科技政策研究：体系结构与决策模式

林 慧 岳

摘要 本文从知识生产的角度出发,对科技政策作了定义和历史透视,提出了科技政策的体系结构和决策模式。

科学技术政策(Science and Technology Policy, STP)成为一个专业性术语,并被经济发达和科技发达国家共同采用,是1963年联合国在日内瓦召开的关于低开发区适用的科学技术会议(UNCAST)以后才开始的。尽管STP已被广泛地使用并成为国家对科学技术活动实行控制的重要手段,但目前仍没有形成一个明确的定义。

为了定义STP,我们首先对科学技术活动作这样的分析。科学技术活动实质上就是知识生产。物质生产的三部曲是:投入——运作——产出。知识生产的过程除了投入、运作、产出外,还包括知识产品向环境的转化。这是因为没有转化,知识生产就无法与物质生产相接,甚至知识生产无法获得投入,因而知识生产无法进行。所以,知识生产的过程应该是包括投入、运作、产出和转化在内的四段式。那么,科技政策也就是控制知识生产的四段式:投入调控——运作调控——产出调控——转化调控。投入调控体现为STP对知识生产的资源的分配原则,运作调控体现为STP对知识生产各个环节之间以及科技与社会、经济、环境之间的协调作用,产出调控体现为STP对知识生产的最终成果根据知识生产的目的,科技与社会环境的协调状况所进行的评价,并将这种评价结果反馈到投入控制中去。转化调控通过扩散机制将知识产品转化到物质生产中去。

科学技术政策与科学技术活动(知识生产)的关系如下:

依照这个分析,科学技术政策(STP)就是国家为了对科技活动的投入、运作、产出、转化各环节进行调控而建立的有计划、有组织地推进知识生产的科技方针和实现科技方针的体系。这里科技方针是科技政策的基础,它体现了国家对科学技术活动的态度。科技方针的制定者是政府和对政府有影响的学者,它源于科技方针制定者对科技活动的认识,又表现了科技方针制定者的主观意愿。([1],P.50～51)科技政策体系是科技方针的展开和具体化,它体现了国家和政府对科技活动各个环节的控制,也体现了国家对科学技术发展的方向和规模进行的控制。

STP得以确立并在科技活动中发挥指导作用,是有着很强的时代特征和历史背景的。STP产生的条件主要有以下几个方面:

①在国际和军事方面,为了充分利用科学技术,动员各方面力量,需要有一套完整的全国统一的科技政策;

②随着大科学、大技术、大经济时代的到来,政府对科技的投入显著增大,需要有一种能有组织有计划地调整投资比率的科技政策;

③由于技术创新对经济发展的推动力量越来越大,需要有与产业政策相适应的科技政策;

本文为作者参加由中国人民大学黄顺基教授主持的国家教委人文社会科学项目的研究成果。

④随着科学——技术——生产的一体化,科研机构,高等院校与企业在开发领域的合作日趋增多,需要有一种消除三者之间矛盾,调节利益的科技政策;

⑤随着环境污染问题日趋严重和资源过度开发,为了实现科学技术与环境的协调发展,需要有一种消除科学技术负面效应的科技政策。

STP在西方科技、经济发达国家得到充分发展,并在科技活动和经济活动中起着越来越重要的作用。对西方国家STP发展进行历史透视,能为我们提高STP水平提供经验和借鉴。

欧美国家科技政策的发展,可以划分为萌芽期、形成期、实行期、反省期这样四阶段。([2],P11～18)

18世纪产业革命以后,科学技术作为历史发展的“杠杆”对经济的促进作用越来越明显,到了19世纪后半叶,科学家才开始职业化并受到社会重视而形成一种制度确立起来。国家开始逐渐以培养科技人才、创设国家研究所、向学术团体提供财政补助等形式介入科技活动。这种国家从侧面资助科学技术,发展科技教育,建立为国家目标奋斗的总动员科技体制,就是科技政策的萌芽期。

