两大企业改造乡村，研究报告揭晓

关于两个大型企业成建制吸纳土地改造乡村的调研报告

王引荣

一、案由

（一）柳林案

柳林县联盛集团是柳林县最大的煤焦企业集团，涉及煤焦、电力、建材、房地产和金融等领域，最新评估的集团资产为450亿人民币。

联盛集团董事长邢利斌系柳林县留誉镇刘家圪垯村人。我们所说的“成建制吸纳土地、改造乡村”，就是指联盛集团通过入股形式将留誉镇全镇18个行政村、52个自然村、全部154平方公里的土地整合到一个新公司进行整体开发，这个新公司名为联盛农业开发有限公司，下设九个分公司，分别对项目区的山、水、田、林、路、村、企进行专项开发。这个项目的名称叫“联盛生态农业文化园区”。项目规划用十年时间，投资100亿，建设十大项目，形成五大支柱产业。

十大项目：

1、槐树沟种植业开发有限公司。种植高粱、玉米、马铃薯各5000亩，配套万吨马铃薯加工，万吨面粉加工。

2、槐树沟酿酒有限责任公司。建设白酒生产厂一座，年产1万吨，同时建设3万吨原料储藏库，5万吨白酒储藏窖。

3、槐树沟畜牧业开发有限公司。万头肉牛育肥，20万头猪养殖，1千万只鸡养殖，4千万只鸡屠宰以及特色禽类放养及相关饲料加工、肉制品加工。

4、槐树沟新能源开发有限公司。日产6000立方沼气，配套发电设施。外加太阳能、风能、瓦斯气的利用。

5、槐树沟生物有机肥料开发有限公司。以沼气、沼液、风化煤为原料配套年生产10万吨生物有机肥料加工厂。

6、槐树沟核桃业开发有限公司。高标准栽植8万亩核桃林，配套5万吨核桃加工。

7、槐树沟钙果业开发有限公司。栽植钙果（欧李）3万亩，配套2万吨钙果加工。

8、槐树沟苗木产业开发有限公司。3万亩白皮松、樟子松、油松、国槐种植。

9、槐树沟生态旅游开发有限公司。包括休闲观光，黄土物质公园，黄土民俗风情园，农家乐，庙宇景观。

10、槐树沟物流信息开发有限公司。建设铁路货运站、仓储、装卸、搬运、保管、信息中心等。

以上十大项目中，白酒、钙果、核桃、苗木和物流为五大支柱产业。

项目建设的远景目标：实现项目区农业现代化、农村城镇化、农民工人化。

目前的进展情况：项目规划的工程项目有机修整地8万亩，已完成3万亩；淤地坝150座，已完成107座；建蓄水工程30处，完成3处；提水工程3处，完成3处；柏油路300公里，完成100公里；生态林4万亩，已完成2万亩，主要是白皮松和樟子松；经济林8万亩，其中核桃树已完成2万亩，钙果完成l万亩。用于安置农民的高层住宅楼，规划5000套，现已有2260套封顶。酒厂已经动工，留誉新镇及其社区服务设施如学校、医院等都已按规划开工建设。

合作形式：有三个方面的合作关系。

①与镇政府的合作。镇政府服从项目整体建设规划，旧镇整体拆迁，建设新镇。

②与村委的合作。全部十八个村整体拆迁；村委会是村民土地流转的受托方，村委会负责将承包地以及集体名下的所有机动地、林地总之一切国土面积以入股形式流转到合作社，合作社以入股形式流转到联盛农业开发有限公司。

③与村民的合作。农民的土地以合同形式委托村委流转，村委将农民的土地流转给一个名称为槐树沟土地专业合作社的实体，合作社以土地作价入股的形式，与联盛集团共同组建“联盛农业开发有限公司”，负责项目建设。这个项目的名称，就是我们上边提到的“山西联盛生态农业文化园区”。

双方的股权确定：合作社占40%，联盛集团占60%。

地价的确定：合同约定的股权比例为合作社40%，联盛集团60%，以联盛集团总投资100亿元计，合作社的股权资本应为40亿元。如果不以土地等次论，全部154平方公里的面积约为23万亩，每亩折价1740元。

合作期限为70年。现在的合同签到2024年第二轮承包结束，但合同中明确规定，第三轮续包后，合同继续有效。

对农民的补偿和安置：因为是入股，所以，农民并不能得到地价补偿。考虑到项目建设期较长，联盛集团给每人每年发放2000元补贴，连续发放五年。以户口为准，有地无地不论，地多地少不论。

