柳林县土地流转调查及思考

柳林县土地流转情况的调查与思考

刘亚萍

在坚持稳定农村土地承包政策的前提下，不断探索和创新土地流转机制，推进农村土地集约化经营，有效地促进和带动了农村产业结构调整和农业产业化经营。为了深入全面了解土地流转和经营状况，对柳林县留誉镇土地流转情况进行了专题调研。

一、留誉镇基本情况

柳林县联盛集团是柳林县最大的煤焦企业集团，涉及煤焦、电力、建材、房地产和金融等领域。董事长邢利斌系柳林县留誉镇刘家圪垯村人，本着为家乡农民做好事、办实事的目的，联盛集团通过入股形式将留誉镇18个行政村、52个自然村，总计约156平方公里的土地进行土地流转，进行整体专项开发，组建了槐树沟农民专业合作社。计划用十年时间，投资100个亿，建成“联盛生态农业文化园区”。

2009年春，柳林县留誉镇3个行政村759户农民以14844.4亩土地入股，组建了槐树沟农民专业合作社。合作社组建后与当地最大的民营企业——山西联盛能源有限公司联姻，开发土地资源，兴办农业产业，开局良好，初见成效。到2010年春，留誉镇其余的15个行政村农民，在县农经中心和镇党委、镇政府的引导下，也自愿加入并将承包的土地流转到槐树沟农民专业合作社，发展规模经营，走农业现代化创新之路。目前，合作社入社成员4900户，19600人，区域面积156平方公里，其中耕地4.6万亩，退耕还林1.4万亩。

新进合作社15个行政村农民的土地流转工作，由镇政府牵头，合作社与当地村委通力配合。对土地状况、地面附属物、各村户数、人口等详细信息统一制表，调查摸底。全镇农民的土地流转后，如今的柳林县槐树沟农民专业合作社将是我省参与农民最广，流转土地最多、开发投入最大、生态效应最好、农民利益最有保障的合作社之一。

具体合作方式是：农民的土地以合同形式委托村委流转，村委将农民的土地以入股形式流转到槐树沟土地专业合作社，合作社以土地作价入股的形式流转到联盛农业开发有限公司。

二、推进土地流转的主要做法

（一）以规模化、集约化经营的先进生产方式取代分散经营和封闭管理的落后状态

合作社所辖面积156平方公里，境内山高、坡陡、地瘦、人贫，交通不畅、信息闭塞、生产落后，自然环境十分恶劣。三十年前的第一轮土地承包经营以后，农民生产劳动积极性空前提高，过上了自耕自给的初步温饱生活。面对新经济、新市场、新生活发展的要求，进一步增加收入成为农民的迫切愿望。

随着农产品购销体制的改革和农业科学技术的推广使用，旧的生产关系已经不能适应新的历史潮流，以户为单位的小农经济生产模式，严重制约着农业、农村经济的纵深发展和持续发展。如何把农民组织起来，把资源集中发展起来，发展规模经营，使各种生产要素优化组合，以适应新形势下生产力发展的新要求。我们认识到，只有通过农民专业合作社这种新型的经济组织来完成和实现这一变革，槐树沟农民专业合作社便是其中典型代表。

（二）在农民自愿的基础上，规范程序，完善制度，健全手续，让土地流转合法合理

1、依据《土地承包法》、《农民专业合作社法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》，在县农经部门的支持和指导下，请法律工作人员全程参与，草拟了柳林县槐树沟农民专业合作社章程，集中体现了民主管理原则，维护了农民的权益，保障了农民利益，成为合作社发展与建设的总纲。

2、在土地流转的全过程中，始终坚持公平、公正，依规合法、有效的原则。

3、在土地流转合同签订之前，完成人社农户家庭信息的调查和土地经营状况的统计。其中包括：以行政村为单位填制的《土地状况表》；以农户为单位填制的《槐树沟农民专业合作社社员登记表》；以农民个人为单位填制的《村民登记表》。

4、以自然村为单位，每村选举一名社员代表。合作社共选举产生了50名社员代表。

（三）以土地承包经营权入股，依托龙头企业优势，盘活农业资源，形成产业链，让农民得实惠

在农民土地承包经营权入股作价中，以土地承包使用证核准面积为基数，除地面附着物另行作价外，耕地面积以亩计算，按正常年景三年收入平均后，每亩按200元计价；退耕还林面积按国家补助标准每亩170元计价；荒山荒坡面积以行政村为主体，与合作社签订流转合同每亩50元计价入社。社员入股入社后，合作经济评估出资，又以40%的股份投资与山西联盛能源有限公司60%的股份联姻，组建槐树沟贸工农责任有限公司，作为山西联盛生态农业文化园区开发建设的主体。

