基于创新系统理论的科技政策研究

赵林海1，2

（1．华侨大学商学院，福建泉州362021；2．复旦大学经济学院，上海200433）

摘 要：国家创新体系的理论基础是创新系统理论，为提高我国科技创新政策的绩效，创新政策的制定应该遵循创新系统理论。以创新系统理论为指导，分析了科技创新政策制定时常见的几个问题。研究得出：选出特定区域或产业部门作为优先目标的政策模式和照搬最佳政策实践的政策模式都是不可取的，应该根据区域的具体情况制定差异化的创新政策；政策制定者应该扮演好适应者的角色，以推动区域经济发展；以区域为基础和关注外部联系同样必要。

关键词：创新系统理论；创新政策；演化经济学；政策制定者

创新通常被视为经济增长最重要的推动因素。波特［1］指出，一个国家若想跻身于发达国家之列，它必须首先成为一个创新驱动型国家。创新驱动型国家简称创新型国家，我国已经明确提出到2020年实现进入创新型国家行列的奋斗目标，而建设国家创新体系是建设创新型国家的一个重要方面。为了加快推进国家创新体系建设，我国制定并实施了一系列科技创新政策。科技创新政策（简称创新政策）是指政府为了促进创新活动的大量涌现、创新效率的不断提高和创新能力的不断增强而采取的公共政策的总和，其最终目标是通过创新提高竞争力以实现经济持续增长［2］。由于国家创新体系的理论基础是创新系统理论，为提高我国创新政策的绩效，制定创新政策时应该而且必须以创新系统理论为指导。

创新系统理论有3个核心观点：①创新不是孤立发生的，创新活动的各个参与主体（包括企业、大学、中介机构等）之间的互动，在创新过程中处于中心地位，互动既有合作又有互动式学习；②制度对于经济行为与经济绩效十分重要，法律法规等正式制度和社会文化、价值观等非正式制度是减少经济系统内不确定性的“游戏规则”。这些规则确定了创新参与主体参照这些规则进行的互动，并且这些规则也是由这些互动所确定的；③创新系统的演化过程发挥着重要的作用，这个演化过程是一个产生多样性的过程，是由系统内的不同主体间不断互动引起的，对于维持使选择成为可能的多样性十分必要［3］。

在以创新系统理论为指导制定科技创新政策时，有几个问题需要深入分析：①是否应该选择特定的产业部门或区域作为优先发展的目标；②是否应该采取一个普遍适用的政策模式；③政策制定者的角色应该如何定位以推动区域经济发展；④创新政策是否应该完全孤立地以本区域为基础。

有一个常见的现象，就是选定特定的产业部门或区域作为国家层次的政策优先目标。政策制定者倾向于支持一些相对新兴的产业部门，如纳米技术产业，认为这些部门很快就会创造大量的就业机会。与此类似，政策制定者会把一些区域当作创新热点，认为这些区域将会成为推动经济增长的主力军。这种选定优先发展的产业或部门的创新政策被称为“挑出赢家”的政策［4］。这种创新政策貌似有理，但其可行性和政策绩效却是无法保证的，其原因主要有以下3个方面：

（1）政策制定者不可能预知未来有较大成长性的新兴区域或产业部门。在这方面有些政策制定者往往过高估计自己的能力。经济发展的历史已经证明，在国家层面实施“挑出赢家”的政策面临着很大的风险，极易作出错误的选择。新兴产业部门的出现和发展通常是一个自发的过程，而不是政策制定者精心设计的创新政策作用的结果。迄今为止，人们对于各个区域是如何走向新的发展方向或走上新的成长路径的还知之甚少。

（2）这种政策往往会导致许多国家或区域选择相同的产业部门并给予政策支持。当各区域都以相同的产业部门为支持目标时，很容易导致竞争过度，在优胜劣汰的竞争机制下，最终这些产业部门很可能只会在少数区域成功聚集，其它绝大多数区域在发展这些产业时会遭遇失败，导致公共资源大量损失。只有对诸如互联网等通用技术的政策支持是例外［5］。不过，虽然这些通用技术会对经济产生长期影响，但是在长达几十年的经济长周期中，到底通用技术会对经济中哪些部门产生最大的影响，以及如何产生影响仍是不确定的。

（3）这种政策还有悖于这样一个原理，即在知识经济条件下几乎每个区域都有创新的潜力。区域的创新潜力可以从不同的角度来测度。如研发、有创造性的工人、高技术产业和知识密集型服务业等指标分别描述了知识经济的不同维度，每一个指标都展示了一个不同的空间模式。例如，研发出现在非中心的边缘区域的频率较高，而有创造性的工人则集中于城市化程度较高的中心区域［6］。如果把所有指标一并加以考虑，那么就不可能找到缺乏创新潜力的区域。也就是说，大部分区域都以这种或那种方式参与到知识经济中。在制定创新政策时就简单地根据研发指标把许多区域排除在外是错误的。因此，创新政策不应该简单地把创新等同于研发，狭隘地关注研发活动而忽略其它方面。因为研发仅是测度创新潜力的一个指标，它的基础是传统的线性创新模型。而且，基于研发的创新政策会进一步拉大区域间的差距。由于研发活动集中于少数发达区域，基于研发的政策会更有益于这些领先区域。