参照当地正在建设的中南铁路的拆迁补助标准，对每个农户的房屋进行评估，记录后拆除。新建的安置楼以成本价出售，以旧抵新，长退短补。

有愿意在园区务工务农的农民给予安置，日工资大约在60-70元之间，一个劳动周期结束后发放工资。

不交五险一金，种粮及各种农业补贴归公司。

联盛集团董事局主席邢利斌现为项目区18个村的村主任。

（二）孝义案

孝义市金达煤焦有限公司董事长马力农，系本市东盘梁村人。2008年被本村入选为村民委员会主任。2009年，由马力农注资，在东盘梁村成立了两个专业合作社，一为富东农机专业合作社，一为力农蔬菜种植专业合作社。以富东合作社为主体，吸纳全村土地，统一规划，统一开发。现在正在进行的，是将周围七个村集中为一个村，新村名称为胜溪新村。

合作方式：村民委托村委将承包地以入股的形式流转到合作社，村委代表集体将所有机动地和非耕地面积以入股形式流转到合作社。以合作社的名义承当胜溪新村全部项目建设。集团董事长马力农担任两个合作社的法人代表，也是七个村的村主任。

对农民的补偿：按地块好坏，每亩每年给予农户一定数额的补偿，称为流转费，平均每亩500元，按地块好坏评估确定。随形势、市场物价等因素变动，但只限于增长。此外，每年给每位村民面、油、肉等福利四次，平均每季度一次，每次约120元，年底一次付清。59岁以上人员及伤残人员另给每人每年生活补贴500元。国家粮食补贴和其他政策性补贴归合作社。

对农民的安置：旧房院评估作价存档，新村盖好后集中居住，以旧换新，长退短补。旧村全部拆迁，按规划开发。愿意到合作社做工的，合作社雇佣。愿意种菜的，每户建一座标准化大棚。种菜全部采用大棚拱棚等设施。每个大棚的建设费用约需8万元，农民出2万元，政府补助2万元，由马力农垫付3万元，以其个人名义担保，为每户菜农贷款一万元。每个大棚边上盖一座面积约100平方米的二层小楼，住宿和工作在一起，是为安置房，也是胜溪新村的一部分。这被称作庄园大棚。

开发规划：属于耕地的，集中连片种植，主要种粮食和蔬菜。种粮实行农场化，统一经营。属于非耕地的，除了建设一座新村及学校、医院、公园等附属设施外，还有一些工商业项目规划，其中大的有两项，一为辐射吕梁、晋中、临汾、太原等地的一级农产品集散市场，二为多晶硅工业项目。多晶硅项目占地两千亩，7个村庄原占地3120亩，7个村集中到一个新村后，占地1500亩，尚余2000亩，占补平衡。

柳林和孝义两案在性质、形式和方法措施上大同小异。有两个较大差别：其一，在土地流转形式上，前者是农户将承包地通过委托村委统一流转到合作社，然后以合作社为主体与联盛集团以股份制形式组建一个新的公司承担项目,而后者是农户将承包地通过委托村委以租赁的形式流转到合作社，由合作社承担项目。合作社的法人代表是马力农，出资人也是马力农。其二，前者项目区内所有农民都成为股东，因为他们全部是合作社成员，后者只有部分农民是合作社成员。我们说前者“全部是合作社成员”是因为前者实行的是股份制，应该是，实际在合作社的工商登记中并没有体现。

二、认识

研究和认识这两个案例不应拘泥于形式上是否规范，而应将着重点放在它即将产生的结果上，利弊多少，有利就支持，无利就反对。政策上和法律法规上有不顺当的地方还可以调整修订。(www.xing528.com)

（一）首先应该肯定，两人通过这样一个项目来为家乡做好事的主观动机是充分的。这从两人横竖不说先出资、先建设、不计得失可以看得出来。目前，柳林联盛集团除工程欠款以外，已投资16个亿，基础设施建设、工程建设、土地整修、生态景观建设等都已像模像样，观感大变。孝义金达公司已投资2亿元，土地的集中连片开发、现代化设施、蔬菜大棚、新村建设以及医院、学校等附属设施建设等都在轰轰烈烈进行。

