科技政策研究：美国的经验和成就

黄传慧1，2，郑彦宁1，孙雨生2，刘　颖3

(1．中国科学技术信息研究所，北京　100038; 2．湖北工业大学管理学院，湖北武汉　430068; 3.武汉大学图书馆，湖北武汉　430072)

摘要:介绍美国科技政策的历史沿革，按时间顺序将美国科技政策的历史分为启蒙时期、以军事为主、调整、为经济服务四个阶段。分析美国科技政策的制定和体系结构，分别对里根政府、老布什政府、克林顿政府、小布什政府、奥巴马政府制定的科技政策内容进行概括，提出对我国科技政策制定的启示。

关键词:美国科技政策;科技创新;政府;影响和启示

美国的经济居于世界领先地位，与其适时的科技政策密不可分。美国政府的科技政策促进了科技的发展，科技的发展促进了经济的飞跃，因此，各国学者在研究科技政策时，一直将美国的科技政策作为分析的重点。分析和研究美国的科技政策，对于促进我国科技政策的制定和发展有着重要的借鉴意义。本文首先分析美国科技政策的历史沿革，进而剖析美国科技政策的制定和行政机构，总结美国历届政府制定的科技政策的内容，解析美国的科技政策对其本国经济的影响，提出对我国科技政策制定的启示。

为了全面地了解一个国家的政策制定背景和决策过程，有必要弄清楚其历史沿革。下面按时间顺序将美国科技政策的历史分为启蒙时期、以军事为主、调整、为经济服务四个阶段。

1.1　启蒙时期

美国经过艰苦的独立战争，于1776年建国后将科技进步列入国家发展方向之一。最早的科技政策来源于1787年《美利坚合众国宪法》，简称《美国宪法》，是美国的根本大法。这部宪法成为美国制定科技政策的法律依据，明确了联邦政府对科学技术的责任。联邦政府为了鼓励对科学技术的支持，于1790年制定了保护专利权的第一部法律，1802年成立了联邦专利局，1862年成立了农业部并通过了《土地赠予法案》，1863年成立了美国最高的学术团体——美国国家科学院;同时，联邦政府为了统一度量标准，于1901年成立了国家标准局，该局后来成为国家标准与技术研究院。联邦政府在鼓励发展民用技术的同时，涉及军事技术不多，1915年美国成立了第一个军事研究机构——国家航空咨询委员会，负责管理和指导飞行科学研究工作;同年，海军部为了适应第一次世界大战的需要，成立了海军顾问委员会。1916年，应威尔逊总统的要求，在国家科学院成立了国家研究委员会。1933年，罗斯福总统推行新政，成立科学顾问委员会和国家计划委员会;1934年，国家计划委员会被国家资源委员会取代，不久，科学顾问委员会也并入国家资源委员会。总体看来，美国政府在这一时期并没有形成全面的指导性政策，以民间支持科学技术自由发展为主，而政府的功能仅仅体现在立法上。

收稿日期:2012－11－06，修回日期:2013－06－09 
项目来源:湖北工业大学博士科研启动基金项目“美国科技成果评价、转化机制对我国的启示研究”(BSQD12096)

1.2　以军事为主的科技政策

二战期间，一切为了战争，美国政府在这一时期科技政策的重点是投巨资用于核武器的技术开发研究，大力推进制造技术，研制新式战略武器。1940年，美国成立了国家防务研究委员会;1941年，罗斯福总统批准成立了科学研究与开发办公室，制定了一系列的研究计划，政府与企业、民间研究机构合作取得了一系列的重大技术突破:一是“曼哈顿计划”的成功实施直接导致了核武器原子弹的发明，开创了核能时代;二是电子计算机的发明开创了信息技术时代。一系列的重大技术突破对美国经济和社会生活产生了巨大影响，美国政府对研发的支持力度不断增加，投入的研究经费逐年上升，政府的研发规模日益扩大，美国进入“大科学时代”。

1950年，美国根据《国家科学基金会法案》成立了国家科学基金会。国家科学基金会的成立标志着美国现代科技政策的形成和确立。

1957年，美国为了和前苏联争夺世界霸主地位，艾森豪威尔任命了总统科学技术特别助理，并改组了总统科学顾问委员会。1958年，美国通过了《航空航天法》，成立了国家航空航天局。美国的“阿波罗”号登月成功是美国在空间领域中竞争的最大成果之一，由此带动产生了一系列科技成果。这一时期，美国在以军事为主的科技政策的指导下，科学技术得到了迅速的发展。

1.3　科技政策调整时期

美国政府在冷战后期对科技政策进行了调整，其中比较大的举措有:1972年尼克松总统成立了技术评估办公室，并制订了《科技评估法》; 1974年美国政府成立了能源研究发展局，1977年升级为能源部;1976年美国国会通过了第一部科技立法—— 《国家科技政策、组织和优先法》，为美国政府制定国家科技政策提供了法律依据。此外，美国国会又相继通过了《技术创新法》(1980年)、《中小企业技术创新促进法》(1982 年)、《联合研究开发法》(1984年)、《联邦技术转让法》　(1986年)、　《综合贸易和竞争法》(1988年)，政府逐步重视科技政策与国民经济的协调发展，形成政府和民间合作的研究开发机制，产业界对研究开发的资金投入持续增加，国家技术政策的调整和研发经费的增加提升了企业民用产品的竞争力、促进了美国经济的复苏。