从1914年一战以后,美国政府为了动员国内外科学家,设立了国家研究会议(NRC)组织,开始进行了由政府、高等学校、产业界制定的广泛研究计划。罗斯福总统设立了国家资源委员会,以国家立场首次提出“研究——国家资源”的科技政策。英国在1916年设立了科学与工业研究部(DSIR),协调科学应用与产业的关系,接着,又在1920年设立医学研究会议(MRC),1931年设立农业研究会议(ARC),成功地推进了生物领域和农业领域的研究开发。法国在1930年设立国家科学基金,并于1938年创立的国家研究中心(CNRS)。

由于当时科学基础还很薄弱,科技活动的规模不大,有组织有计划的STP是在二战以后诞生的。美国于1950年设立国家科学基金(NSF),其重要职能便是“开展和推进对科学研究教育有关的国家政策”。另外于1946年由海军研究局(ONR)为大学的基础研究提供资金,并高度保持大学学术研究的自由。在STP的形成期,政府开始制定科学政策,促进基础科学和尖端科学(如原子能)的发展,并初步建立推进科学研究机构。

作为STP的科技方针,早在政府对科技活动表示关注时便已确立,并且,科技方针也是STP的主要内容。但是真正、全面地实行STP还必须有强有力的科技体系来保证。二战以后到60年代,科技政策进入以科技体制的全面建立为标志的实行期。

1957年11月,艾森豪威尔任命了总统科学技术特别助理,同时,又将科学咨询委员会(SAC)升格为总统科学咨询委员会(PSAC)。同年,国家航空宇宙局(NASA)成立,统一了原来分属于陆海空军的宇宙开发计划。1962年,美国又进一步加强白宫的科学技术机构,设立总统科学技术局(OST)。在法国, 1958年戴高乐总统设立了直属于总理的科学技术研究总务厅(DCRST),加强了科学技术活动的整体计划性。英国在1959年设立科学部。西德在1957年设立了以科学研究性计划和调整为目的的学术审议会,1962年联邦政府又设立科学研究部等机构。从此,欧洲各国都逐步建立起科技体制,开始STP的实行期。

60年代,在STP的实行期,由于空间竞争的需要,STP对科学技术全面发展产生了强大动力,并刺激了经济的高速增长。经济的高速发展也带来了污染日益严重、资源面临枯竭、生态环境遭受严重破坏等负面效应。从70年代起,开始了STP的反省期。

1970年,全美大学开展了针对环境问题的的“地球日”讨论。尼克松总统向国会提交的有关科学技术的特别咨文,强调“新的目的意识”和“新的协作意识”。1971年,在经济合作与发展组织(OECD)的一份名为《对科学、经济增长社会的新的透视》的报告中,强调“经济增长不能作为最充分的共同目的”,应该把科技政策的重点目标放在提高社会福利和生活素质上。

作为STP反省期的体制需要,美国于1970年成立环境保护局,美国国会于1972年设技术评估办公室,力图对科技发展的社会影响进行预先评价。议会也于1972年通过科技评价方案。

为了对科技政策本身进行规范,美国国会1976年通过了《国家科技政策、组织和重点法》,该法规定了科技政策应涉及的方面、应遵循的原则、实施科技政策的步骤,试图通过科技政策来确定美国科技活动的重点、协调政府、工业界和科技界的矛盾。([3]P.469～471)

STP的发展进入90年代后日趋成熟,它不仅反映了科学技术活动的需要,也反映了社会系统与科学技术之间各个方面互动的需要,更重要的是STP的制定加入政策科学、决策科学、系统分析的一些理论和方法,并利用计算机等现代分析手段,从而实现STP的科学化、程序化。另外,将科技政策作为研究对象的科技政策研究也取得一定进展,对科技政策与环境结合分析,将科技政策的存在与活动统一起来把握的整体方法已成为科技政策研究的行为规范。([4],P.40)