中国人的乡亲观念、根祖文化根深蒂固，大家都注重在家乡人心目中的面子和荣誉感。刘邦就说过：“富贵而不还乡，譬如衣锦夜行”。现在，两个富人穿着绫罗绸缎在大白天回来了，他们的荣誉感得到了满足，农民也得着了好处，皆大欢喜。

（二）项目建设的整体效益和综合效果是好的。以柳林而论，一个留誉镇，154平方公里的原始地貌和古旧村落，一下子变得山清水秀，并且具有高度现代化气息，经济效益和生态效益都大为改观，这就是实实在在的效果。归谁不论，都是国家现代化建设的组成部分。

（三）比较充分地考虑到了农民的利益。尽管我们认为，这些考虑还不够完备，不够长远。但大部分农民是满意的，至少不反对。也有少量纠纷，但所有纠纷都是因为房屋、土地的评估作价而非反对项目实施。

1、给农民的经济补偿比此前农民自己耕种的收益要多，而且稳定。留誉镇农民2008年人均纯收入不足2000元，现在除了公司补助2000元以外，可以毫无牵挂地到外打工或者就在当地园区打工，收入至少会翻番。

2、居住条件得以改善。农民可以在短时间以内从平房搬到楼房。

3、能够享受到与城镇居民差不了许多的社区性服务。18个村庄集中居住，形成一个新的集镇，配套建设学校、医院、电讯、邮局、超市等，农民的身份虽然仍是农民，但实际的生活方式将接近于城镇居民。

（四）对推动农村城镇化有好处。

（五）对推动农业产业化有好处。

（六）对推动现代农业科技的应用有好处。

（七）对扶贫移民具有一定的借鉴作用。

（八）可以为政府节省建设投资和行政管理成本。政府在每个村庄的投资都是巨大的，包括基础设施建设，还有一些项目建设。基础设施建设中的村村通工程耗资巨大，而且预后不良，因为随着国家工业化和农村城镇化的步伐不断加快，许多村庄的消亡是必然的，我们现在讨论的两个案例就可以作为明证。村庄消亡后，道路就会废弃，还难以复垦。现在有人出来，大包大揽大规划，这些工程就可以交由他们来做，这些建设资金就都可以省下了，有可能带来的多余建设和复垦困难也就免除了。另一部分是政府对村庄的行政管理成本，包括人员、工资和办公经费。现在，每个村庄的主要村干部都有工资补贴，是通过财政转移支付来实现的。大范围并村，可以节省一笔大的行政预算。

（九）给撤乡并镇、减少政府编制序列摸索出一条值得探索的路径。目前的合作方式尚不完善，把农民的地拿走了，把农民留下了。如果能通过某种运作方式把农民也吸纳到企业中来，那么，原来属于村镇政府的许多事务就都可以通过企业管理的方式进行。村镇政府也就很少存在的必要了。村庄的消亡顺理成章，镇政府的撤销听起来却有些吓人。但是，这可能就在预料之中。企业管理模式之下，镇党委和镇政府的许多职能和具体工作都可以实现转换。企业设立党组织，进行党的组织建设和思想建设，贯彻党的路线方针政策，设立派出所维持社会治安，其他如镇一级的工商所、财政所等等分支机构就都可以取消，收缩到县级部门来管理。

目前的行政建制一直沿用于解放初。解放初期的交通通讯等十分落后，加之当时实行计划经济体制，所以，行政管理的职能要强大，分级要多，管辖半径要小，所以，在中央政府之下，又分为省地（市）县乡村五级。现在不然，现在实行的是市场经济体制，行政上的许多事被市场取代了，这是一个方面。另一方面，交通通讯等现代化设施齐备，政令传递十分快捷，所以，取消中间的一两个环节并不会出现多么大的影响，甚至能使政令更加畅通，还可使行政成本降低。这两个案例的出现，可能会促使我们尽快进行中央管省，省管县，县管村、管企业这样一种行政管理体制的可行性研究。

（十）为资源型企业的转型跨越发展提供了思路。资源枯竭在所难免，农村开发势成必然，许多农村仍然是“处女地”，开发潜力巨大。从趋利的角度考虑，也应是一个较好的选择。

以上分析和总结了两案实施之后的十大利好，那么，弊端有没有呢？拘泥于传统观念，看起来是有的，但是，如果我们能够解放思想，用超前一些的意识来衡量，许多看起来是弊端的或者是不良影响的都算不得多么严重，而且可以在实施中通过政策调控加以避免、纠焉和完善。

