吕梁市土地流转问题研究及对策

吕梁市土地流转现状问题及对策研究

李建明

一、经营现状

吕梁市辖13个县（市、区），164个乡镇、街办，3132个行政村，农户102.46万户，农业人口311.77万人。截至目前，农村家庭承包耕地总面积为577.8万亩，承包农户70.726万户，实行规模经营的面积18.4万亩，整村流转的村30个，流转面积3.27万亩。成立农村土地流转服务中心的县13个，乡镇、街道办135个，建立流转服务组织的村1076个，建立调解庭的乡镇106个。

二、主要形式

目前，全市土地流转方式主要有转包、转让、出租和入股。截至今年5月底，全市共有5.96万农户，流转土地面积51.82万亩，占农村家庭承包经营面积的8.97%．其中：转包31.6万亩，占流转总面积的61%；转让1.45万亩，占流转总面积的2.8%；出租6.76万亩，占流转总面积的13.1%；入股2.12万亩，占流转总面积的4.1%；其他方式8.89万亩，占流转面积的17.2%；互换0.82万亩，占流转面积的1.6%；委托经营的0.17万亩，占流转面积的0.2%。

三、主要特点

（一）土地流转面积少。全市土地流转面积占全市耕地面积的8.97%。

（二）土地流转转出农户少。全市共有承包地转出农户只占全市农户总数的5.8%。

（三）流转方式以农户自发流转为主。全市目前农村土地流转基本上处于自发状态，大部分县还未建立有效的土地流转服务市场，大多数流转行为农户之间的转包。

（四）流转土地主要用于农业生产。由于全市土地流转主要是在农户之间进行，转出土地要用于粮食生产。

（五）流转行为不规范。目前全市的土地流转尚处于自发阶段，农户之间大多通过口头协议私下流转，土地流转的随意性和不稳定性较明显，许多流转都没有建立稳定的流转关系，绝大部分没有签订书面合同。这也是产生土地承包纠纷的根源。

（六）土地流转机制不健全。目前全市县、乡、村土地流转服务组织真正运转的还为数不多，因此缺少土地流转服务平台，流转信息不畅，农户对土地流转对象与范围选择余地小，鼓励土地流转的激励机制尚未形成。同时，乡（镇）村两级组织怕担风险，引导和服务不到位。

四、土地规模经营的主要形式

全市土地规模经营的形式多样，有专业大户、龙头企业和在家庭承包经营的基础上的专业合作社。全市土地规模经营面积29.55万亩，占土地流转面积的57%从土地规模经营情况来看，形成50-100亩以上规模经营主体来看，由专业大户经营的面积34953亩，由合作社经营的面积12003亩，由企业经营的面积6340亩，通过统一服务实现规模经营的5060亩，由其他方面实现规模经营的面积73223亩。面积在100-500亩规模经营主体来看，专业大户经营72722亩，合作社经营18468亩，企业经营24965亩，通过统一服务实现规模经营的21567亩，由其他方式实现规模经营的面积24537亩；面积在500-1000亩规模经营主体来看，由专业大户经营的面积12352亩，由合作社经营的面积14683亩，由企业经营的面积850亩，通过统一服务实现规模经营的2466亩，由其他方式实现规模经营的面积748亩。面积在1000-2000亩规模经营主体来看，专业大户经营7152亩，合作社经营16763亩，企业经营5359亩，通过统一服务实现规模经营的11232亩，由其他方式实现规模经营的面积1203亩；面积在2000亩以上规模经营主体来看，专业大户经营17467亩，企业经营2672亩，由其他方式实现规模经营的面积2963亩。近几年专业合作社通过土地流转开展土地规模经营效果比较明显，孝义市大孝堡乡富东农机专业合作社和力农蔬菜种植专业合作社，2009年流转东盘粮村土地4200亩，今年又流转五楼庄、郑家营、芦南、霍家堡土地5550.40亩。通过规模经营，粮食种植亩均增收200元，农民既可得每亩400元的流转，又可在合作社打工挣钱。汾阳市阳城乡孝臣村率先探索以“耕地做股权、农民变股东”为内容的“农地入股”新模式，全村297户村民中有252户自愿以土地承包经营权入股，共同组建起股份合作经济组织。入社土地1600余亩，占全村耕地总面积的73%。收益分配形式为“保底收入+效益分红+劳务收入”，具体办法是：土地股份合作经济组织成立后，将入股土地租赁给一家或数家有实力的农业产业化龙头企业进行规模化经营，要求对方以每年每股（亩）500元的标准，向入股村民提前预支土地保底收入（孝臣农民以种植玉米为主，平均每亩纯收入约300元，这一标准高于村民的种地收益），并优先安排入股村民在企业种田打工。年终，合作经济组织再根据企业支付给自己的土地租赁费，按股进行二次分红。柳林县槐树沟农民专业合作社是一个土地股份专业合作社。它将该县留誉镇18个行政村的4900户农户，4.6万亩耕地和1.4万亩退耕还林地以经营权出资入股的方式组建的合作社。加入合作社的农民（以户籍人口为准），每人每年发给2000元的生活费，每户两袋白面。同时加入合作社的农民优先安排在合作社兴办的企业中就业。这样凡有劳动能力的合作社成员均可获得双重收入，即土地入股分红和劳动就业收入。