在科学技术活动中,科技政策对科技活动的质与量两个方面起着调控的作用。20世纪以来,现代科学技术革命对于人类社会发展的影响是巨大而深刻的,科学技术的发展也进入大科学、大技术时代,科学技术对于社会系统的依赖程度也越来越强。如何确定科学技术的优先发展领域,如何实现资金在科学技术研究不同领域的合理分配,如何获得知识生产较合理的投入——产出比,如何促使科技成果向生产部门的迅速转移,如何提高科技进步在经济增长中的作用等等,促使国家通过STP的制定和实施来干预科学技术活动。

考察科技政策对科技活动的调控作用,从纵向看,科技政策一般可分为垂直的三个层次:①战略层次,主要解决科学技术的发展与国家经济发展、社会发展之间的全面性问题、目标以及这些目标之间的联系。②计划层次。STP制定的主体提出广泛的研究课题并确定完成这些课题的具体项目。③执行层次。使得科学技术活动的主体或知识生产单元在各种研究组织中为了特定的目标完成单个的项目。这三个层次在知识生产中分别作用于知识生产的规划、知识生产的组织和知识生产的实施三个阶段。战略层次的STP,一般解决知识生产的方向问题。知识生产不是任意进行的无序活动,只有围绕国家社会经济发展目标来规划知识生产活动,才能使科技与经济实现一体化并协调发展起来。战略层次也就是宏观层次,它对于知识生产起着导向作用。计划层次的STP位于中观层次,它对于组织生产起着协调作用。当知识生产的方向定位以后,围绕特定的研究领域、特定的研究项目来组织知识生产,离不开计划层次上的STP。计划层次既是战略层次的具体化,又是第三层次——执行层次的STP的组织与协调。执行层次的STP直接影响着知识生产的实施运行。在各个专门领域、各个发展阶段上的知识生产不可能脱离社会系统来孤立地进行,在这个层次上的STP就起着调节知识生产与物质生产各种形式,各个环节相互关系的作用,以保证知识生产的顺利进行。(www.xing528.com)

分析改革开放以来我国的科技政策,在宏观水平上,属于战略层次的STP有“科学技术是生产力”、“经济建设必须依靠科学技术、科学技术工作必须面向经济建设”等新时期的基本方针,也包括我国科学技术发展战略,关于我国科技体制改革的决定,我国技术引进与技术推广政策,我国科学发现和技术发明的奖励政策等。在中观水平上,属于计划层次的STP有我国科技发展的中期计划与年度计划,发展高科技的“863”计划,应用科学技术振兴乡镇企业,促进农村经济发展的“星火计划”、“燎原计划”,重大科技攻关计划,重点基础研究项目计划,重点工业性试验项目计划等。在微观水平上,属于执行层次的STP有能源技术政策、交通运输技术政策、通信技术政策、农业技术政策、消费品工业技术政策、机械工业技术政策、材料工业技术政策、建材工业技术政策、城市建设技术政策、村镇建设技术政策、环境保护技术政策等。〔5〕有些科技政策,如知识产权保护方面已经以法规形式颁布实施。这些科学技术政策形成了我国STP体系,并且根据我国科技发展和经济建设的实际情况不断完善,对我国科学技术活动起着十分重要的作用。

从横向分析科技政策对科技活动的调控作用,科技政策体系包括平行的四个方面:投入调控政策、运作调控政策、产出调控政策和转化调控政策。这四个方面的科技政策对应于知识生产的四个环节:投入——运作——产出——(向环境)转化。

投入调控的科技政策是对知识生产的资源进行配置,主要涉及两个概念,一是科学技术经费;一是R&D投入([6],P.170)运作调控的科技政策主要是要创造一种机制来促使知识生产围绕特定的目标组织和运转起来。协调功能的实现,可以是市场机制也可以是计划机制。美国的科技政策属于前者,法国属于后者,而日本、英国、瑞典和德国则介于美法之间,市场机制和计划机制并行。([7],P.171)产出调控的科技政策是对知识生产的产品(论文、报告、专利等知识产品)进行评价,从知识产品的质量和数量判断国家的科技实力,从知识生产的投入——产出比。判断科技活动的效率,从而对科技活动进行宏观调控。转化调控的科技政策的功能是将科技成果转化到生产中,从而将知识生产与物质生产结合而形成社会大生产。转化的政策调控,是将科技系统与社会经济系统整合和将知识生产与物质生产联接的关键。将科技成果迅速向生产系统转化能有效地促进社会经济的发展。

