现行科技政策体系对ICT自主创新企业的反馈研究

张 楠1,林绍福2,孟庆国1

(1.清华大学 公共管理学院,北京 100084;2.北京市经济和信息化委员会 科技标准处,北京 100053)

摘 要:科技政策体系是构建创新型国家的重要推动力,因此科技政策实施效果的评价是值得广泛深入研究的问题。与过往经济学视角的科技政策回顾和效果分析不同,本文聚焦于企业对科技政策的认知和反馈。我们围绕《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006——2020年)》配套政策,针对ICT行业的 16家企业进行的半结构化访谈,深入讨论了ICT行业企业对现行科技政策体系的知悉程度和主要需求,并对目前政策体系中的薄弱环节及成因进行了初步探讨。

关键词:科技政策;自主创新;信息通信技术(ICT)

科技是第一生产力,是推动人类文明不断进步的重要力量,也是 21世纪国家之间综合实力比拼中的核心竞争力。自改革开放以来,党和国家在政策层面对科技创新的扶植和鼓励从未间断[1,2]。随着我国逐渐步入依靠科技创新推动经济社会发展的历史阶段,十六大和十七大报告中再次重申了提高自主创新能力、构建创新型国家对转变发展方式和完善社会主义市场经济体制的重要意义。自主创新作为未来科技工作的核心任务,将在国家宏观战略中占有举足轻重的地位。

在此背景下,科技部于 2005年发布《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》(以下简称《规划纲要》),成为今后一个历史时期科技工作的指导性文件,之后陆续出台的一系列配套政策逐渐构成了新时期的科技政策体系,在构建和完善自主创新环境的过程中发挥着重要作用。

收稿日期:2009-08-10 修回日期:2010-02-01 
基金项目:国家自然科学基金项目(70833002/70890080);中国博士后科学基金项目(20080440030)。 
作者简介:张 楠(1978-),男,天津人,清华大学公共管理学院博士后,电子政务实验室主任助理,博士。研究方向:电子政务、创新采纳。

如何对科技政策的效果进行衡量和后评估,这一直是研究领域学者们关注的问题。尤其是在《规划纲要》颁布后的三年里出台的配套政策就有70余项。有效的评价相关政策的影响和效果,不仅有助于有关部门更好的落实这些配套政策,也将为政策体系的发展完善奠定基础。

与过往经济学视角的科技政策回顾和效果分析不同[2-4],本研究着眼于企业对科技政策的认知和反馈。企业作为创新活动的主体,其对相关科技政策的理解和运用,往往是政策发挥效力的前提。本研究通过对迄今为止颁布的 74项《规划纲要》配套政策的分析和针对北京市信息通信技术(Information Communication Technology,ICT)行业16家企业进行的半结构化访谈材料的研究,深入讨论了ICT行业企业对现行科技政策体系的知悉程度和诉求反馈,从而对目前政策体系中的薄弱环节及成因进行了初步探讨。

(一)文献回顾

过往的科技政策体系研究可大致划分两大类:理论演绎研究和经济学实证研究。在理论演绎研究中,研究者通常从理论角度出发,阐述政策体系的构建思路和实现路径。由于研究者往往仅在某一个特定领域有所积累,因此这类研究一般也仅关注政策体系的某一个方面。如程华对科技投入政策的讨论[5],袁晓东对知识产权政策的讨论[6],以及王丛虎对政府采购政策的讨论[7],均属于此类研究。此类研究重在提出政策建议,但其研究本身却无法验证其思路的正确性,而且也不能排除由于关注研究者所擅长领域而夸大其对应部分政策重要性的可能;经济学实证研究则更为关注科技政策为企业带来的实际收益,试图通过对实证数据的分析,寻找科技政策颁布与企业研发投入、生产能力、营业收入等经济指标间的统计学关系。由于金融、税收、科技投入方面政策对这类投入产出指标的影响更为直接,相关研究也自然更关注科技政策的这几个方面[2-4,8]。经济学实证研究虽然较之理论演绎更具说服力,但也存在局限:如人才建设、统筹协调等方面的政策与经济指标间的关系显然不如金融、税收明显,但因此低估其重要性也有失偏颇;而且,政策效果反映到经济指标是会有时间延迟的,且会视企业的规模和性质有所不同,但目前的此类研究则很难对此进行区分。

