我国农村科技政策：回顾、评价与展望

□刘冬梅　郭　强

内容提要:农村科技政策极大地推动了我国农业的发展。改革开放以来，我国农村科技政策先后经历了启动恢复时期、深入调整时期、改革创新时期、稳步推进时期和成熟完善时期5个阶段，各项农村科技政策不断完善，形成了完备的农业科技政策体系。在对各时期农业科技政策分析的基础上，得出了农村科技政策的制定体现出鲜明的时代特征等5个基本评价，并提出了未来我国农村科技政策的可能发展方向。

关键词:农村科技政策;评价;展望

农村科学技术的每一次突破都带动了农业生产乃至整个国民经济发展的新飞跃。改革开放以来，农村科技的发展极大地推动了中国农村的飞速发展，而中国农村科技的发展在很大程度上又来自于农村科技政策的推动与促进。

我国农村科技政策的发展，是与整个农村政策的不断调整和农业产业的进步相生相伴的。改革开放以来，整体来看，我国农村各项科技政策不断恢复和完善，逐步建立起了适应农村经济社会发展需要的政策服务体系。根据不同时期农村科技政策呈现出的不同特点，可以将改革开放以来的我国农村科技政策大致分为5个阶段:

1.起步时期(1978—1984年)。20世纪70年代末期开始的家庭联产承包经营制，通过制度层面的巨大变革极大地释放了潜在的农村生产力。随着中央工作重心重新转入到经济发展中，农村科技政策也以服务农村经济发展为己任，重新调整和布局，试图建立起满足新时代需求的政策体系。在此期间，我国农业科技政策的核心目标就是依靠科技发展农业生产，提高粮食产量，保障国家的粮食安全。

1982—1984年，中央连续出台了3个以农业为主题的“一号文件”，其最重大的意义就在于将“家庭联产承包责任制”上升到制度层面，在宏观层面为农村生产力的释放提供了广阔空间。这一时期实施的最有影响的科技计划就是开始于1982年的国家科技攻关计划。以攻关计划的实施为载体，新品种培育、区域农业等为重点的科研工作全面展开，推动了农业科技的快速发展和创新能力的不断提升。

2.改革与调整时期(1985—1990年)。从1985年开始，随着城市改革及经济运行体制改革的逐步开展，农村经济由超常规的发展变为了常规性增长，出现增速放缓的势头。而前一时期农业的高速发展使农业生产技术落后、政策支持不足、农村科技不能满足由农村改革带动农业大发展的需要等问题凸显。农村科技政策的核心任务仍然是稳定和保障国家粮食安全，创新发展环境为农民增收创造有利的条件。

*　项目来源:本文是国家软科学项目“农村科技创业与服务体系建设研究”(编号:2011GXS3K053)的前期研究成果

表1　　恢复与起步时期关于农村科技的标志性文件或会议

1985年和1986年，中央出台了题为“关于进一步活跃农村经济的十项政策”和“关于一九八六年农村工作的部署”两个中央一号文件，“有计划发展商品经济”成为农村科技改革的基本背景。在政策实践层面，以“发展高技术、实现产业化”为目标的高技术发展计划(即863计划)于1986年开始启动实施，其中现代农业技术是重要内容，这也标志着农业高技术研究已经开始受到国家的重视。同年，以“动员一批科技骨干到农村去推广科学技术，促进农村科技、特别是乡镇企业发展”为目的的“星火计划”启动实施。此外，“丰收计划”(1987年起实施)等与农业技术推广应用相关的措施以及关注改善农村民生的“科技扶贫”(1986年实行)等也开始实施。1988年启动的“燎原计划”旨在推进农村教育改革发展，为“星火计划”、“丰收计划”的推行培养农技人才。计划的完备性和多样性与前一阶段相比有了实质性的进步。

3.创新时期(1991—1997年)。十四大的召开，标志着建立社会主义市场经济体制成为国家经济发展的重要任务。农业生产由以往的追求数量转向了数量质量并举，农村发展也开始由解决温饱问题变为了向小康目标迈进。农村科技政策以改革创新为主基调，将“科技兴农”作为这一时期农村科技发展的基本战略，试图通过建立现代化的农业生产技术体系，把传统农业转变到现代持续农业、高产优质高效农业，来适应农业农村发展的新需要。这一阶段开始的新一轮农业科技政策改革旨在提高农民收入，促进整体经济协调发展，并且由过去单一追求粮食安全的政策目标，转变为促进多元化生产、缓解贫困和保护环境等内容并重。