从水平方向看我国的科技政策体系,属于投入调控的政策有:国家科技进步法、国家自然科学基金项目指南及评审管理办法、青年科学基金暂行办法、科技开发贷款项目管理办法、关于科学事业费管理的暂行规定等。关于运作调控的政策有:发展高技术的“863”计划、发展高科技产业的“火炬计划”、“基础性研究的“攀登计划”、将科技引入农村的“星火计划”等。关于产出调控的政策有:科技进步奖励条例、自然科学奖励条例、发明奖励条例、国家星火奖励办法、国家级重点新产品试制签定计划、科技成果签定办法等。关于转化调控的政策有:科技进步法、农业技术推广法、技术交易会管理暂行办法、技术合同仲裁机构管理暂行规定及仲裁规则、新产品计划等。

STP对科学技术活动产生的影响具有正面效应和负面效应的两重性。STP的正面效应表现为社会系统对科学技术系统起着强有力的支持作用,形成包括人力、资金、物质在内的知识生产支持系统,促进了科学技术与社会系统的协调发展。STP的反面效应表现为社会系统与科学技术系统的不相容性和拒斥性,其后果是既阻碍了科学技术系统的自身发展又使得科技链条与社会经济链条之间脱节。因此,从认识论高度来分析STP的制定过程,明确制定STP的认识原则,提出STP的决策模型,对于建立科学技术活动良好的政策环境具有十分重要的现实意义。

STP的制定既反映了科学技术活动对社会环境的客观要求,又反映了科学技术活动决策者的主观意志,最理想的状态是这两者的完全统一,但实际中由于科技活动决策者对科技活动规律认识的不全面和自身知识结构、分析能力、预见能力、决断能力等决策水平的影响,使得科技活动的客观要求和决策者的主观意志之间存在偏差。承认二者之间的偏差正是为了消除这个偏差,从而减少决策的失误,建立科学的STP。

STP的决策过程实际上是在对科技活动内在规律和科技活动外在要求的认识基础上的决策活动,决策的科学化来源于正确的认识和方法。在一般意义上,STP决策的四段论模式如下:

调研分析——STP模型——STP研究——STP修订

调研分析是STP制定的前期准备阶段,它包括:对科学技术发展历史和科学技术发展规律的研究,对科学技术与社会的互动关系的研究,各国STP比较研究等内容。STP不能背离科技活动内在规律, STP决策者必须对科技发展史有一般了解。同时,现代科学技术的发展越来越离不开社会经济的发展,STP决策者不能忽视科学技术的社会功能和社会对科学技术的影响。另外,分析科技发达国家、发展中国家的STP,借鉴他们的成功经验,吸取STP失误的教训,有利于STP决策的科学性、合理性。因此,调研分析阶段应建立科技史、科技社会学和STP比较研究这样一个三维分析框架。

提出政策模型是四段论模式中的核心,它涉及到科技的、社会的、心理的诸多复杂因素,为了使决策者主观意志同科技活动客观实际相符合,必须建立STP模型。STP模型既是科技活动的统一性范式,又是科技活动的指导性纲领。在这个阶段,STP的决策者应遵循什么样的原则?首先是客观性原则。科技活动自主性是客观存在的,科技活动自身有一套独立的规范、运作规律。同时,科技系统不能脱离社会系统孤立存在,它与社会系统之间的相互作用也是客观存在的。其次是能动性原则。作为主体的决策者要通过STP的制定来推进科学技术活动,组织好知识生产。STP直接制约着科技活动的效果。因此,STP的决策者必须发挥主体的能动作用,在遵循客观规律的前提下,使STP充分发挥对科技活动的指导作用。再次是辩证性原则。科学技术活动是复杂的、创造性的劳动,涉及社会生活的政治、军事、经济、文化等方面,制定STP时,必须考虑这些因素的存在及其与科学技术的互相联系和互相作用,特别是要考虑科学技术与社会、经济、生态环境的协调发展问题。

