者说，究竟哪些方面需要政府的涉足呢？我认为，所谓的市场失灵（market failure）是政府监管存在的必要条件。”⁽⁹⁾对于“市场失灵”是不是都要有政府来监管，赵锡军还有进一步的解释：“对于那些具有很强外部性、带有普遍性和后果严重的市场失灵问题，一般以政府监管为主；但是，政府监管也具有成本高、缺乏灵活性和反应比较慢的缺点，因此，对于那些外部性不十分明显、比较特殊和监管成本比较高的市场失灵问题，可以交由私人监管来完成。”⁽¹⁰⁾

总之，监管的目标、监管的成本和监管的外部环境共同决定了监管主体的选择。在市场经济条件下，我们既要认识到政府在经济监管主体中的特殊地位，又要认识到行业协会、中介机构等在经济监管中所能起到的不可替代的作用。

三、监管什么——监管的对象和内容

监管什么实际上是要解决监管的对象和监管的内容问题。在讨论这个问题之前，我们首先要对讨论的前提作出界定，那就是此处讨论的仅限于经济监管。原因有二：一是本书的主题是论述有关会计监管的理论和实务问题，而会计监管在大的范畴上应该属于经济监管；正是经济监管的基本理念构成了本书论述会计监管的理论基础。二是除经济监管之外，监管的领域无疑可以延伸到社会生活的方方面面，如政治、军事、暴力等。事实上，经济学家们对于政府应该干预政治、军事、偷盗、暴力等并没有异议，相反，他们对于政府要在多大范围上实施经济监管，诸如政府是否要干预对某种产品或服务的定价，是否要给某个行业或部门提供补贴或采取不同的税收政策，是否要对金融机构和中介机构的各种活动进行监督，是否要对投资者或者相关的团体提供必要的信息等等，往往各持己见，看法不一。

在明确了讨论的前提之后，让我们继续对“对象”和“内容”作出界定。笔者认为，“对象”应该是行为实施的主体，它可以是一个或若干个行业、部门、机构、企业乃至个人，我们可以将其统称之为被监管者。当然，被监管者和监管者的关系是相对的，也就是说，某一个层面的监管者，也可以成为另一个层面的被监管者；而某一个层面的被监管者，同样也可以成为另一个层面的监管者。在经济社会中，监管者和被监管者的关系并不是一成不变的，也不是一个简单的循环关系，认识到这一点，对于构建一个有效的监管体制非常重要。此外，这里把“对象”明确为行为实施的主体，而不是行为本身，这也是对监管对象的一个重要的认识。因为在某些监管领域，监管者往往把特定的经济事项或行为本身看做监管对象，这实际上混淆了监管对象和监管范围的关系，是不利于监管活动的有效实施；而在某些学者的著作中，也把监管的对象看做是人类的经济活动和经济行为本身，这种理论同样不利于指导经济监管的实践。众所周知，行为本身只是行为实施主体实施特定行为的一个结果，如果把这个“结果”看做监管的对象，其结果必然是本末倒置，不得要领，无法达到纠正行为的目的。至于监管的“内容”，则应该界定为特定的经济活动、经济行为或经济事项，它回答的是哪些经济活动应该在监管之列。需要明确的是，人类的经济活动和经济行为是一个大的范畴，在计划经济条件下，这些活动和行为主要是通过政府的“计划”来进行的，在市场经济条件下，这些活动和行为主要是通过无形的“市场”来进行的。但是，无论哪种经济体制，都不是全部的经济活动和经济行为均需要监管。就市场经济而言，只有市场失灵的部分才可能列入监管的范围，而且监管还不是解决市场失灵的惟一手段。当然，“市场失灵”本身是一个动态的概念，它往往因不同时期的市场和不同地区的市场而有不同的“失灵”形式，所以，我们在讨论监管的内容时，没有必要也没有可能将这个“内容”界定得过于具体。