表2　　深入调整时期关于农村科技的标志性文件或会议

这一时期，为了加强基础性研究而制订的国家基础性研究重大项目计划“攀登计划”(1991年起实施)以及1997年开始实施的国家重点基础研究发展计划(973计划)，都将农业作为其中重要的领域之一。我国唯一以引进国际先进农业科学技术为内容的专项计划948计划于1996年正式实施。同期，《专利法》、《农业技术推广法》、《促进成果转化法》、《科技奖励条例》等旨在规范和促进农业科技创新和推广的一系列制度和政策相继出台，1994年开始的绿色证书工程都直接推动了农业科技政策改革的进行。

4.深入推进阶段(1998—2002年)。农业的跨世纪发展面临人口、食物、资源环境问题的多重制约。在这一背景下，农村科技政策主要是在科技兴农战略的指引下稳步推进新的农业科技革命，在原有的农村科技政策基础上进一步完善中国农村科技政策体系，农业科技政策的内涵与外延得以不断丰富——由以往主要支持农业生产为主转向支持农业生产和农村发展并举，由以往的追求农业生产数量转向要依托科技加速农业向注重质量效益转变。这一阶段的中国农业科技政策体系已基本形成，运行保障机制亦相对完备。

表3　　改革创新时期关于农村科技的标志性文件或会议

在农村科技政策实践层面，分别开始于1999年和2001年的“农业科技跨越计划”和“农业科技成果转化资金”，加强了对农业科技成果的转化和应用力度，农业科技成果的中试和熟化阶段得到特别的重视。同时，跨世纪青年农民科技培训工程(1999年启动)等重视农村科技受体——劳动力的行动也开始实施。

5.全面完善阶段(2003至今)。随着市场经济要素在农业领域影响的日益加大，增加农民收入、加大农业比较收益、提高农产品国际竞争力成为新时期农业和农村发展的重要任务。农村科技在农业中的作用比以往任何时候都显得更为重要。从中央的一号文件到各部委、各级政府的专门政策，大量与农业农村发展相关的政策、文件与法规陆续出台，从国家宏观规划到具体的专项方案，从国家层面上的计划项目到各部门的项目与措施，都可以找到农村科技工作的具体内容。农村科技政策的体系化建设已具雏形。各级部门参与农村科技工作的积极性大大提高，上下联动、多方参与的良好格局基本形成。

表4　　全面推进时期关于农村科技的标志性文件或会议

《农业科技发展规划2006—2010》、《“十二五”农业与农村科技发展规划》、《全国农业农村信息化发展“十二五”规划》等一系列农村科技规划纲要密集出台，对于新时期农村科技的发展思路给出了明确的指导。2006年《关于推进县(市)科技进步意见》、《国务院关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》和《新农村建设科技促进行动》出台，2007年《关于加强农村实用科技人才培养的若干意见》和《国家农业科技创新体系建设方案》实行，2008年《关于加强农村实用科技人才培养的若干意见》通过，2009年《关于深入开展科技特派员农村科技创业行动的意见》等颁布。2008年召开的十七届三中全会上通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确提出农业发展的根本出路在科技进步。要顺应世界科技发展潮流，着眼于建设现代农业，大力推进农业科技自主创新，加强原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新，不断促进农业技术集成化、劳动过程机械化、生产经营信息化。

2004—2012年，中央连续发布了9个以农业为主题的“一号文件”。这一方面体现了中央对“三农”工作的高度重视，并一直把科技作为推进农业农村发展的重要推动力。通过密集出台专门针对或涉及农村科技工作的政策文件，形成了完备的新时期农村科技工作的基本思路和政策体系;另一方面，改革开放三十多年来，特别是这一时期，中国的农村科技工作取得长足进步，积累了丰富的经验，形成了一套较完善的政策框架和工作机制，成为当前乃至今后一段时期农村科技政策的基础与创新平台。

在政策实践层面，国家于2003年正式启动基层农技服务体系改革试点工作，县以下的服务体系建设得到进一步加强。2005年，财政部、科技部共同启动了“科技富民强县专项行动计划”，旨在依靠科技促进农民增收致富和壮大县乡财政实力，推动县域经济健康持续发展。2007年，国家围绕大宗农产品建立了“现代农业产业技术体系”，提升国家、区域创新能力和农业科技自主创新能力。此外，在“十五”和“十一五”国家重大科技专项中分别设立了节水、农产品加工和转基因等专项，在国家工程技术研究中心、科技基础条件平台等计划中，亦设立了农业领域专项。这些计划的实施，使农村科技计划体系更加完善，为农村科技实现又好又快发展奠定了坚实基础。