正是出于对上述两类研究局限性的认识,本研究尝试从一个全新的结合视角来剖析政策体系,将企业对政策的知悉程度和运用水平作为研究对象,其实证调研的思路能够克服理论推演研究在方法论方面的缺陷,而半结构化的访谈和材料的定性分析又可以避免仅关注经济学指标造成的片面。这一崭新的视角及对相关方法的探索有助于政策体系研究思路的丰富和完善。

(二)政策范围

我国建国以来颁布的科技政策数量众多,仅1980年至 2005年就有仅 300项相关政策出台[1]。考虑到《发展纲要》的重要意义和对未来科技工作的指导作用,我们仅选择《发展纲要》颁布后出台的配套政策作为研究对象,认为上述配套政策将是今后若干年间科技政策体系的重要支柱。

本研究中涉及的科技政策均为 2006-2008年间出台的《发展纲要》配套政策,在中国政府门户网站(www.gov.cn)上公布,共74项,对应《发展纲要》的分类,包括科技投入、税收激励、金融支持、政府采购、知识产权、统筹协调、教育科普、人才队伍建设、基地与平台建设、引进消化吸收再创新等 11类,涉及科技部、财政部、发改委等多个政府部门,政策分类与发布部门的情况如表1所示。

(三)企业访谈

伴随着全球信息化进程的提速,ICT及相关行业在国家经济发展中地位日益重要[9];同时,ICT发展日新月异,本身也是科技创新活动相对活跃的行业,对科技政策的敏感程度相对较高[10]。因此,本研究选择ICT企业作为重点调研的对象。

表1 政策分类与发布部门

注:一项政策可能涉及多个政府部门,在本表中,当一项政策的发布部门多余三个时,只取排名在前的三个部门。

我们从北京市某ICT企业行业协会的会员企业中选择了协会推荐的16家企业进行了有关科技政策的半结构化访谈或问卷调研。被访企业包括大型企业 1家,中型企业 10家,小型企业5家,与协会中不同规模企业的构成比例基本一致①根据《国务院国有资产监督管理委员会办公厅关于在财务统计工作中执行新的企业规模划分标准的通知》,企业规模按照从业人员数和销售额进行划分:从业人数在100人以下,销售额在 3000万元以下的企业为小型企业;从业人数在 100人以上 300人以下,销售额在3000万元到 30000万元之间的企业为中型企业;从业人数在 300人以上,销售额在 30000万元以上的企业为大型企业。。被访企业中有 3家为国家认证高新技术,其余为市级高新技术企业。被访企业所从事的具体业务领域包括基础软件、应用软件、互联网信息服务、计算机硬件产品、微电子产品等不同方向。

半结构化访谈内容主要包括以下四个方面:企业的基本经营情况;企业对科技自主创新的投入状况及与主营业务关系;企业对《发展纲要》配套政策的知悉情况;企业对科技政策支持的需求和建议。由于《发展纲要》中教育科普、人才建设及其它类政策与企业相关性较低,因此访谈和后续分析主要针对其余八类政策。具体参与访谈的被访者一般为企业总经理、副总经理或相同级别的企业高管人员。

(四)效度考量

为了确保研究具有较好的建构效度(construct validity),我们注意了在访谈中保证证据来源的多元性,尽量访谈企业的两名以上高管,或采用见面访谈和纸质问卷收集数据相结合的方式,尽量构建证据三角形(evidence triangulation),减少被访谈者选择造成的研究局限[11]。

为了确保研究具有较好的内在效度(internal validity),研究者对搜集到的相关定性研究资料进行了编码(coding)和匹配(schemematching),相关研究步骤经过了多位研究者的交叉检验[11]。

(一)科技投入

科技投入政策主要通过财政资金激励发挥对企业进行自主创新的引导作用,其最终目的是引导企业在研发领域投入更多的资金,进行更深入的研究,从而提高企业的科研创新能力。因此,关于配套资金规定是科技投入政策发挥引导和杠杆作用的关键[5]。访谈结果显示,被访企业对 863计划、科技支撑计划等国家级重大科技资助的知悉程度较高,但实际参与程度并不高,只有两家企业承担过 863计划和科技支撑计划的项目。多数企业表示,不依靠与高校合作,独立承担重大项目对企业目前的科研能力存在挑战。此外,不少企业也表示,资金配套规定对企业存在一定压力,较高的配套资金规定使企业对某些科技资助望而却步,这也说明相当一部分企业仍将科技资助单纯看作一种解决资金问题的途径,还不能从企业创新战略的层面来考虑。