基于前面的论述，就经济监管而言，监管的对象应该是各项经济活动的参与者，即实施各项经济活动的主体，包括法人主体和自然人主体。若以列举的方式来说明监管的对象，主要有：（1）工商等各类企业。企业是经济活动的主体，它们要从市场上筹集资金，要进行各种形式的投资活动，要通过市场来参与各种形式的交易。由于经济利益的驱使，企业在从事各类交易活动的过程中，有可能会违背既定的交易规则，损害其他交易者的利益，这就需要监管。当然，这里的企业既包括传统的生产型企业、贸易型企业、服务型企业等，也包括在现代市场经济条件下新兴的金融类企业，如商业银行、保险公司、基金管理公司或基金公司等。（2）金融中介机构。在当今的市场经济体系中，全球经济运行的轴心越来越明显地转向现代金融和现代科学技术，正是现代金融以其强大的杠杆动力系统在不断地推动着世界实体经济的运行和发展。在现代金融的发展过程中，金融中介机构是一类特殊的市场参与主体，它们往往蕴涵着巨大的能量，因而需要监管。金融中介机构具体包括专业的证券经纪商、承销商、自营商，以及在银证合一体制下的商业银行（严格意义上的商业银行应该属于企业的范畴）和其他金融机构。（3）其他中介机构。在现代市场经济体制下，除金融中介机构外，其他一些参与市场咨询和服务的中介机构也会生成市场风险，这些机构包括证券登记机构、证券托管机构、证券清算机构、证券咨询机构、资产评估机构、会计师事务所、律师事务所等。（4）个人。这里的个人主要指直接参与各项经济活动的自然人，如证券市场中的投资者和各种证券从业人员等。除上述监管对象外，在实际工作中，我们也可以把某个行业或某个部门作为监管对象来看待，这时，这个行业或部门实际上是作为一个整体而存在的。所以，对于监管对象我们也要从不同的层面去认识。

至于经济监管的内容，则应该界定为特定的经济活动领域、经济活动行为或经济活动事项。应当看到，随着经济全球化进程的加快，不同国家经济活动之间的依存性在不断地增强，不同类型经济活动之间的连动性也在与日俱增。这就意味着，要清楚地界定哪些经济活动领域或事项属于监管的内容、哪些经济活动领域或事项不属于监管的内容是很困难的，这就如同在具体的市场经济活动发生之前，我们很难界定哪一部分会出现市场失灵、哪一部分不会出现市场失灵一样。尽管如此，我们还是可以从一个相对宏观的角度对经济监管的内容作出划分。例如，在经济领域中，产品的生产领域和生产活动、贸易领域和贸易活动、价格领域和价格形成机制、商业银行领域和商业银行活动、证券领域和证券活动、保险领域和保险活动、投资基金领域和投资基金活动，等等，在上述这些领域所发生的经济活动便是具体的经济监管的内容。在此基础上，还进一步形成了生产过程监管、质量监管、营销监管、商业银行监管、证券监管、保险监管、投资基金监管等概念。人们之所以把监管内容作为区分不同种类监管的最常用的标准，是因为不同的监管内容有不同的监管目标、监管主体、监管对象和监管手段等，而正是上述监管要素的不同，使得每一种监管在本质上区别于其他类型的监管。此外，从监管的实践来看，在市场经济条件下，由于人类的大部分活动都集中在经济领域，因此，监管的对象和范围往往也集中在经济领域，并在客观上形成了监管总是以经济监管为主的这样一个不争的事实。而根据古典经济学的定义，人类的经济活动可以划分为四个方面：生产、交换、分配和消费，与此相适应，对于经济监管的内容，我们也可以从这四个方面来认识。(www.xing528.com)

四、如何监管——监管的手段

如何监管实际上在回答监管的手段和工具是什么。应当看到，由于经济监管的权威往往是来自于政府的某种政治权力，或者是来自于社会公众所认可的某种权力，因此，从理论上讲，监管的手段和工具几乎是不受限制的。从实践上看，监管主体实施经济监管的外在形式也是多种多样、丰富多彩的。但是，由于经济监管在本质上也要对监管的成本和效益作出比较，所以，在实施某项监管时，必然会涉及不同监管手段和工具的选择问题。

在市场经济条件下，监管的手段通常表现为各种法律、法规、制度、规则等，对于这些法律法规，我们同样应该从不同的层面和不同的角度去认识。例如，就法律而言，既有规范宏观领域各类经济问题的法律，也有规范微观领域各类经济问题的法律；就规章制度而言，既有涉及若干领域经济问题的规章制度，也有仅涉及某一个领域或行业的规章制度。当我们在探讨有关金融监管问题时，自然会涉及商业银行、证券、保险等多个领域的法律和规章；当我们在探讨有关会计监管问题时，自然主要是侧重于会计领域的法律和规章。但是，由于各类经济活动的相互影响和交叉，法律、法规和政策的交互影响也在日益增强，以至于我们在探讨某一具体领域的监管问题时，已经很难把与该领域相关的法律和规章一一列举。综合分析各个领域的监管情况，经济监管的措施和方式主要有以下几种。