整体来看，我国农村科技政策对于促进农业发展和农村民生的改善都发挥了重要作用。农村科技政策的阶段性特征明显，同时与我国其他类型的政策相比，政策连贯性和系统性较强，涉及内容广泛。科技政策实践层面内容丰富，但不同部门之间政策的衔接性不足，政策的协调落实机制有待加强。

(一)农村科技政策的制定体现出鲜明的时代特征

我国农村科技政策的每一个发展阶段都与同时期的政治经济社会大环境相吻合。在启动恢复时期，国家政策处于重新梳理制定阶段，同期的农村科技政策主要是对以往政策的改革修订;在调整时期，国家将改革向纵深推进，逐个突破改革中面临的问题，反映在这一时期的农村科技政策就是:启动农村科技体制改革，组织实施具体的农业科技计划;在改革创新时期，国家一个重要的发展战略就是科教兴国，中国农村科技政策的核心就是科教兴农。此外，这一时期也是推进社会主义市场经济体系建设的起步期，农村科技社会化服务体系的建设也开始推进;在稳步推进时期，中央提出进行一次新的农业科技革命的发展战略，农村科技政策延续和完善原有的体系框架并进一步创新思维;在成熟完善时期，中央提出了推进社会主义新农村建设与自主创新战略，农村科技政策积极推进现代农业发展。(www.xing528.com)

(二)农村科技政策具有连贯性和顺承性

农村科技政策的制定和出台，反映了当时国家重要的发展战略以及国家意愿，具有深刻的时代烙印，但各个时代的政策并不是割裂的，而是一个稳步推进的过程。这也保证了农村科技政策能够在不断创新的过程中持续、稳定的促进农业和农村发展。虽然从农村科技政策的发展历程来看，政策的制定越来越微观，涉及领域越来越宽泛，配套计划措施越来越密集，但每个时期的政策都是在上一个时期的基础上的调整与改善，正是在这种相互促进的模式下，中国农村科技政策不断完善并形成相对完备的体系，同时在发展历程中与时俱进、不断创新，主动适应了时代发展的需要。

(三)政府在农村科技中的主导作用不断弱化

随着社会主义市场经济体制的建立，农村科技资源配置的市场化程度越来越高，行政干预不断弱化。从农村科技政策发展的5个阶段来看，政府职责已由以往的行政命令逐渐转变为引导与监督，政策制定的方向也由以直接管理为主变为营造发展环境、建设服务体系为主。在启动恢复时期，中国农村科技政策主要是通过政策扶持、项目拉动来直接促进农业发展，保障政府工作目标的实现。而发展到成熟完善时期，农村科技政策主要是以构建农村科技社会化服务体系为主要任务，通过政策引导与激励，将适宜市场运作的农村科技工作推向市场。

(四)参与主体多元化趋势明显

改革开放三十多年来，农村科技政策的参与主体也日益多元化。最初，政府根据宏观战略制定相应的农村科技政策，科研院所根据政府的政策把握工作的方向，农民则期望通过获得政府的扶持来发展生产。政府是政策制定、实施的核心，其他主体只是被动的参与。随着市场经济的逐步发展，特别是农村科技体制改革的深入，政策的制定实施越来越注重各方参与主体的互动，参与主体已经由当初的单一政府行为，转变为包括政府、企业、大学和科研机构以及农民合作组织等多主体并存的局面。

(五)政策的针对性及协调落实机制有待进一步加强

随着一系列农村科技政策的密集出台，如何保证各项政策的顺利实施及实现效应最大化成为现实问题。“三农”问题涉及多个部门，目前不同职能部门大多数将自己的工作和视线局限于各自所掌控的领域范围之内，部门之间缺少必要的交流和协调，各级政府以及政府各部门之间的协调和一致性不足导致政策的合力效应不突出。如何提高政府部门之间的协调性和一致性、提高财政资金的利用效率对未来农村科技发展意义重大。同时，我国各个地方的科技发展水平存在差异，农业在各地方所居的地位也有很大差别，各地农村科技发展的现状和面临的问题也不尽相同，这也就意味着提高政策的区域针对性成为未来我国农村科技政策制定和实施中应该考虑的现实问题。

未来我国农村科技政策，理应逐步拓展政策涵盖的内容，拓展服务对象的范围。农村科技的服务内容、投入主体、服务方式、服务载体以及服务对象，都会发生新的变化。农村科技政策支持的最终目标，也将更多地强调大农业产业比较收益的提高以及农村民生的逐步改善。

