科技政策研究：基于证据的新趋势

张正严1，2，李 侠1

（1．上海交通大学科学史与科学文化研究院，上海 200240；2．西南大学科学教育研究中心，重庆 400715）

摘要：近10年来，“基于证据”的公共政策制定思想广为欧美发达国家所推崇。通过系统地梳理公共政策的证据来源，探讨了基于证据的政策制定过程，最后分析了基于证据的政策制定模式对我国科技政策制定的启示意义。分析表明：唤起决策者的“证据意识”，营造“知证文化”，是当下我国科技政策制定的可行性战略选择。

关键词：基于证据；政策制定；科技政策；证据意识；趋势

如何提高包括科技政策在内的公共政策质量是当前世界各国政府管理部门关注的焦点问题。近20年来，一种被称作基于证据的方法（evidencebased）被国外学界广泛关注（国内有学者把该词译为“循证”，笔者认为这种译法容易产生歧义，故而选择直译，这样可以避免这种问题，并且有助于公众理解政策制定过程），并由此出现一种新的政策制定模式——基于证据的政策（Evidence－based policy），简称（EBP）。

收稿日期：2012—09—15 
基金项目：上海市教育委员会科研创新项目（12ZS028）；中央高校基本科研业务费专项资金（XDJK2013C078） 
作者简介：张正严（1981－），男，云南祥云人，西南大学物理科学与技术学院科学教育研究中心讲师，上海交通大学科学史与科学文化研究院博士研究生，主要研究方向：科技政策、科学教育；李 侠（1967－），男，辽宁省辽阳人，博士，上海交通大学科学史与科学文化研究院教授、博士生导师，主要研究方向：科学哲学与科技政策。

20世纪90年代，在医学领域，最先出现了一股“基于证据”（evidence－based，亦作循证）的思潮，并最终导致了循证医学（evidence－based medicine，EBM）的兴起。随着循证医学的发展，“基于证据”的思想方法逐渐扩展到护理、社会政策、心理学、教育、司法等社会科学领域。

基于证据的医学肇始于英国，相应地基于证据的政策也是最先出现于英国。英国最早倡导基于证据的政策活动可以追溯到1997年布莱尔政府的选举。1999年，英国政府在《政府现代化（Modernizing government）》白皮书中，明确表示将“基于证据的政策”作为政府制定政策的基本理念之一：“本届政府对政策制定者有更多的期望。期望有更多的新思维，更主动地质疑传统的行为方式，更好地利用证据和研究的方法来制定政策，更多地专注于能产生长期影响的政策”。〔1〕基于证据的政策制定方法目前已经被英国政府应用到政策制定过程的内部培训中，并在2005年10月正式成为政府议事专业技能（PSG）的评价标准。

美国长期以来一直处于政策分析和评估的领先地位，这其中也包括对政府和其他的政策过程的分析。〔2〕其他西方国家也都开始接受这种基于证据的政策制定方法，如2008年4月30日，澳大利亚总理陆克文宣称：政府公共服务的第三要素是确保这是一个坚实的基于证据的政策决策过程。政策制定者和政策评估应该被所有的可行选项所驱动，而不是意识形态。政策创新和基于证据的决策是改革型政府的核心。（陆克文，2008）〔3〕

综上所述，这说明基于证据的政策制定与实践的新方法已经深刻地影响欧美发达国家的公共政策制定。那么基于证据的政策的具体方法的内在结构是怎样的呢？作为公共政策分支的科技政策，能否借鉴基于证据的政策制定方式，率先实现政策质量的提高呢？这就要求我们把近年来关于这种新方法的研究进展细致梳理出来，在此基础之上，探讨把这种方法引入科技政策制定诸环节的可行性。

在分析基于证据的方法之前，首先需要厘清何谓证据以及证据的特点？所谓的证据，“在最宽泛的意义上说，它包括被用来决定和说明断言真理性的所有事情。给出或获得证据是使用那些事物的过程，它或者推测是真实的，或者通过证据证明自身去达到说明的真理性。”〔4〕正是由于证据的这种硬性规定，科学结论或者法律结论等才具有权威性。

在医学领域，通常将“随机对照试验（RCT）”的结果作为其重要的证据来源。但是，当我们将基于证据的研究方法应用于社会科学研究领域时，随机对照试验并非对于所有的社会科学都能使用。那么，什么样的数据资料可以看做是证据呢？1999年英国政府内阁办公室对在公共政策中的所采用的证据做了如下描述：“专家的知识、现有的国内外研究、现有的统计资料、利益相关者的咨询意见、以前的政策评价、网络资源、咨询结果、多种政策方案的成本估算、由经济学和统计学模型推算的结果。”〔5〕

