山西省农资市场监管问题的研究成果

山西省农资市场监管的问题研究

赵树芳

创新农资流通模式、发展农资连锁经营、推进“放心农资下乡进村”，对规范农资市场秩序、维护农民群众利益、保证农业生产安全和农产品质量安全具有十分重要的意义。近年来，以确保农资市场健康发展和农民用上放心农资为目标，积极探索“放心农资下乡进村”的有效模式和措施，着力推进农资连锁经营的发展。通过政府引导推动、搭建合作平台，依托企业市场化运作、企业化经营，采取企业自身和职能部门“双层监管”措施，促使农资连锁经营步入了规模化、规范化、网络化的发展轨道，形成了“放心农资”供应主渠道，有力地保障了农业生产安全和农产品质量安全，最大限度地保护了广大农民的利益。

一、农资市场监管的现状与特点

从农资市场监管过程来看，主要分为两个阶段：第一阶段：行业执法阶段。2004年以前，我省农业系统农资监管工作主要由种子、植保、土肥站、药检所、饲料办等行业系统来承担。第二阶段：综合执法阶段。2004年开始，我省农业部门开始全面推行农业综合执法。2006年由厅办公会议决定，省厅实行执法责任制，农业综合执法工作的开展，理顺了执法体制，整合了执法资源，增强了执法能力，改进了执法方式，使全省农资市场秩序明显好转，案件投诉明显减少，重大案件发生率明显下降，农资市场监管发生了重大变化。

一是农资监管体系进一步健全。到目前全省11个市、115个县（区）农业局成立了农业综合执法队伍，综合执法机构的建立，改变了农业部门从过去的被动管理转为主动执法，由季节性检查转为经常性执法。实现了从单一农资市场管理向全程监管延伸，从单一标识证书检查向内在质量抽查延伸，从单一查市场、查门店向查源头、打窝点延伸。

二是农资监管力度不断加大。主要表现在两个方面：一是连续几年集中力量开展农资市场专项整治，重点对县、乡农资市场、经销门店进行清理排查。二是严格查处大案要案。

三是治本措施有了新突破。重点是对农资经营门店建立诚信档案，推进农资信用体系建设。目前农资经营单位档案建设已经完成。

四是农资监管环境不断改善。经过几年坚持不断地开展“放心农资下乡进村宣传周”活动，加大对农民的技术指导与服务，普及识假辨假维权和科学使用农资知识，农资打假和监管已成为社会共识，农民维权意识和能力明显提高。

二、存在的问题

农资是特殊商品，农资的特殊性决定了农资市场监管的多样性和复杂性。从商品流通讲，农资经营由工商部门发营业执照、负有监管任务；从农资性质讲，除种子外都属工业产品，其质量为《产品质量法》范畴，属质检局监管；从其用途讲，主要是服务农牧业生产，农业部门监管责无旁贷；从经营主体上讲，供销部门从计划经济时期转轨为市场经济，一直担负农资经营任务，是农资质量的主要保证者；从违法案件查处上讲，涉及刑事案件的都必须移交公安部门。从发证环节看，农资生产经营审批涉及发改委、工商、质监、农业等部门。

当前农资市场监管面临的困难和主要问题

（一）农资经营主体多而乱

全省现有农资经营门店中，有供销社系统的、有生产资料系统的、有农业技术部门的、有邮政系统的、有生产厂家的、有批发商、还有个体经营户。这其中还不包括没有证照的经营单位、临时季节性的摊点、走村串户的商贩。农资经营主体的多而乱，给农业生产、农产品质量安全，甚至人民群众的生命安全造成了很大的隐患。如：有一部分农药经营户前屋卖农药，后屋住人、做饭，还有极个别经营户农药、副食在一个门店经营销售，非常危险。造成农资经营门店多而乱的原因，一是现行法律法规“门槛”过低；二是钻法律法规的“空档”；三是法律法规修改滞后，审批许可条件过时。