为避免“挑出赢家”政策的弊端，应采用以区域多样性为基础的差异化创新政策，其目标是以区域相关资源和跨区域联接为基础推动区域创新活动，而不需要选择特定的区域。每个区域都可以成为这种政策调控目标的一部分，无论该区域是专业化于某一产业的，还是产业多元化的，或者无论该区域具有的多样性程度是高还是低。政策制定时也不需要排除特定的产业部门，无论这些产业部门技术水平的高低，也无论这些产业部门创造力的大小。因为创新政策的目标是通过把可能互补的知识片段与创新活动组合到一起，从而发挥促使创新活动大规模涌现的作用，但“挑出赢家”的政策却是从一个较狭隘的部门视角来看问题。基于区域多样性的差异化创新政策需要找到政策的着力点才有效，它需要确定区域的特有资源，并以在该区域已达到某个临界密度的跨区域联系为目标。不过，制定政策的目的不是使强的部门更强，而是提高不同创新主体之间的互动和知识交换，以便支持该区域的创新活动。

在制定创新政策时还有一个常见的做法，就是直接照搬或简单模仿硅谷等典型的最佳实践模式，把这种最佳实践模式作为普遍适用的政策模式加以推广［7］。从理论上说，不存在一个普遍适用的政策模式。虽然每个区域都有自己的创新潜力，但这并不是说在制定创新政策时所有区域都是无差别的。恰恰相反，尤其需要考虑到各区域创新潜力的差别，因为它们在制度结构、知识基础、区位和人力资本上存在着巨大的空间差别。意大利是一个典型的例子，意大利北部区域的研发密集度很高，从事知识生产的科学组织很发达，位于意大利东北部到中部一带的“第三意大利”区域的特点是由有正式关系和结构松散的非正式关系的中小型企业组成的工业区，而意大利南部的特点则是由于较差的制度安排使其内生学习能力和组织网络都很疲弱。由于这种空间差别，在所有区域都推行一个普遍适用的政策模式将是错误的。

有效的创新政策需要结合该区域现有的资源并嵌入本地化的行动。由于路径依赖的存在，区域的历史在相当大的程度上决定了现有政策选择和可能的政策结果。这意味着在通过政策激励创新活动时，应该把该区域原有的知识和制度基础作为出发点。因此，需要一个精心定制的、差异化的、针对特定发展潜力的政策战略，政策的重点是突破制约各区域有效创新的瓶颈。创新政策需要充分利用区域特有资源，而不是直接采用因不同环境而获得成功的各种政策模式。

照搬通过对某个参照基准的研究所得来的最佳实践是注定要失败的，这已经被旨在模仿如硅谷等成功范例的区域政策实践所证明［8］。在一个区域行之有效的所谓最佳政策是很难适应另一个区域实际情况的，并且难于被理解和执行［9］。此外，照搬实践中的成功做法往往只侧重于成功因素，缺少对创新政策究竟如何促成特定区域成功的全面分析。相对来说，照搬最佳的政策模式可能有3个优点：①这些政策已在它处被证明是成功的；②这些政策在一定程度上是现成可用的；③这些政策可以打破为现有利益集团服务的封闭本地网络。

相反地，针对特定区域的差异化创新政策可能有些缺点：①这些政策具有针对本区域的独特性，因此还不清楚是否会奏效；②本地现有利益集团可能在这种创新政策的设计中居于主导地位，将现有创新网络之外的主体和新加入者排除在外。因此，针对特定区域的差异化创新政策应该以消除这些潜在的问题为设计目标。

政策制定者首先要对自己有清醒的认识。政策制定者不是万能的，拥有的信息是不完全的，因此，政策制定者没有多少自由度。他们处在一个充满不确定性的世界中，制定的政策可能会无效。创新政策的制定者事实上并不追求最优化目标，而是以适应者（adapter）的身份寻求不断适应动态演化的环境［10］。政策的适应能力对创新政策的绩效有很大的影响。一个区域原来所遵循的技术轨道，是在一个特定的知识基础和一系列制度之上建立起来的，它在很大程度上决定了可用的政策选择和政策的可能结果。当创新政策脱离当地的实际情况时就可能会无效。嵌入到区域的具体环境中的政策目标越多，政策的潜在影响越大。在空间系统的约束下，政策对变化的适应会增加立足本地的差异化政策成功的可能性。

差异化的创新政策更强调区域所处的外界环境的影响。这意味着不同区域的政策调控程度和性质应该不同，因为各地的历史和发展路径不同。因此，政府对区域经济的调控应该以该区域的制度演化历史为基础，采取的调控政策类型应能更好地适应该区域所处的环境。创新政策是以试错（trial and error）为基础的，在试错的过程中政策制定者根据经验来学习和适应［11］。