医疗领域对以定量研究为基础的证据偏爱有加，但是对于社会科学研究来说，就目前而言定性研究还占较大优势。Davies等人总结了在公共政策不同领域中的证据数据资料特征，他们通过研究列出针对不同政策领域的一个证据特征表。从Davies等人的表，可以看出，在和科技政策较为相关的住房和运输政策较多地使用了以定量研究为基础的证据数据资料。〔6〕当然，对于公共政策的制定来说，在缺乏定量研究为基础的证据数据资料的情况下，定性研究形成的证据也不失为一种证据。

对涉及科学技术的公共政策来说，其证据类型也超出了科学技术知识本身。比如就英国的环境政策来说，生物和物理科学已经成为英国政策制定者关于环境知识的主要来源。但这些相对有限的资源正被越来越多的社会科学和经济学知识所补充。〔7〕

对于证据的处理和分析来说，国外学者相应地也在循证医学（基于证据的医学）基础上，延用和开发了包括系统评价（systematic review）、Meta分析、叙述性评论（narrative reviews）和现实主义综合分析方法（Realist Synthesis）等方法来分析和处理各类在政策领域中出现的证据，并形成了自己的特色。

如何将证据应用于公共政策的制定过程之中，国外学者也做了不少探讨。在基于证据的政策的发展过程中，人们发现证据与政策的关系不再是一个简单的线性关系，证据对于政策已经从供给走向了需求。〔7〕当证据从“供给”走向“需求”时，“需求”在进行决策的证据数据资料的发展和利用的整个过程中担任了重要角色。围绕政策目标去寻找证据，比简单的“植入”证据更重要。相应地，应该培养决策者的知证意识，因为证据不会自行在决策过程中自发传播。决策者应该主动去寻找证据，而不是单向地被动接受。基于这样一些认识，Louise·Shaxson （2009）等人提出了一个支持基于证据决策的功能模型，并被英国环境、食品和农村事务部（Defra）采纳，写进它的E＆IS项目工作文件（《我们对证据和创新的突破》）之中。其决策框架详见图1〔7〕。

图1 被Defra采纳的基于证据的决策模型框架图

在这个基于证据的政策制定工作框架图之中，我们会看到政策制定者（高级管理人员）、证据提供者（研究人员）、政策选择者（利益相关者）三方都与证据发生了密切的联系。在政策制定的整个过程中，从问题的确认到政策选择的提交，政策制定者与证据提供者紧密合作。证据包括现有证据和新证据。新证据的获得是以研究为基础的。在科技政策制定的过程中，这种产生新证据的研究往往还涉及具体的科学技术知识。

那么，如何将具体的科学技术知识纳入到政策制定之中？Taig（2004）提出了一个界定和解释科学知识融入政策的框架图（见图2）。〔7〕

图2 关键科学＼政策环节

基于证据的政策（简称EBP）制定模式，是国际社会力图通过政策方法论的改革来提高政策质量的一种大胆尝试，远非一个已完成的结果。EBP的倡导者呼吁将严谨的证据纳入到公共政策制定、评估和改进流程中去，以此提高政策的质量。这一方法论变革已经被很多国家接受与采纳。在EBP模式逐渐被接受的背景下，作为公共政策的一个分支，科技政策的制定模式也随之改变。英国在关于转基因食品的政策决策过程就采用了EBP模式。针对关于转基因食品可能对人体健康、环境安全和生物多样性的可能影响的公众争论，英国政府开始较为谨慎，一直没有给出一个明确的表态。为了解决这个问题，英国政府委托相关团体递交了一个科学研究报告，并开展了一项成本与收益研究、一项公开的讨论以及一项农场的作物试验，以此来获取证据帮助政府作出关于转基因作物在英国是否商业化的政策与实践决策。〔8〕

2002年5月，环境、食品和农村事务部大臣贝克特，宣布了一项关于转基因问题的公共辩论，其中包括一个科学评论，一个经济评论和一个由公众参与的特殊项目，并于2003年形成报告。此外，英国政府还就三种等待欧盟批准的抗除草剂转基因作物对生物多样性的影响在农场进行栽培实验研究，也于2003年形成实验报告。政府承诺将分析所有的可能证据来作为此项政策决策的依据。〔8〕(www.xing528.com)

然而，研究结果对转基因商业化并没有提供相关利益集团一直期盼的或期望的清晰的通行证。研究突出了缺乏足够的或明确的科学证据来对此事做一个裁决。英国政府的农场栽培实验表明，在三种等待欧盟批准的抗除草剂转基因作物中，有两种作物会对生物多样性造成极大的伤害。公众关于接受转基因技术和产品的重大、持续的怀疑得到了证实。

我国的科技政策质量历来不高，究其原因，一个重要的影响因素就是制度因素。换言之，由于民主机制不健全，政策的制定在各个环节上都受到权力的极大干扰，所谓的“拍脑袋决策”就是这种情况的鲜明写照，在短期内，这种状况很难改变。在这种背景下，管理部门采纳基于证据的政策制定模式是最好的提高政策质量的方式。