(二)税收激励

现行税收激励政策既包括对作为创新主体的企业在研发、硬件购买等活动中的税收补贴,也包括对风险投资商以及中介服务机构从事科技创新领域投资和服务的税收优惠。调查结果显示,ICT行业企业对直接针对企业自身税收补偿政策知悉程度较高,而对一些和企业间接相关的税收优惠政策了解不多,主观上也缺乏关注。蒋建军等人的研究中提及了税收政策实施中可能出现的替代效应和寻租行为[3]。本次访谈中,部分企业也表达了对类似问题的担忧。

(三)金融支持

金融政策对科技创新企业的支持主要体现在引导金融机构对不同规模的科技创新企业予以资金支持、加快资本市场调节、提高对科技创新企业的保险服务水平等几方面。企业对金融支持政策的反馈存在差异:大中型企业对上述政策知悉程度较高,并有积极借助上述政策为企业赢得更多金融支持的意愿和行动;但小型企业则对金融支持政策关注度不高。虽然金融支持政策中有专门针对中小企业的政策,但由于金融机构本身对投资回报率和风险规避的偏好,真正容易得到支持的还是符合认定标准、但已形成较为成熟盈利模式和稳定收益的企业。而起步阶段的小型企业仍更倾向于依靠境内外风险投资或国家科技资助解决资金问题。

(四)政府采购

政府采购本身是以提高财政资金使用率、减少腐败为目的的一类政策,同时,在市场经济环境下,政府采购中的一些倾向性政策也能够对市场起到一定的导引和示范作用,因此通过政府采购政策中对科技创新产品的倾斜鼓励企业自主创新活动也成为可能[7]。具体到 ICT领域,相关技术产品主要支持的是政府信息化和电子政务建设。然而,政府采购的倾斜是一把双刃剑,控制倾斜程度本身是个难题,也有学者对这类双目标规划的合理性提出了质疑[12]。基于上述背景,《发展纲要》配套政策中的政府采购政策主要是一些管理类办法,对自主创新产品政府采购的预算、评审、合同等各环节进行了严格的规定,避免过程中可能出现的不规范操作。调查显示,企业虽然对政府采购政策具有一定的知悉程度,但对上述政策的效果存在疑虑,有企业担心对自主创新产品政府采购各环节流程的严格规定有可能使部分政府部门对自主创新产品望而却步。此外,多数企业也认为,政府信息化项目需求信息通道不畅通也是制约自主创新产品在政府部门得到采用的一个主要瓶颈,而现有的配套政策并无针对这一问题的有效措施。

(五)引进消化吸收再创新

《发展纲要》构建的自主创新框架中,明确提出了引进技术的消化、吸收和再创新是自主创新活动的一部分,对相关活动的支持有利于限制盲目重复引进,推动我国科技水平更广泛的与国际接轨。但是,目前出台的相关政策仅仅针对了技术引进这一个环节。对引进技术到消化和吸收没有相应的政策对应,不能确保技术转化是否及时到位,也没有相关的政策来协调参与方的技术利益纠纷。因此,相关政策也没有受到多数企业的关注。有关鼓励技术引进消化吸收再创新的政策制定尚有待深化。

(六)创造和保护知识产权(www.xing528.com)

知识产权相关政策不仅提出了加强知识产权服务的方向,也试图推动企业积极参与制定国际标准,实现技术标准方面以我为主的基本局面。随着社会整体知识产权意识的加强,企业对自身知识产权保护和竞争对手知识产权尊重方面都更加重视,受访企业不仅均知悉相关政策,且对《我国信息产业拥有自主知识产权的关键技术和重要产品目录》予以了更多关注。一些企业提出了加快目录更新频率等建议。

(七)科技创新基地与平台建设

在科技创新基地与平台建设政策中,诸如国家工程研究中心、国家工程实验室的管理办法与企业相关性不高,受访企业较为关心的是有关大学科技园、科技企业孵化器、高新技术产业开发区等平台的管理办法。尤其是大学科技园的模式,被认为是促进产学研结合的有效途径。在受访企业中,有过半数企业所掌握的自主创新技术脱胎于高校,有些企业本身也是从大学科技园走出来的。

(八)统筹协调

统筹协调指协调各个方面的利益取其总体最优,其含义较为广泛。但目前出台的《发展纲要》配套政策中的统筹协调政策则主要集中在鼓励民用技术向军用领域转移,允许非公经济参与攻防科技领域建设的方面。上述政策虽然实现了准入,一定程度上可以拓宽企业的产品市场,但国防领域专业化程度较高,针对的企业面实际较窄。本次调查的受访企业对相关政策的知悉程度并不高,未来享受政策的可能性同样不大。