许多创新政策制定者已经接受了创新过程有一个区域维度的理念，并以在其创新政策中加入一个区域维度作为回应。以区域的知识和制度基础作为创新政策制定的出发点是必要的，但需要注意的是，不要过高估计区域对创新的驱动作用，而忽视了区域与外部的联系。

（1）知识联系通常是跨区域边界的。为了避免认知锁定，这种非本地化的知识联系对于学习和创新，特别是对于突破式创新是非常必要的，而本地化的学习会引致更多的渐进式创新［12］。对于企业来说，加入到知识网络中比只是简单地聚集于同一区位更重要。这意味着政策调控不应该只是孤立地关注一个区域，因为只关注一个区域的做法等价于把地理上的接近视为是创新的充分条件。应该鼓励通过跨区域的知识合作与人力资本流动实现地理上的有机衔接，以避免陷入区域锁定的陷阱。

（2）企业间的知识转移不是仅靠把企业聚集在一起就实现了。即使企业坐落在同一个区域内，知识和技术也不会在企业间自动流动。对知识网络的分析表明，企业在网络中所处的位置取决于其吸收能力［13］。企业的吸收能力越强，在本地的联系越多，它在知识网络中就越靠近中心的位置，其创新绩效也越高。有较强吸收能力的企业与外部世界的联系也更多，它们起着把新知识从外部引入区域内的作用。这种来自外部的新知识能否在该区域扩散，取决于该区域所有其它企业的吸收能力。可以通过公共研究和教育培训规划来提高本地企业的吸收能力，促进外部知识在本区域的扩散。(www.xing528.com)

创新政策应该重视各区域的相对差异对区域经济增长的重要作用。应把一个区域的历史作为基本出发点，据此确定相应区域的创新潜力和瓶颈，实施差异化的创新政策，既不应该采用选择特定区域或产业部门作为优先支持目标的“挑出赢家”的政策模式，也不应该采取照搬最佳政策实践的所谓普遍适用的政策模式。政策制定者应该扮演好适应者的角色，以推动区域经济发展。创新政策不应该完全孤立地以本区域为基础，关注外部联系是很有必要的。本地的企业集群必须具有开放性，与外部其它集群建立联系，并对创新主体的进入和退出行为保持开放。为了避免陷入区域锁定的陷阱，创新政策有必要把新介入创新活动的主体和新的政策实验纳入其政策体系内。

参考文献：

［1］ PORTER M E．The competitive advantage of nations［M］．London：Macmillan，1998．

［2］ 徐大可，陈劲．创新政策设计的理念和框架［J］．国家行政学院学报，2004（4）：26－29．

［3］ LUNDVALL B A．National systems of innovation：towards a theory of innovation and interactive learning［M］．London：Pinter，1992．

［4］ LAMBOOY J G，BOSCHMA R A．Evolutionary economics and regional policy［J］．Annals of Regional Science，2001，35 （1）：113－133．

［5］ BOSCHMA R A．Rethinking regional innovation policy：the making and breaking of regional history［A］．In FUCHS G，SHAPIRA P．Rethinking regional innovation and change：path dependency or regional breakthrough［C］．Dordrecht：Springer Verlag，2005：249－271．

［6］ RASPE O，OORT F．The knowledge economy and urban economic growth［J］．European Planning Studies，2006，14 （9）：1 209－1 234．

［7］ TDTLING F，TRIPPL M．One size fits all？towards a differentiated regional innovation policy approach［J］．Research Policy，2005，34（8）：1 203－1 219．

［8］ BOSCHMA R A．Competitiveness of regions from an evolutionary perspective［J］．Regional Studies，2004，38（9）：1 001－1 014．

［9］ HOWELLS J．Innovation and regional economic development：a matter of perspective［J］．Research Policy，34：1 220－1 234．

［10］ FROMHOLD－EISEBITH M，EISEBITH G．How to institutionalize innovative clusters？comparing explicit topdown and implicit bottom－up approaches［J］．Research Policy，2005，34（8）：1 250－1 268．

［11］ GEENHUIZEN M，NIJKAMP P．Learning regions in an evolutionary context：policymaking for high technology firms［J］．International Journal of Entrepreneurship and Innovation Management，2006，6（3）：265－282．

［12］ GIULIANI E，BELL M．The micro－determinants of mesolevel learning and innovation：evidence from a Chilean wine cluster［J］．Research Policy，2005，34：47－68．

［13］ BOSCHMA R A．Proximity and innovation：a critical assessment［J］．Regional Studies，2005，39（1）：61－74．

（责任编辑：郑兴华）

DOI：10．6049／kjjbydc．2011060047

中图分类号：F204

文献标识码：A

文章编号：1001－7348（2012）13－0098－03