（一）会不会造成国家和集体资产流失？一个有钱人一下子把154平方公里的国土面积纳入自己的名下，而且还兼任了18个行政村的村委主任，他要干什么？这154平方公里的国土面积之下，还隐藏着大量的煤炭资源，有可能还隐藏着其他多种稀缺资源，这就是他家的了？我们可能会有这样的疑问。进而言之，一个人现在可以买到一个乡镇，以后有人想买县、买省怎么办？流失不流失不好确定，但可以避免。农民的承包地归集体所有，荒地林地非耕地都归集体所有，集体的也是国家的，从这一点看，流失是存在的；但从另一方面看，农民将土地作价入股，或者以长期租赁的形式流转到企业，农民认为有利，他们愿意有这样的交换和合作，这又是政策允许的，也可以产生较大效益，这还可以被认为是流失吗？在农民或集体名下闲置不叫流失，流转给企业经营就可以叫做流失吗？退而言之，即使是流失，那也仅仅在于评估不当或者根本就取消了评估这道必要的程序，那么，回头把这道程序补上，在以后其他企业的跟进中责令其评估，等价交换、等价合作，这样就可以了。至于买县买省，一方面没有人会有这样的实力，另一方面，即使卖了，也是卖土地，不是卖政府，至多相当于一个经济开发区，他还是必须要听从党的领导和政府的管理，要在法律法规的框架内行事。

（二）会不会造成更大的贫富差别？市场经济条件下，这是必然的。但是，我们应该把考虑的重点放在农民的收益上。农民跟以前比，跟自己经营比，能够获得更多的收入和在生活生存条件上有更大的改善，我们就应该认为是值得的，至于企业借此获得更大的利润，因而在社会分配上造成更大幅度的差距，那只能依靠政府通过税收等政策来调整调剂。因噎废食不好，水落石出也不好。

（三）会不会削弱党和政府的领导？不会，在企业设立党组织和必要的治安、行政班底，与在原来的村镇基础上设置党政部门没有根本区别，而且可以达到简化的效果。农民可以管得了，企业照样可以管得了。

（四）会不会使农民因失地而失业，从而造成今后的贫穷？这个可能是存在的。现在我们讨论的两个案例中，柳林是土地入股，孝义是租赁。无论如何，农民没有土地了，成了失地农民。农民没有土地，那他就等于一无所有了。

失地了，能不能做到不失业？这也不好做到。失业不失业，要看经济发展好坏。经济发展不可能一直向好，也不可能一直向坏，总是时起时伏，一段时期繁荣，一段时间萧条，这是市场经济规律，不可逆转。这样看来，我们就知道，失业是不可避免的。还有一个规律，如果失业，一定先从农民工开始，这是由农民工的素质和他们可能从事的职业和行业决定的。两企业在吸纳土地的同时，一再声称，他们要把当地的农民变为农业产业工人，土地入股，农民打工。这在目前看来，最多能算一个良好的愿望，实际不行。有三个主要原因，一是年轻人宁肯去外地流浪也不愿在当地干农活；二是企业吸纳劳力的能力有限，意愿也不足。农活多为季节工，其他工种要求有一定的技能。另外，他们也怕当地人不好管理。三是年轻人外出以后，只剩老弱病残、妇女儿童，不可按强劳力使用。所以，这个将失地农民变为产业工人的愿望现在还停留在口头上。

既失地，也失业，农民是不是不应该把土地流转出去呢？不是的。首先应该明确一点，即使农民不失地，我们也不能认为他们不失业。为什么这样说？第一，一个农户的承包地有可能不够一家人耕种，劳动量不足；第二，单纯依靠种地的收入不足以满足日用，更不可能致富；第三，种地有季节性，冬春两季和农闲时是失业的。其次，我们还应该明确一点，农民转出土地以后的收入比以前有所增加，并且比较稳定，并且割断了牵挂。这样，我们就可以知道，农民失不失业与土地流转不流转其实没有太大的关系。农民的失业是隐性的，客观存在的。我们寻找的目标应该是在土地流转过程中怎样保护农民利益，怎样能得到更大好处，进而研究怎样彻底地解决农民问题。