《发展纲要》中明确指出,企业将是未来自主创新活动的主体。因此,构建科技政策体系的目标即满足自主创新企业在政策层面的需求,鼓励企业对科技创新加大投入,并从创新活动中受益,从而步入良性发展的轨道。因此,判断现行政策体系的侧重与企业需求的对接程度是衡量政策体系效果和水平的重要方面。本研究的调查显示,基于《发展纲要》的八类与企业密切相关的配套政策主要对应的是企业在资金、市场和科技资源三方面的需求(如图1所示)。

图1 政策体系与企业需求间的关系

由于科技创新企业的产品一般属于新技术或新应用,不同程度地都需要面对开拓市场的问题。因此,受访企业虽然也承认资金的重要性,但普遍更看重市场。而技术资源则主要关系到企业获取和保持长久核心竞争力,受访企业对其重视程度不一,特别是生存存在一定压力的小型企业一般都表示现阶段很难对此给予足够的重视。然而,综合企业对各类政策知悉程度和作用效果的评价,与资金需求相关的科技投入、税收激励和金融支持等政策最强,而与市场相关的政府采购和统筹协调类政策却是最弱的。这一现状可能也是整个政策体系目前差强人意的原因。而造成这一现象的根源,主要有两个方面:

其一,与资金需求相关的政策规则简单、易于操作,有利于快速颁布实施,而对应市场需求的政策涉及的情况则相对复杂。以政府采购为例,从招投标、评审、合同签订、实施、验收到后评估,各个环节都需要有相应的政策和管理规定。两类政策在制定难度上的差异导致了现在不平衡的局面。然而资金需求相关政策对企业来说解决的始终只能是“惠”的问题,而不是“助”的问题,这类似于古人“授之以鱼”还是“授之以渔”的命题。单纯的财政资助和税收补偿虽然易操作、见效快,但并不解决科技创新企业发展中的根本问题,相关科技政策体系还是应该向着多元化的方向发展。

其二,与资金需求相关的政策虽然也有多部门联合发布的情况,但其主导权都掌握在财税口,相对较为清晰,而政府采购和统筹协调类政策面临的却是多部门的协同和配合。以在受访企业中呼声较高的“政府部门信息化项目需求信息公开”为例,即涉及到科技工作主管部门,也涉及到信息化工作主管部门和相关业务部门,至今尚未有能够整合各方资源的成熟方案。但随着国家“大部制”改革和工信部的成立,各地方政府相关的部门整合和机构重组在 2009年陆续完成。在新形势下,相关政策的制定和完善渴望有所突破。

本文基于对ICT行业企业的半结构化访谈,从企业反馈的角度探讨了现行科技政策体系的效果和不足之处。相关研究方法的探索和研究分析的展开将是对传统科技政策研究方法和视角的有益补充。本研究仍是一项进行当中的探索性研究,本次访谈中被访企业无论从数量、行业分布还是地域分布上都有一定局限,有待在后续研究中通过更大规模的调研来不断完善,以期得到对现行科技政策体系更为客观准确的效果评价。

参考文献:

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[12]汪向东,Wilson E J.中国“以电子政务拉动信息产业发展”政策再评估[J].数量经济技术经济研究,2005, (10):19-29.

(本文责编:黄宁燕)

中图分类号:F49

文献标识码:A

文章编号:1002-9753(2010)03-0022-06

A Study on Current Framework of Science and Technology Policies and Responses from Enterp rises Involving in Indigenous Innovation in ICT Industry

ZHANG Nan1,LIN Shao-fu2,MENG Qing-guo2
(1.Section of Technology＆Standard Management,Beijing Information Technology Office,Beijing 100053,China; 2.School of Policy and Public Management,Tsinghua University,Beijing 100084,China; 3.Beijing Economics and Information Technology Commission,Beijing 100085,China)

Abstract:Since the policies framework of science and technology is the basic force for construction of an innovative country,evaluation of the performance of the policies has been one of the important research issues.Differ from the studies on the economic perspective,this paper focuses on the perceptions and responses from innovative enterprises. We conducted a series of half-constructed interviews in 16 ICT enterp rises for analyzing their opinions to the related policies based on“The Outline of National Medium and Long-term Science and Technology Development Plan(2006 -2020)”and mainly policy requirement.The weakness of current policies framework and its cause are also discussed in the paper.

Key words:scientific and technological policies;independent innovation;information communication technology(ICT)