STP决策的第三阶段是STP研究。STP研究的目的是对政策模型进行验证,从而提出更好的模型。验证的第一步是评价所提出的STP模型本身对科学技术活动的指导性功能发挥状况,同时也评价政策模型在STP体系中的相容性问题。无论是宏观层次、中观层次,还是微观层次上的STP,都应对科学技术活动产生积极的整体效应。除了在垂直方向的STP体系中评价政策模型之外,在水平方面也应评价政策模型在STP体系中的相容性问题。在投入调控、运作调控、产出调控和转化调控各个方面,某一方面的政策模型必须和其他方面的政策不相矛盾,才能产生协调作用。

在进行STP研究时,应该考虑价值观、非理性因素的作用、政治上的可行性、文化的影响以及政策的前瞻性。([8],P.32)验证的第二步便是将评价传递到STP决策的下一阶段,对STP模型进行修正,使STP决策者的主观意志和科技活动的客观实际相符合。

STP修订是STP研究的直接后果,只有将这个阶段视为STP决策组成部分才能消除STP模型的片面性和它对科技活动的负面效应。STP的修订是根据政策模型的运行情况,通过政策研究的反馈信息对原有STP模型所作出的修改和调整,修订有两种情况,类似于拉卡托斯“科学研究纲理论”中的“反面启示法”和“正面启示法”。一种是提出政策模型时对STP与科研活动实际不相符合的情况估计不足或没有准备,当STP模型执行中出现问题时进行被动的修改和调整。另一种是一开始便估计到政策模型肯定将存在缺陷,当问题出现时,马上便能进行主动的修改和调整。因此,只有对STP决策理解为“四段论”的结构,并赋予它方法论和认识论意义,才能保证决策的科学性和可行性。

科技活动实质就是知识生产,知识生产在社会大系统中要能维系下去必须具备投入、运作、产出、转化四个相互连接缺一不可的环节,特别是没有向环境的转化便没有知识生产和社会物质生产的联接,与社会物质生产相脱离的知识生产是不存在的。科技政策必须对科技活动的投入、运作、产出和转化这四个环节实行调控。在科技政策的决策过程中,为了保证科技政策(政策模型)的有效性,应该将科技政策决策过程扩展为调研分析、STP模型、STP研究和STP修订这样一个四段式模式,形成STP模型之前的调研分析和STP模型运作以后的研究总结是两个很重要的、决策过程必不可少的环节。在科技和经济同样处在发展中的中国,开展科技政策研究对于提高科技政策决策水平从而更有效地指导科技活动有着重大的现实意义。

主要参考文献

〔1〕王志强:中国科技政策思想:一个不应被忽视的研究领域,自然辩证法研究,1998年5期。

〔2〕乾侑,日本科技政策,科学技术文献出版社,1987。

〔3〕国家科委政策法规与体制改革司、中国科学技术信息研究所,九十年代世界科技纵览,地震出版社, 1995。

〔4〕叶明,论科技政策研究的基础与规范,自然辩证法研究,98年3期。

〔5〕科学技术白皮书第 3号,科学技术文献出版社, 1988。

〔6〕何祚庥,当前科技政策的若干问题,新华文摘,1998 年2期。

〔7〕周寄中,美国科技大趋势——科技大国的决策走向,科学出版社,1991。

〔8〕R.M.克朗,系统分析和政策科学,商务印书馆, 1987。

(本文责任编辑 王国政)

【作者简介】林慧岳,1952年出生,长沙交通学院社科部主任,副教授。邮编:长沙410076