三、结论

（一）对富人出资为家乡办好事的动机应予肯定和鼓励。

（二）对如上述两个连片、成建制吸纳土地集中整治开发的案例应予支持。

（三）应针对这样的事例进行更加全面细致的研究并加以指导。

（四）村庄和土地兼并后，乡镇党委和政府的部门设置和职能转换调整必须跟上。

（五）具体流转过程中应注意5个环节上的规范性操作。

1、对土地的评估。包括农户名下的承包地和集体名下的机动地、非耕地、林地、荒地等。评估时，着重于区位、地上地下资源等潜在价值。柳林这次流转中显然忽略了评估，而且算下来的土地价值明显较低。

2、村庄兼并后集体这一名义已经彻底消失，集体名下包括土地在内的所有资产的评估值都应归到所有农户名下。事实上，现在的所谓“农村土地归集体所有”是一种产权虚置。集体就是大家．就是一个村庄的所有农户，理应平摊。

3、“委托流转”这一形式值得商榷，或应谨慎应用。其一，以村委会的名义集中流转一定程度上打压农户自身的权利要求；其二，村庄兼并后，村委会势难以原样存在，作为土地流转中的受托方的权利和义务也将不复存在，农民有可能处于有话无处说的境地。现在的“委托流转”之所以盛行，一是吸纳土地的一方图省事，将许多琐碎事务交由村委来做；二是怕跟一家一户的农民打交道引来麻烦，让村委来做，效率效果都好。

最好是让用地人和农民直接谈判，直接签订合同。为了提高效率并且尽可能达到公平，可以采用用地单位代表、村委会、村民代表以及农户本人合议的办法。许多事例证明，村委干部在某些时候并不能全部站在农民的立场上讲话。具体到上述两个案例，因为当事人既是企业老总，也是合作社或新公司的法人代表，同时又是各个村庄的村委主任，虽然应该肯定他们现在有“做好事”的动机，但在做事的程序上应该规范。

4、农民把土地委托给村委，村委把土地以租赁的形式流转给合作社，由合作社承当项目实施的主体，这是孝义模式；农民把土地委托给村委，村委以入股的形式流转给合作社，合作社再以入股的形式与企业联合组建新公司，由公司承当项目实施的主体，这是柳林模式。但是，无论哪种模式，合作社的工商登记中都看不到所有农户，而只有少量农户。没有被登记的农户，可能在以后发生麻烦。如果是入股，工商登记中应全部载明。

5、孝义模式是租赁，农民每年可以得到一笔与土地的多少好坏挂钩的租赁费，并且逐年增长。但增长能不能保证应有的幅度？很难说。这里所说的“应有”，一指整体的经济发展水平，二指土地的生产效益。打个比方，如果农户的土地不出手，随着时间的推移和社会经济的不断发展，土地的产出率、农产品的价格、政府的补贴或项目支持，以及工业化过程中有可能碰到的土地征用等等，他们的收入也是应该逐步增长的，现在土地出租了，他获得的租金以及其他相关收入是不是可以比这更好？说不准。

柳林模式是入股，前五年每人每年能够获得2000元的补助，可以得到一些打零工的收入，五年以后就只能等待分红了。分红是在盈利的情况下；亏损的情况下，他们则应该与大股东一样承担风险。用什么来承担呢？只能是土地。大股东或者债权人很容易通过收买股权的方式把土地收走。

孝义模式下说不准，柳林模式下有可能永久性失去土地。事实上，不管哪种模式，只要项目一旦实施，农民谁都不可能再把自己名下的土地拿回。怎样才能使农民有一个不断向好的保障呢？很简单：人随地走。也就是两企业一再声称的，把农民转变为农业产业工人。

实现这一目标，分三个步骤。第一步，合同一旦签订，立即将所有符合法定工龄的农民纳为企业在册职工；其二，为所有在册职工交纳五险一金；其三，对个人意愿进行甄别，愿意做工的留下做工，不愿意做工的可以办理停薪留职或退职手续。他自己愿意退职，说明他有更好的就业机会。履行用工手续可以迫使企业承担他们应该承担的责任，想方设法安排就业，并且确保农民能够享受到最低生活保障。据测算，这不是一笔大钱，企业应能承担得起，如有困难，可将农民现有的财政性保障和政府的奖励性资金合并起来，用三方分担的形式解决。

种粮补贴不是补给土地的，是补给农民的。农民种地效益低，政府给些补贴。企业经营后性质有所不同，而且农地相随，将这笔钱用来支付保险也应是合理的。

（作者单位：山西省农业厅设计院）