1.4　科技为经济服务的科技政策

冷战结束以后，全球发展格局发生了重大变化，信息技术革命和新经济出现，科技全球化的态势日趋明显，美国政府认识到技术是决定国际竞争能力的关键因素，是产业升级和经济发展的根本动力，于是大力调整冷战时期形成的科技政策，构建提高经济竞争力和科技竞争力的科技政策体系。美国的历届政府在科技政策上侧重点虽然有所不同，但基本原则是一致的:政府有责任和义务支持科学技术的发展，促进科学技术为国家利益服务，同时充分利用市场机制和依靠私人资本，避免直接介入应用和技术开发研究。

以上是美国在各个历史时期的科学技术政策发展历程，如图1所示。

图1　美国科技政策的历史沿革

2.1　科技政策的制定

美国的科技政策在制定时要遵循宪法和其它法律。美国实行的是“三权分立”的政治制度，国会是国家最高立法机构，国会实行两院制，由众议院和参议院组成，政府的科技立法草案、重要科技机构的设置、重要科技官员的任命以及科技预算等都需要通过国会参、众两院的审议和批准。

美国总统集中了国家科技活动的最高决策权和领导权，设有总统科学顾问委员会和白宫科学技术政策办公室，为总统提供科技事务咨询，协助总统处理全国科技问题。国会通过的法案必须经总统签署才能生效。

美国国会设有许多专门委员会。目前，众议院设有科学、空间和技术委员会，参议院设有商业、科学与运输委员会。国会通过其对全国科学技术的立法权、大型科研项目的拨款权、政府各部门科研经费的审批权来保障科学技术的发展。

在科技政策制定和执行过程中，政府制定科技预算，向国会提出立法建议，国会则负责最终审批预算并且通过立法决定各项科技政策的框架，政府是各种法案的具体执行者。

2.2　科技政策行政机构

美国没有科技部，美国的科技政策行政机构组成包括:联邦行政机构和州及地方行政机构，其中联邦行政机构设置分为总统办事机构、联邦政府各部、独立机构三个部分，如图2所示。

图2　与科技政策有关的美国行政机构

除了上述机构外，还有许多非官方的机构在制定和执行科学技术政策的过程中起着重要的咨询作用。

鉴于研究美国科技政策的现实意义，本文选取了美国20世纪80年代以来的科技政策进行重点分析。下面分别对历届政府的科技政策内容及其对美国经济的影响进行分析。

3.1　里根政府科技政策的主要内容

里根政府 (1981—1988年)期间开启了美国科技政策的新阶段。1981年，里根政府上台后对美国战后科技政策进行反省，积极引导美国经济产业结构的转型和增长方式的转变，强调科技与经济的结合，形成了新一轮的科技政策作为振兴美国经济的政策要点之一。里根政府的国家科技政策的成功经验值得关注，其主要内容为:(1)通过减税鼓励企业增加研发投入;(2)建立新型研发体系，鼓励企业研发合作;(3)保护企业知识产权的使用，促进联邦技术成果转移;(4)完善科技立法工作。

3.2　乔治·H·W·布什 (老布什)政府科技政策的主要内容

老布什政府时期 (1989—1993年)美国经济出现衰退迹象，政府在科技政策上进行了一系列的调整:一是加强科学顾问在政府制定政策过程中的作用;二是继续给基础研究强有力的支持;三是积极推进政府与企业、企业与企业之间的合作研发，促进军民两用技术的开发，重视技术的推广应用和研究成果的商品化;四是政府直接资助关键技术，加强政府与企业界的联系。(www.xing528.com)

3.3　克林顿政府科技政策的主要内容

克林顿政府 (1993—2001年)作为冷战后的第一届政府，着眼于长远利益和公共利益，重视提升经济增长潜力，对科技政策进一步进行了调整。这一时期政府科技政策的主要内容为:(1)鼓励企业研发民用技术;(2)支持基础研究和教育;(3)把信息通讯业作为科技产业政策的重点，重视新技术领域的拓展，如美国著名的“信息高速公路”的建设。(4)强化科技管理体制，出台了一系列调整科技政策的报告，这一系列的报告明确了克林顿政府科技政策的目标和思想，除了继续加强基础研究投入外，军转民项目和民用技术受到空前重视，军民两用的色彩越来越浓，为知识经济的发展奠定了基础。

3.4　乔治·W·布什 (小布什)政府科技政策的主要内容

2001年，乔治·W·布什 (小布什)当选为美国总统，小布什政府在科技政策上继续重视科学技术的发展。2001年的“9.11”事件以后，政府将国家反恐战争作为科技政策的首要任务，科技政策的主要内容为:(1)围绕国家重大优先领域规划科技发展;(2)科技政策相对保守，科技决策被削弱; (3)科技政策围绕反恐战争展开。由于政府过度关注“反恐战争”而逐渐引起美国科技界的普遍不满，政府的一系列做法招致科技界的强烈批评，被认为用政治干涉科学。