鉴于农业开发周期长、见效慢的实际，如何把流转土地后的农民利益放在第一位，槐树沟农民专业合作社从土地流转合同签订日起，给入社农民以固定的保底分红，即以户籍人口为准，每人每年2000元生活费，每户两袋白面，确保农民利益不受影响。同时，农民优先在合作社兴办的涉农企业中就业，按企业设定的岗位标准挣工资。这样，凡有劳动能力的合作社社员将有双重收入。即土地入股有分红，劳动就业再增收。

（四）组建相应的产业开发公司，走好规模经济、循环经济、低碳经济之路

在新农村及农业产业的开发中，合作社与联盛集团计划在5 至10年内投入资金100亿元。一是组建槐树沟核桃业开发有限公司，对土地资源进行统一规划，科学开发。对所有耕地在机修平整后栽植八万亩集约丰产核桃树，建成全国最大的核桃生产加工基地。二是组建槐树沟酒业有限公司，技改扩建留誉酒厂，达到年产一万吨白酒的规模。三是组建槐树沟牧业有限公司，利用酒糟副产品进行肉牛育肥，年出栏达到一万头规模；四是组建槐树沟新能源开发有限公司，利用养牛排泄的粪便，建设日产6000立方米的沼气生产。五是组建槐树沟有机肥料厂，保证八万亩核桃林的肥料供应。六是兴建2000套农民住房的小区2个，将留誉镇的合作社社员全部迁入新农村，并配套学校、医院、电影院、图书馆、体育场、文化广场等公共服务设施。七是组建新能源开发有限公司，开发利用低碳、少污染的新型能源。农民日常生活所需的能源由沼气和太阳能解决，形成低碳经济、循环经济、绿色经济和可持续发展的生态农业文化园区。八是组建槐树沟生态旅游开发有限公司。我们在园区每一个项目的建设中，渗透地方特色的文化元素，为旅游产业的开发奠定基础。

合作社成立一年来，完成核桃林机整地l万亩；栽植经济林、生态林6000亩；打坝35座，造地20000亩；种植马铃薯1000亩，优种玉米、高粱400亩，南瓜、西瓜6.5万株。有40%的劳动力参与到了建设工队，每天劳务收入在150-200元之间。槐树沟将继续坚持“科学规划，统一布局，社企联合，产业凸显”的指导思想，五年内全面实现新农村的五有标准。(www.xing528.com)

三、存在问题

从调研的情况看，柳林县槐树沟土地流转工作虽然取得了一定成效，但由于土地流转工作法律性、政策性强，涉及面广，当前仍存在一些问题和困难：

（一）农民缺乏土地流转意识

惠农政策增加了土地的收益，同时也增强了农民的“恋地”情节。从当前的情况看，我国当前的惠农政策，特别是种粮补贴、农资补贴等政策的施行，减轻了农民负担，提高了农民种地的效益，种地的收入水平不断提高，农民耕种土地的积极性也随着提高，刺激了农民珍惜土地的热情。大部分农民的种植业收入较过去有了较大幅度的提高，使农民满足于现状，不想流转土地。农户对土地流转政策不够熟悉，思想认识不足，心存顾虑，怕土地流转会失去承包经营权，影响自己的利益，加上农民的恋土情结，宁愿粗放经营，也不愿转出去。

（二）流转行为不规范，增加流转纠纷隐患

土地流转不规范主要表现在手续不完善，农户虽然与业主签订了书面土地流转合同，但合同文本不规范，内容过于简单，对流转双方权利、义务及违约责任缺乏明确具体的规定；未经村委会鉴证、盖章；也未报乡镇农村承包合同管理部门备案。农户之间的土地流转，有的甚至只有口头协议，自由性和随意性较大。在调查中，大部分流转合同都没有备案，容易引发不必要的合同纠纷。不规范和不完善的土地流转是日后承包纠纷的重大隐患。一旦发生了纠纷就难以解决，会引起层层上访、甚至集体上访，这样的结果将会影响社会稳定。