（二）农资品种名目繁杂，真假难辨

以农药为例，我国有近2千家农药生产企业，生产经营的农药近万种。不同的厂家生产同种成分的农药，其命名则是五花八门。如：10%吡虫啉可湿性粉剂，其商品名有大功臣、四季红、蚜虫灵等40余种。从肥料来看，仅2008年，外省进我省备案的复混肥、冲施肥等700多家，2000多个品种。不仅使农民真假难辨，就连专业技术人员也感到难以辨认。

（三）农资经营人员素质较差

大部分农资经营人员文化程度偏低，缺乏必要的法律法规和专业知识，守法意识淡薄，辨别假劣农资的能力很差。如：跨越生态区域引进种子，未审先推；国家禁限用农资屡禁不止；超范围经营、无照经营屡查屡犯；做虚假宣传坑害农民等。

（四）监管部门多，难成合力

按照现行法律法规规定，农业、工商、质监等部门都负有农资市场监管任务。为了形成合力，自上而下成立了农资打假协调小组，但从多年运行看，仅限于开会、行文和重大案件的查处，工作各自部署安排。几年来，农业部门重点开展农资专项治理，工商部门开展“红盾行动”，质监部门开展专项抽查。都是职能部门，各有体系和工作重点。(www.xing528.com)

（五）农业执法队伍建设滞后，难以适应工作需要

主要表现在三个方面：一是执法机构尚存空白。特别是受机构改革影响，畜牧系统综合执法机构建设缓慢；二是人员编制少、到位率低，素质不适应；三是执法手段落后。市、县两级农业综合执法机构仅有执法车辆、照相机、摄像机，检测设备更是缺乏，与工商、质监等部门相比，差距明显。

三、强化农资监管的建议

从多年执法实践来看，从根本上解决农资市场隐患问题，为农产品质量安全提供源头保障，必须政府、企业、市场三方联手，齐抓共管。要重点做好以下三方面：

（一）严格行政许可审批，强化源头治理

严格行政审批的核心是严格农资生产经营条件。从现有法律法规规定来看，抬高审批门槛目前尚有局限，而且受多部门审批难以操控。农资市场的主要五种农资产品农（牧）业部门都负有一定的审批备案权。当前行政审批的重点是对已经申办或正在申办的单位进行严格审查。一是要对已发证的生产经营单位进行整顿，重点是检查整顿其生产经营条件、范围、进货渠道、规章制度建设等是否符合法律法规规定，对于违规生产经营者坚决废证，并建议有关部门吊证取缔。二是对正在申办或将要申办农资许可的，要严格审批环节，加大现场勘验力度，实行专人负责，谁勘验、谁签字、谁负责。三是对一年内两次农资质量抽检不合格的，或两次抽查存在违法违规行为的，或因违法违规生产经营造成严重后果的坚决废证取缔。

（二）强化执法手段，提高监管能力

农资市场监管，制度是基础，机构是保障，执法手段是关键。经过多年的探索实践，农资市场制度建设已经有了一定基础。2005年农业部已经出台了《农业生产资料监督管理工作暂行规定》，对农资市场监管工作的原则、日常管理、投诉举报、案件查处、信息报送等环节做出了明确规定。同时，结合工作实际也提出了监管工作的“六不准”和“五不放过”等原则要求。结合山西实际，我省也出台了农业综合执法的规范化意见，制定了农资监管工作的20多项制度。从机构建设上，市县两级农业综合执法机构基本建立（除畜牧外），监管网络基本形成，从这几年实践看，农业综合执法队伍已经成为农资市场监管的主力军，其地位、形象、权威已经逐步得到社会认可，也为保障农产品质量安全发挥了十分重要的作用。

从农业部门担负农资市场监管重任的要求看，当前的最大薄弱点是基层农业综合执法队伍执法手段落后，监管能力不强。因此，必须转变工作思路，下大力气强化基层执法手段和能力。

