科技政策研究：深入探索思想与实践

樊春良
(中国科学院科技政策与管理科学研究所，北京100190)

摘　要:科技政策科学是近十年来国际科技政策发展的新趋势。本文以科学社会学的理论和视角，归纳分析科技政策科学的基本思想，评述美国和日本发展科技政策科学的做法，分析科技政策科学走向体制化的特点和动因，指出科技政策科学新发展的意义。

关键词:科技政策科学;美国科技政策科学;日本科技政策科学;科技政策研究

2005年，美国总统科学顾问、白宫科技政策办公室主任(OSTP)约翰·马伯格(John Marburger III)在美国科学促进会(AAAS)第30届科技政策论坛上提出发展科技政策科学(Science of Science Policy)的思想［1］。随后，美国成立国家科技政策科学发展的领导机构，制定发展路线图，并设立专项计划支持科技政策科学的发展。美国的思想和实践对世界其他国家和地区产生了很大的影响。2011年，继美国之后，日本设立科技创新政策科学(Science for STIPolicy，简称STI政策科学)计划，推进科技创新政策科学的发展。美国所用的“科技政策科学”一词中实际上包含了科学、技术和创新政策内容［2］，与日本的“科技创新政策”一词在内涵和外延基本相同，我们可以把两者统称为科技政策科学。

美国著名的科技政策专家苏珊·科岑斯(Susan Cozzens)称科技政策科学是新的一代科技与创新政策研究(science and innovation policy studies，简称科技政策研究)，它建立在之前学术研究的坚实成果之上，但与前一代的研究有很大的不同，是在跨部门层面提出的，建立在更广泛的共同体实践的层面上［3］。科学政策科学的内涵和外延都超出了中文所说的“科学政策学”的含义:第一，它不是力图建立和构造一门“学”。事实上，科技政策研究是一门多学科交叉的研究领域，科技政策科学的目的不是建造一个统一的科技与创新政策理论，而是扩大和加深科技政策研究的多学科基础，促进不同研究途径而来的研究结果的相容和集聚［4］;第二，科技政策科学的目的为科技决策提供科学基础，即提供证据化，强调模型和数据［5］;第三，科技政策科学旨在建设一个包括科技政策研究者、科技政策决策者及利益相关者在内的实践共同体，通过这个共同体的实践，寻求对科技创新政策前景和范式更高程度的理解［6］。可以说，科技政策科学是科技政策研究发展的一个新阶段，具有新的理念、特点和制度化形式。它反映了当今科学技术新的发展趋势，反映了科技政策的地位和作用以及决策过程、科技管理正在发生变化的趋势。

本文以科学社会学理论为指导，归纳分析科技政策科学的基本思想，评述美国和日本发展科技政策科学的做法，分析科技政策科学走向体制化的特点和动因。

1.1　科学政策科学是与政策相关的知识体系

按照马伯格的思想，科技政策科学是为决策服务的科学，是与政策相关的知识体系和科学模型。马伯格在2005年AAAS的科技论坛上指出:就像经济政策决策者可以利用那种包括大量丰富数据的经济计量学模式帮助决策者解决劳动力等问题一样，科技政策科学也需要提出更准确地反映像科学投入与产出因果关系这类政策问题的科学模型，为决策提供科学基础［1］。马伯格所针对的是从事学术研究的学者没有提出决策者想知道答案的问题，与实际政策制定脱节的局面。而从决策需要方来看，决策者在一些重要的科技政策议题需要研究者提供科学的基础，帮助他们做出决策。按照马伯格的思想，相关性不是针对某一应用问题直接给出答案，而是对复杂的政策问题提供科学模型，并且这种模型要“包括充分数量国家的足够变量”，以对具体政策选择的效果做合理的模拟［7］。

日本政府则在《第四期基本计划》中明确提出，要推进STI政策科学，形成客观的、以证据为基础的政策，重视政策评估和结果，并用于政策实践中［8］。

1.2　科技政策科学是一个由相关学科研究者和政策决策者构成的共同体的实践活动

按照马伯格的思想，发展科技政策科学是一个长远而宏伟的目标，要实现这个目标需要一个国家相关领域专家组成的共同体。“这不是少量的资助和讨论班就能满足的，要求专家学者共同体引起注意。随着越来越多的经济学家和社会科学家转向这些议题，科学政策的有效性将会增加，科学辩护的有效性也会增加”［7］。“没有一项单独的研究或单个组织能够对合理化实施政的产生影响，需要建立共同体”［9］。