3.5　奥巴马政府科技政策的主要内容

2009年，贝拉克·侯赛因·奥巴马当选为美国第44任总统。由于上一届政府在科技政策方面的一些做法引起了美国科学界的普遍不满，人们期待着新一届政府改善与科学界的关系。奥巴马政府放弃了布什政府“反恐战争”的说法，其科技政策的主要内容包括:　(1)恢复科学政策的诚信和健全; (2)支持科学家恢复胚胎干细胞研究;(3)增加对科学研究的投资力度;(4)加强科技创新，促进经济复兴。

2012年11月7日，奥巴马成功连任美国总统，美国科技媒体对其连任后的科技政策作了一番预测，包括支持高技术人才移民政策、开放政府数据、大力投资高科技产业等。目前，对奥巴马政府科技政策的评价还为时过早，本届政府的科技政策的效果如何，尚需在实践中进行观察和检验。

美国历届政府科技政策的核心目标都强调科技创新能力，把科技创新能力作为推动经济发展的根本动力，都是从国家利益出发，重视对科学技术的利用，保证美国在科学技术、创新领域的优势。尽管历届政府的科技政策主张有所不同，但科技创新活动具有很强的连续性，基本态势和发展趋势稳定，美国的科技、经济依然处于世界领先地位。

鉴于美国科技政策的成功经验，对我国科技政策的制定有如下启示:

(1)制定新的科技政策时，可以将农业技术的研发作为科技政策的重点。我国农民占人口的绝大部分，却不是农业强国，许多农业技术和农业设施仍处于原始低级阶段，极大地阻碍了我国工业、高新技术产业的发展。美国在建国初期，联邦政府支持的主要领域就是农业技术，政府拨农业专款促进了农业技术的快速发展，从而间接促进了当时的工业革命，这些措施为美国后来的高新技术发展奠定了良好的技术和经济基础。美国对农业技术的大力支持值得我国借鉴，我国目前急需帮助农民农村完成从原始农业、传统农业向现代农业的转变。

(2)制定科技政策时，应充分咨询科学界相关人士，倾听科学界的心声、利用科学界的智慧制定科技政策。科学界处在科研开发的第一线，如果科技政策来源于实践，将可以更好地指导科技开发实践。

(3)健全国家创新体系，鼓励自主创新，增强国家的整体创新能力。我国科技体制改革落后于经济体制改革，创新体系、激励机制不够健全，特别是处于科研中坚力量的青、中年科研人员，目前的科研管理体制无法为他们提供政策上的鼓励和保障，科研人员科技创新动力不足，导致整个国家创新能力不强。

(4)加强科技政策宏观调控，落实科技成果转化等具体科技政策。我国的科技成果转化率低，很多成果仅仅停留在实验室，原因一是我国很多开发成果科技含量高但没有实用性，这些科技成果开发依靠政府财政拨款，研究人员与企业不联系，科技成果与市场需求脱节;二是科技成果转化的信息渠道不畅通。因此，我国在切实加强科技政策宏观调控的同时要落实科技成果转化等具体科技政策，把科技成果推向市场，明确政府和企业在科技成果转化方面的职责，将有限的科研投入放在刀刃上，提高科技成果的转化率。

(5)在科技政策管理理念上坚持以人为本。人才决定创新，优化人才引进政策，加快自主培养人才、留住优秀人才政策的步伐，改革人才评价机制，在全社会形成尊重人才、尊重知识的良好氛围。

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中图分类号:G323/327

文献标识码:A

文章编号:1000－7695(2013)22－0043－04

doi:10.3969/j.issn.1000－7695.2013.22.010

作者简介:黄传慧 (1974—)，女，湖北松滋人，副教授，博士后，主要研究方向为科技成果管理、信息资源管理。郑彦宁 (1965—)，男，研究馆员，博士后合作导师，主要研究方向为科技成果管理、竞争情报、情报技术和方法。孙雨生 (1980—)，男，山西运城人，讲师，硕士研究生导师，博士，主要研究方向为信息系统工程、数字图书馆技术。刘颖 (1974—)，女，江西宜春人，副研究馆员，博士，主要研究方向为图书馆信息服务。

Study on the U．S．Science and Technology Policies

HUANG Chuanhui1，2，ZHENG Yanning1，SUN Yusheng3，LIU Ying3
(1.Institute of Scientific＆Technical Information of China，Beijing 100038，China; 2.School of Management，Hubei University of Technology，Wuhan 430068，China; 3.Library of Wuhan University，Wuhan 430072，China)

Abstract:The paper describes the evolution of U．S．science and technology policies，analyzes the U．S．science and technology policy development and architecture，summarizes the content of the successive U．S．governments and points out the inspiration of China science and technology policy．

Key words:U．S．science and technology policies;technological innovation;government;influence and inspiration