通过上述研究，我们知道对于政策制定而言，证据经常处于两种状态：证据饱和与证据不足。西方发达国家由于拥有相对完备的数据处理机构以及政府的公开透明原则，导致他们在制定决策时经常处于证据饱和的状态，以及由此而产生的证据取舍与甄别难题。对于中国来讲，我们缺少这样的完备数据信息，加之制度性的不透明状态，我国政策的制定存在的一个普遍问题就是证据总量不足，以及证据质量不高。证据不足和质量不高，就无法发现社会现象背后的真正本质，从而导致我们的政策理论基础很薄弱，各种政策的出台总是显得很粗糙，解决问题的能力受到严重损失，即政策效率损失。因此，当下我国科技政策制定的一个主要任务就是生产、收集与整理相关证据。在科技政策制定过程之中，采用小规模实验性研究来试用新的方法和选择政策，较其他政策领域更具可行性。在一项政策实施之前进行小规模的实验性研究（比如像前面所述的英国三种转基因作物的农场栽培实验等）并不困难，也不昂贵。

如何防止证据被污染，是EBP模式面临的最大难题。因为社会现象中存在的诸多因素都可以或多或少地污染证据，如意识形态、经验和利益相关等。由利益相关者操控的分析、论证，宣传和炒作本身就成了证据集群的组成部分，这在不同程度上影响到政策的质量。由于利益集团分布广泛，偏好不同，导致证据的选择从政策信息收集与采纳的起点处就有可能处于被污染的状态。解决该难题的最有效办法就是促成冗余证据，从而形成证据之间的竞争，这对于保证证据质量至为关键。另外，我们强调在科技政策制定中，必须将证据信息有效地传播到政策制定者和实践者那里，构成他们决策和实践的坚实基础。在不涉及保密的前提下，信息传播的越广，信息的客观性越容易得到保证。

总之，唤起决策者的“证据意识”，促成冗余证据，形成证据之间的竞争，并最大限度地将证据信息有效地传播到政策制定者和实践者那里，防止证据污染，积极生产和使用证据，营造“知证文化”，是当下我国科技政策制定的可行性战略选择。

参考文献：

〔1〕William Solesbury．Evidence Based Policy：Whence it Came and Where it is Going〔DB／OL〕．http：／／www．kcl．ac．uk／schools／sspp／interdisciplinary／evidence／publications／wp1．html．2001－09－24．

〔2〕Brian Head．Evidence－based policy：principles and requirements〔DB／OL〕．http：／／pc－web01．squiz．net／＿＿data／assets／pdf＿file／0007／96208／03－chapter2．pdf．2012－02－13．

〔3〕Rudd，K．Prime Minister：Address to Heads of Agencies and Members of Senior Executive Service，30April 〔DB／OL〕．http：／／www．pm．gov．au／node／5817．2009－01－05．

〔4〕Evidence．〔DB／OL〕．http：／／en．wikipedia．org／wiki／Evidence．2012－02－13．

〔5〕Strategic Policy Making Team（SPMT）（1999）．Professional policy making for the twenty first century〔DB／OL〕．http：／／www．nationalschool．gov．uk／policyhub／docs／profpolicymaking．pdf．2012－02－13．

〔6〕Annette Boaz，Deborah Ashby and Ken Young．Systematic Reviews：What have they got to offer evidence based policy and practice？〔DB／OL〕．http：／／www．kcl．ac．uk／schools／sspp／interdisciplinary／evidence／publications／wp2．html．2001－09－24．

〔7〕Louise Shaxson（2009），Michael Harrison，Molly Morgan．Developing an evidence－based approach to environmental policy making：insights from Defra’s Evidence ＆Innovation Strategy〔DB／OL〕．https：／／www．sussex．ac．uk／webteam／gateway／file．php？name＝sewp181＆site＝25．2012－02－13．

〔8〕Ruth Levitt．GM crops and foods．Evidence，policy and practice in the UK：a case study〔DB／OL〕．http：／／www．kcl．ac．uk／schools／sspp／interdisciplinary／evidence／publications／wp20．html．2012－02－13．

中图分类号：G301

文献标识码：A

文章编号：1004－115X（2013）01－0009－04

“Evidence－based”——The new Trend of Science and Technology Policy Making

ZHANG Zheng－yan1，2，LI Xia1
（1．School of History and Culture of Science，Shanghai Jiao Tong University，Shanghai 200240，China）2．The Research Institution of Science Education，Southwest University，Chongqing 400715，China）

Abstract：The idea of evidence－based policy（EBP）had been accorded great importance in the western countries during recent decade．Firstly，this paper sorts the source of evidences in the public policy，then investigates the process of evidence－based policy making（EBPM）and finally analyzes the enlightenment meaning of the mode of EBPM for our national science and technology policy making．The analysis proves that，it is a feasible strategic choice for the science and technology policy making in our country to build“evidence－informed culture”by awaking the“evidence consciousness”of the policy－maker．

Key words：evidence－based；policy making；science and technology policy；evidence consciousness；trend