在创新农资市场监管方式上实现突破。重点是推广运城市的经验，在全省聘任一批农资信息员，建立农资义务监管制度，发挥“12316”三农服务热线作用，延伸农资监管网络，解决基层监管能力不足的问题。

在农资监督信息网络建设上实现突破。创造条件，开办全省农资监管信息网络。一方面，建立农资产品身份生成、快速识别、资格审查、查处纪录等功能系统，将各部门生成的行政审批信息进行整合，互联互查，为实现农资生产、流通和使用过程的全程监控创造条件，为实现农资产品责任追溯创造条件。另一方面，建立农资法律、法规、政策咨询系统，方便农业执法人员及时掌握农资生产、经营、使用等方面的相关规定，实现有效监管。

（三）把农资连锁经营作为规范农资市场的重中之重，全力推进

农资连锁经营是当前农资市场中最具活力的经营方式，特征是实行统一采购、统一配送、统一标志、统一经营方针、统一服务规范、统一销售价格，具有经营规模化、网络化、信息化等行业优势。进一步推进农资连锁经营的规范发展对于保障农资产品质量，促进农牧业健康发展具有十分重要的作用。

推进农资连锁经营是一个方向，具有现实基础：

一是有国家政策扶持。2002年国务院办公厅就下发了《关于促进连锁经营若干意见的通知》，2004年农业部、工商总局、供销总社联合下发了《关于推进农资连锁经营发展的意见》。两个文件的出台，对农资连锁经营在行政审批、统一纳税、规范执法检查等方面作出了统一的政策规定，为发展农资连锁经营提供了良好的政策环境。

二是有职能部门探索实践。近年来，围绕社会主义新农村建设，省直部门都在探索实践服务“三农”的工作方式。如商务部门实施了“万村千乡”放心店工程，科技部门实施了科普惠农工程，财政、供销等部门联手开展新农村现代流通网络建设工程等。这些工程的实施活跃了农村流通，促进了农资连锁经营的发展。

三是农资连锁经营有基础。全省有农资连锁经营企业主要有三种模式：一是直营连锁式。以大的生产企业为主体，凭借资源优势和产品优势，自建营销机构，实现连锁经营。代表性的有山西丰喜农资贸易有限公司，山西临猗宝元化工有限公司等。丰喜农资在运城市13个县（市、区）建立了农资配送中心、直销店、连锁店、连销分店279个，运城以外县市发展连锁店56个，主要采取“统一形象、统一培训、统一配送、统一价格、统一结算、统一管理、统一服务、统一广告促销”的“八统一”管理模式，年销售化肥、农药、农膜15余万吨，年销售收入2亿元以上；二是特许加盟式。以授权对特许商品、商标进行开发利用为主的“商品、商标性连锁加盟”。一般以大的流通企业为主体，通过联合联作、重组网络、自建网络等方式，充分利用自身对农资广泛的采供渠道优势，形成连锁经营网络。代表性的有山西正林农资连锁超市有限公司，他们结合商务部的“万村千乡”市场工程和“新网工程”建设，在晋中太谷建设了配送总部，在祁县、寿阳、左权、昔阳建立了四个县级配送中心，主要采取“统一采购、统一标志、统一配送、统一经营方针、统一价格、统一服务”的“六统一”经营管理模式，年销售化肥约10万吨，销售额1亿多元。三是自愿加盟和直销连锁相结合的模式。如临猗县通过农业、工商部门引导、支持，成立了九大农资配送中心，各农资经营户选择其中的一家挂靠加盟，进行连锁经营。

农业部门作为农资市场监管的牵头部门，不仅在农资行政审批、市场监管方面要加大力度，在推进农资连锁经营发展上更应发挥应有作用。选择一批具有一定连锁基础、资金雄厚、产品质量过关、企业效益好、市场信誉度高的生产、销售企业作为示范。规范经营，重点解决好农资连锁网点“统一”模式和“连”而不“锁”的问题。

（作者单位：山西省农村经济研究所）