（一）法律体系

指国家通过制定法律和执行法律，以法律规范的形式将经济运行中的各种行为纳入法制轨道，形成一个相对完善的法律体系，以达到监管的目标。法律体系作为一类监管手段，具有强制性、权威性和广泛性等特点，其监管的主体为政府，其监管的目标是运用法律手段抑制和消除欺诈、垄断、恶性投机、人为操纵等现象，维护市场秩序的良性循环。需要注意的是，法律通常是针对人类的普遍行为来制定的，即写进法律的内容，必须是每一个人都能做到的；如果某一个人由于其自身条件的限制，对于某项法律条款肯定做不到，那就意味着在这部法律出台之后，这个人肯定会违法，这是不公平的，也是违背法律精神的。这就是法律监管所要遵循的广泛性和普遍性原则。

（二）行政规章

指监管部门运用计划、政策、制度等对市场中的经济行为进行直接的行政干预和管理，以达到监管的目标。行政规章作为一类监管手段，具有强制性、权威性、直接性和阶段性等特点，其监管的主体往往也是各级政府，其监管的目标通常较法律体系更为具体、更为直接。应当看到，随着市场经济的发展，政府以行政规章的方式对经济进行干预的成分必将呈逐步弱化的趋势。但是，不可否认的事实是，行政手段存在于任何国家的经济监管之中，区别只是在于在一个国家市场发育的早期运用行政手段进行管理的成分会多些，而在市场进入成熟阶段之后，运用行政手段进行管理的成分就会少些。以证券市场在各国的发展为例，早期的证券市场受社会经济诸多因素的影响，往往是法律手段不健全、经济杠杆低效率，从而造成监管不力的后果，这就需要行政手段给予积极补充。然而，证券市场终究是市场经济高度发达的产物，证券市场显著的市场经济特性，要求在其日渐成熟和完善之后，必须要逐步减少政府的行政干预。很多反面的教训表明，过多的、不恰当的行政干预容易形成监管过度，扭曲市场机制，从而不利于证券市场的健康发展。

（三）经济杠杆

指政府采用信贷、税收等间接调控的方式，来影响市场的运行，达到监管的目标。经济监管中的杠杆调控方式主要有两类：一类是税收政策；另一类是金融信贷政策。经济杠杆作为一类监管手段，具有强制性和间接性等特点，其监管的主体是政府，监管的目标通常较法律体系表现得更为具体，较行政规章表现得更为间接。经济杠杆中的税收政策常常利用税率和税基等的变化来调节经济。此外，税收杠杆和其他监管手段有着密切的关系。因为从国际范围来看，税收管理体制主要有中央集权型、地方分权型和集权分权结合型三类，无论哪一类管理体制，税收作为一种监管手段，都是和法律体系、行政规章分不开的。经济杠杆中的金融信贷政策则常常利用利率、信贷条件等的变化来调节经济。例如，在股市低迷时放松银根、降低贴现率和存款准备金率，可以增加市场货币供应量，从而刺激股市回升；反之则可抑制股市暴涨。总之，金融信贷手段可以有效地平抑股市的非理性波动和过度投机，有助于实现稳定证券市场的预期监管目标。

（四）自律管理

自律管理是一种典型的非政府监管手段，它是对政府监管有益的补充。历史地看，在政府全面介入市场监管前的经济活动中，自我管理往往是市场管理的主要形式；在政府全面介入市场监管之后，由于成本和效益的比较，自我管理成为市场管理的必要补充。这就是说，政府监管和自律管理之间常常存在着主从关系，一方面，自律管理是政府监管的有效补充；另一方面，自律管理机构本身又是政府监管体系中的一个监管对象。前面已经提及，证券商协会、注册会计师协会、律师协会等的监管，就是自律管理的代表，它们是市场经济监管体系的一个重要的组成部分。

基于以上对监管主体、监管对象、监管范围以及监管手段的论述，我们可以对监管作初步的定义如下：在现代社会中，监管主要是政府及非政府机构通过法律、法规、政策、制度及方法等手段，对各种经济活动中“市场失灵”部分所实施的监督和管理，其目标是最终实现市场的公平和效率。