五、主要特点

（一）规模经营主体以专业大户为主。从规模经营的主体来看，专业大户经营的面积为104746亩，占规模经营面积的35.44%，是规模经营的大头。

（二）规模经营面积小。从全市情况来看，尽管近年来市县两级政府大力倡导规模经营，但形成2000亩以上规模经营的面积仅为23102万亩，占土地流转面积万亩的12.7%。

（三）合作社成为土地规模经营主体的主要形式。近年来，在政府与职能部门的引导下，我市有些煤焦企业转型组建农民专业合作社，合作社通过土地经营权流转，实现土地规模经营。

六、影响因素

（一）劳动力转移的影响。近年来，随着全市二、三产业的迅猛发展，从农业中转出的剩余劳动力逐年增多。如孝义市高阳镇临水村农业园区就吸收本村劳动350余人，年轻力壮的大多数农民，由于缺乏现代农业技术，已经流转出土地，在农业企业内部打工，收入可观。农村劳动力的转移从客观上直接影响着土地的流转。

（二）农民专业合作社发展的影响。随着农民外出务工及农业机械化水平的提高，农民思想进一步解放，以土地入股成立合作社已成为趋势，农民将自己的土地按股份的形式加入合作社，参与合作社的经营管理，年终按股份分红，促进了土地规模经营。

（三）农民收入水平及构成变化的影响。现代农业下的农民收入水平及构成的多元化，多数青壮年农民均自发外出务工。通过近年来各种农民技术培训，农民掌握了一定的劳动技能，同时政府近年来为农民开拓务工市场，向外输出劳力，增加农民收入，这样使相当一部分农民工将土地进行有偿流转从中取得流转收入。(www.xing528.com)

（四）由于农产品价格变动幅度大和农业的比较利益低。难吸引有实力的人士或企业从事规模经营。

七、正确引导土地流转和促进规模经营的具体措施和经验

（一）加大土地流转相关政策法律舆论宣传力度，营造良好的舆论氛围是实行土地流转和促进规模经营的前提

土地规模经营是现代农业发展的基本要求，而家庭联产承包责任制是党中央、国务院在农村的基本经济制度，要实现规模经营就必须进行土地流转。近年来，我市各级干部统一思想，形成共识，通过多种渠道，扩大了对内外宣传，提高了基层干部和农民群众对加快土地流转，对促进土地流转发展规模经营奠定了较好的基础。

（二）出台一系列激励土地流转的政策措施，为促进土地健康有序流转提供政策导向

政府通过政策的制定，在导向、规范、规划、监督、管理、奖惩等方面通过引导，使土地流转工作做到有方向、有规范、有约束、有鞭策，促进土地流转在依法、自愿、有偿的原则下健康发展。

（三）培训相关业务人员，提高干部队伍素质为土地流转规模经营提供基础

各级各部门要采取多种方式组织广大基层干部群众开展学习培训。努力提高广大干部群众对农村土地流转有关政策，法律法规知识培训与岗位操作能力培训，切实提高其政策法律水平、业务知识水平和实践操作水平。

八、改进建议

（一）大力宣传农村土地政策，提高农村干部和农民群众的认识

土地流转是农村产业结构调整的重点内容，是实现规模农业、效益农业，推动农业产业化经营的前提和基础。要大力宣传《农村土地承包法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律、法规，教育引导广大农民和基层干部知法、懂法、用法，积极开展土地流转工作。

（二）大力培育农村土地流转市场，建立符合市场经济要求的土地流转机制

首先，探索建立土地使用权转让机制，允许农村土地在一定范围内流转，并通过市场机制形成合理的土地转让价格。第二，培育和发展各种类型的为土地流转提供服务的中介组织，建立土地使用权的市场化流动制度和农村土地制度变迁的必然趋势，而完善中介服务是农村市场化的关键。第三，建立调节机制，防止土地使用权过于集中，以调节土地流转过程中的垄断和不公平现象。

（三）有效发挥政府和村集体的职能

市场的发展有其自身的盲目性、自发性、滞后性的特点，尤其是我市农村的土地市场还很落后。因此，政府要对土地流转有宏观上的调控。完善产权登记制度，建立科学的农地资产评估体系，合理评价农村土地价值，逐渐形成县乡村一体化的管理体系。同时加强宣传力度，增加农民对有关法规和政策的了解，使用权土地流转由自发逐步转向自觉。

（四）建立和完善有利于农业生产结构调整的农村土地流转制度

1、大力发展非农产业，加快农业剩余劳动力转移。目前，我市正处于经济结构调整的关键时期，城市工业和乡镇企业吸纳农业剩余劳动力的能力十分有限。而且，随着市场竞争日益激烈，企业经营环境不稳定，兼业农民非农产业收入不稳定性使他们难以彻底离开土地。因而，土地使用权流转将难以实行。因此，应切实加快乡镇城市化进程，依靠科技进步，积极主动地以市场需求为导向，促进产业结构调整，使农业剩余劳动力得以合理转移。

2、积极探索土地流转形式的多元化。采取灵活多样的各种可行性方式，来更合理配置土地资源。

（五）要认真及时解决土地纠纷

土地纠纷多数是农民土地流转过程中产生的，如果解决不到位，势必影响农民土地流转的积极性，从而影响整个土地流转工作。

（作者单位：吕梁市农经局）