（三）服务体系不完善，严重缺乏人才

没有成立相应的服务机构，使农村土地流转和规模化经营工作没有相对完善的工作机构和健全的工作队伍；没有建立土地流转档案管理制度，不能对每一宗土地流转都建立流转台帐和流转卡，使土地流转工作不规范；没有建立土地流转矛盾纠纷排查制度，不能及时发现土地流转和规模化经营中的矛盾和问题，沟通协调工作做得不够，不能为农民和业主搞好服务。据统计，公司严重缺乏管理人才、技术人才，总公司本科以上学历现不足5人。大学生毕业就业都不愿意回家乡搞农业，大多留在城市，导致人才严重缺乏。

（四）土地流转补偿制度不健全

未建立土地流转补偿制度，土地流转费的确定没有可操作的价格标准，未考虑物价上涨和土地增值因素，长期以固定价格支付土地流转费，容易出现损害农户利益的行为。

四、对策建议

（一）提高对土地流转的认识

土地流转是发展现代农业、建设社会主义新农村，促进农业增效、农民增收的“牛鼻子”。要继续深入学习贯彻科学发展观、党的十七届三中全会精神和农村土地承包法、合同法等相关法律法规及政策，充分利用各种行之有效的形式，通过典型示范，广泛宣传土地流转的意义，进一步统一上下各级的思想认识，引导农民知晓农村土地流转的原则和政策，使广大农民和承包业主看到土地流转带来的实际效益，增强流转土地的主体意识和自觉性。在充分尊重农民意愿的基础上，依靠政府发动、市场牵动、典型带动、群动的联动模式，依靠行政、教育、政策和激励等有效手段，按照依法有偿的原则，因地制宜、积极稳妥地推进农村土地经营权科学流转、有序流转，推进农村土地集约化、规模化经营。

（二）认真贯彻相关法规，及时解决土地纠纷

切实加强对《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》（农业部第47号令）的宣传贯彻，要让各级干部充分认识加强土地承包经营权流转管理的重要性和必要性。层层开展农村土地承包管理和土地流转的培训，定期组织对村干部进行专门的培训，使其在农村土地承包经营权流转过程中把好关，在依法、自愿、有偿的前提下严格按程序操作。土地纠纷多数是农民土地流转过程中产生的，如果解决不到位，势必影响整个土地流转工作。

（三）推进土地多元化流转

对拟流转土地进行统一规划，合理布局，坚持试点先行、典型示范，以良好的经济效益促进农户土地的多元化流转。在依法保障农民土地承包权益基础上，加快推进农村土地流转，鼓励采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和政策规定的方式，将承包土地经营权流转出来，大力发展集中连片的土地流转；鼓励发展土地股份合作社，使农民通过股权分红获得土地长期收益；鼓励开展多种形式的专业化服务，提高农业社会化服务水平，促进土地多元化流转。继续注重培育专业户、农民专业合作组织、农业产业龙头企业等各类规模经营主体，建设高标准生产基地，带领更多农民参与规模化、集约化经营，实现生产方式的转变。

（四）加强农村土地流转服务保障体系建设

切实发挥政府在规范性指导、引导方面的作用，完善土地流转领导体系和工作机制。积极探索建立健全土地流转市场，重点建好乡镇土地流转服务平台，建立相关激励约束机制，构建起土地流转服务网络体系，实现供求信息的有效对接，提高土地流转的组织化程度和管理服务水平。同时，依托现有资源优势，建立健全土地流转服务监管机制，规范流转手续，有效协调解决土地承包、流转中的矛盾，调处纠纷，保护土地流转双方的合法权益，实现矛盾纠纷调处法治化，维护土地流转工作中农民的土地承包权益。要逐步建立健全农村社会保障机制，加强以最低生活保障、养老保险、大病保险、子女教育等为主的农村社会保障体系建设，把长期以来农民主要依靠土地作为唯一社会保障的现象逐步引向依靠社会保险和保障功能上来，真正解除农民的后顾之忧。

（五）加快农村劳动力转移

农村劳动力转移是土地流转的重要拉动力量。加快农村土地流转，必须为广大农民创造更多的非农就业机会，使其获得稳固的非农产业收入，保持土地流转制度的稳定。各级各相关部门应当把加快农村劳动力转移，作为推进农村土地流转的重要措施来抓。要大力开拓农民就业门路，最大限度地增加就业机会。要有针对性地加强农民培训，全面提高农民的技术素质和就业能力。

（作者单位：山西省农村经济研究所）