(一)农村科技将服务于现代农业的全产业链

传统意义上的农村科技，更多的是农业科技的范畴，它承担保障国家粮食安全的责任，但今天，农村科技的服务对象应拓展到涵盖传统种养殖业、加工等第二产业和运输、物流等农村服务业等第三产业的综合体，亦即现代农业的内容。而现代农业的实质就是科技型农业，它是以现代科技引领一二三产业融合、产前产中产后一体化的产业体系。随着传统农业向现代农业的快速转型，农村科技应扩大到产业科技和民生科技领域，关注产前的种子、农业设施，关注产中的种养殖、农资产品、农业机具和田间管理，更重视加工过程中的清洗包装和保鲜、加工以及仓储物流、营销推广等产后环节。

(二)加强科技资源的统筹协调成为必然趋势

要加强科技管理部门之间的沟通协调，建立在经费预算、重大政策制定和科研立项等方面的协调沟通机制，使部门间的科技资源汇集到国家战略决策和重大部署上来。要逐步完善各部门内部的科技资源统筹协调机制，形成计划、基地和人才三方面的有效集成，形成系统性、整体性的安排。要加强中央与地方的联动机制，充分动员和发挥地方科技资源和力量，使国家科技投入方向与地方经济社会发展需求实现更好衔接。

(三)农业科研机构分类改革应不断深化

继续完善农业科技研发投入机制。要继续加快推进农业科研机构的分类改革，建立和完善“开放、竞争、流动、协作”的运行机制，积极探索适合农业科研特点的经费支持方式，逐步形成一支稳定服务于国家目标的骨干研究基地和精干研究队伍，建立有序竞争与相对稳定有机结合的经费资助机制。对于那些基础性、公益性项目，坚持以国家财政投入为主;对于可以产业化的项目，应当按照全产业链的设计，加强企业的参与，形成国家公共财政和企业共同投入的机制;对于那些商业化特征明显的项目，应以企业投入为主。要逐步形成良好的引导和激励社会各类资源积极投入的机制。

(四)加快建立新型农村科技创业服务体系

新型体系应包含公益性推广体系和经营性服务体系两大部分。其中，公益性推广体系不仅包括服务于传统农业的5级农技推广体系，还要包括大学、科研机构等的推广职能，特别是要注重农业大学和地方农业科研院所的技术研发和推广功能。经营性服务体系可分为两类，一类是社会化的创业体系，主要是以科技特派员农村科技创业行动为核心的市场化体系建设，在这一体系中，科技特派员服务站的中介服务职能得到强化，科技型龙头企业的示范带动作用得到强调，对农民合作组织的支持力度不断加大;另外一类则可以概括为多元化的服务体系，它囊括了近年来逐步推进的农业专家大院、农业科技园区、星火科技12396等科技服务模式，更重要的是，考虑中国农村巨大的地域差异性特点，存在的各具地方特色的个性化的农村科技服务体系也是这一体系的题中之义。

(五)促进科技与金融等现代要素的有机结合

要以金融资金支持农业科技进步，以科技要素带动金融要素向农业集聚。有了金融等现代要素的支持，农村产业的发展过程中才能自然地萌生出对种养殖技术、疫病防治、农产品加工等方面的迫切需求。在重视政策性金融工具的同时，考虑农村的现实特点，鼓励商业金融、合作金融、民间金融等多种形式，创新金融服务品种和工具，推动风险投资和科技创新紧密结合。支持和培育具有较强自主创新能力和增长潜力的涉农科技企业进入创业板融资。同时要积极开展农村科技保险服务，探索设立科技保险专项资金，拓展业务领域，针对获得风险投资、科技贷款的区县科技型企业，开辟提供成果转化险、研发中断险、关键设备损失险、开发种植养殖新技术、新品种农村推广损失险等保险服务，可以将目前只针对高新技术企业的科技保险补贴扩大到对所有参保的科技型涉农企业。

参考文献

1.中共农业部党组.面向21世纪大力推进新的农业科技革命.人民日报，1997－12－15

2.刘　立.改革开放以来中国科技政策的四个里程碑.中国科技论坛，2007(10):3～5

3.王汉林.建国以来我国农业科技政策分析.科技进步与对策，2011(1):93～97

4.李小云等.中国面向小农的农业科技政策.中国软科学，2008(10):1～6

责任编辑:吕新业

(作者单位:刘冬梅:中国科学技术发展战略研究院，北京，100038;郭　强:中国农业大学，北京，100093)