日本政府则提出，要促进发展STI政策科学，政府要保证社会科学家和自然科学家的广泛参与;并通过这些努力，加速培养致力于政策形成的人才”［8］。

因此，发展科技政策科学需要:第一，促进不同学科领域研究人员之间的交流合作，把科技政策所有相关领域的学科包括进来，拓展以往科技政策科学的范围和基础，在理论框架、模型和数据等方面形成协同发展，相互促进［4］［10］;第二，建设包括研究者和决策者在内的共同体，通过政策实践者与研究者之间的对话和合作机制，实现科技政策研究与实践的协同进化，共同推动科技政策的发展［11］［12］。

1.3　科技政策科学是政府改进政策制定和管理的工具

白宫预算管理办公室(OMB)和OSTP在2011财年的备忘录中要求联邦科技相关的各部门和机构:发展科学政策科学工具，改进对研究与发展计划的管理［13］。日本则是在《第四期基本计划》中明确提出，发展STI政策科学是把它作为政府改进政策制定、促进公众参与的手段。

2.1　美国的做法

(1)统一协调，宏观指导

2006年，国家科学技术委员会(NSTC)的社会、行为和经济科学(SBE)分委员会成立了科技政策科学跨机构工作组(SoSP ITG)，这个工作组有17名成员，涵盖了美国主要的政府科技部门，领导全国的科技政策科学工作。

2008年，在大量调研的基础上，ITG完成《科技政策科学:联邦研究路线图》，作为2008年NSTC主旨科学报告发表。报告给出了科技政策科学的定义，提炼出联邦政府发展科技政策科学的三个主题和10个关键问题，为国家科技政策科学的发展提供了全面的长远的指导。这三大主题是:描述科学和创新活动的理论模型;科技投资决策;利用SoSP满足国家优先战略需求［2］。

(2)设立专项计划持续支持

2006年，国家科学基金会(NSF)设立“科技与创新政策科学计划”(Science of Science and innovation Policy，SciSIP)，主要通过公开申请、同行评议的方式资助研究项目。在充分研讨的基础上，Sci-SIP确定的主要目标是:通过发展数据收集、分析和模型工作，推进科学与创新政策的科学基础，以使将来的决策可以建立在当前的数据、坚实的科学和知情判断(informed judgment)基础之上。该计划有三个主要目标:(1)理解:发展关于创造性过程及其转化为社会和经济效果的有用的理论和知识;(2)测量:改进并拓展科学指标、数据集和分析工具;(3)共同体建设:培育一个跨越联邦政府、产业界和大学的专注于SciSIP的专家共同体［5］。计划研究内容的设立，没有限于马伯格所强调的模式和量化，而是扩展到理论研究。

虽然SciSIP是响应马伯格所谓的需求导向设立的，但它的设计并没有采取政策的需求驱动，而是供给方驱动，即由主要研究人员(PI)驱动。即支持学术研究，产生马伯格希望的那种数据，但把结果应用于决策者的任务留给了研究者或中间角色。这要靠研究人员如何理解决策者的需求，能够按照他们的兴趣和关注，开展响应或预期决策者需要的研究，并把这些结果能通过决策者理解和可应用的方式交流。

SciSIP明确提出共同体建设，培育一个跨越联邦政府、产业界和大学的专注于SciSIP的专家共同体。项目的申请者包括所有来自社会科学、行为科学和经济科学以及在具体应用领域(例如化学、生物学、物理学和纳米技术)的研究人员。研究问题的描述包括认知、组织到全球各个层次，需要明确提出采用交叉学科的途径［5］。不仅是传统科技政策的学科，像以往从没有参与的工商管理学科，以及自然科学学科也获得资助。

SciSIP自2007年资助。2007年资助 26项，2008年资助33项，2009年62项;2010年36项; 2011年31项;2012年30项;2013年23项，2014年资助5项①2007年到2012年SciSIP受资助的项目数来自美国科技政策科学网站http://scienceofsciencepolicy.net/awards，2013年和2014年两年项目数来自美国国家基金会网站www.nsf.gov。NSF与国家科学院和美国科学促进会合作，于2009年、2010年和2012年先后召开三次会议，目的是促进不同学科人员的交流以及研究人员与决策者之间的交流，加强科技政策科学共同体建设。

2009年，在《复苏和再投资法案(ARRA)》出台的背景下，美国设立STAR METRICS项目(全名为“美国再投资中的科学技术——测度研究对创新、竞争力和科学的影响”)，是美国联邦政府测量联邦资助研究效果的一个新的举措I，该项目由NIH和NSF在OSTP的支持下设立，由NIH、NSF和OSTP构成的跨部门工作组领导。

2.2　日本的实践

(1)通过战略研究明确发展方向

2010年开始，在《第四期基本计划》正式出台之前，日本科技政策界就STI政策科学的指导思想和发展方向开展了讨论和研究。2011年3月，日本科技振兴机构(JST)所属的研究发展战略中心(CRDS)发表题为《走向实现以证据的为基础的政策形成:发展STI政策科学》，提出日本发展STI政策科学的设计哲学和指导原则。

报告提出，日本设立科技创新政策科学计划应坚持以下指导原则:(1)实现政策形成机制与“STI政策科学”的共同进化，即STI政策科学研究支撑政策的形成机制，政策形成的实践促进STI政策科学的发展;(2)通过STI政策科学，提出以证据为基础的政策选择方案，促进公众参与政策的形成;(3)通过自然科学与社会科学广泛领域的合作，发展STI政策科学。利用STI政策科学所收集、积累和结构化的知识作为相关各方的共同社会资产，为政策的形成提供知识基础，指导政策的形成;(4)培育可以在STI政策形成过程和STI政策科学中承担领导角色的人才，建设这些人力资源的共同体和网络。创造改善的环境，可以使他们能够跨越组织边境，主动地开展活动［12］。

(2)设立专项计划

在《第四期基本计划》的指导下，MEXT从2011年设立“重新设计科学、技术和创新政策科学(SciREX)”计划，全面推进科技创新政策科学的发展。SciREX设立指导委员会。指导委员会在MEXT科学技术与学术政策局的主持下于2011年5月16日成立，共有9名委员，除一名来自综合科学技术会议外，其余8名来自大学和研究机构。

SciREX的目的是为了证据为基础的政策形成预备基础:对付不同挑战的政策有效的建议，为从多方面评估社会和经济的STI影响提供基础。根据战略研究的思想，SciREX计划设计为四个子计划组成:(1)任务导向的研究;(2)研究资助计划;(3)人力资源发展计划;(4)数据和信息基础设施②http://www.jst.go.jp/crds/scirex/en/。

任务导向的研究计划由日本国家科技政策研究所(NISTEP)负责。此计划响应短期和中期的政策议题，为系统地组织和提出构成决策客观证据基础的信息，开展调查和研究。为了适当地选择政策议题，并使项目的结果可以得到充分的利用，这个计划的实施，采取了与学术界的广泛参与和合作的方式，并且采取了与决策者合作的方式。

研究资助计划由JST所属的社会技术研究开发机构(RISTEX)主持，负责设立资助项目。该计划成立咨询委员会，由学术界、工业界、思想库等相关方资深专家组成，对计划的选择和实施提出咨询意见。计划的目标是致力于发展新的分析方法、模型和指标，对实际的政策形成、解决难题和政策建议做出贡献;同时，推动更多的研究人员在这些学科和交叉学科领域工作，并通过公共关系和对话扩展共同体网络。整个R＆D计划设计为7年，从2011财年到2017财年，新的R＆D项目在前4年被接受。2011年批准6项(56项申请)，2012年批准项目5项(43项申请)，2013年批准项目5项(申请43项)③http://www.ristex.jp/stipolicy/en/project。

人力资源发展计划的目标是通过建设STI政策科学研究与教育机构，促进国际水平的研究和人力资源发展。研究与教育机构包括两类:中心机构(hub institutions)和领域先驱中心研究机构(field pioneering hub institutions)。中心研究机构要设立STI政策科学的博士和硕士课程，全面培养人力资源;每一个领域先驱中心机构要在与STI政策相关的领域设置研究生水平的教育计划和课程，培育有特色的人力资源。各个机构之间建立网络联系和合作关系。该计划培养三类人才:(1)从事STI政策制定和实施的高水平的从业者;(2)在STI政策科学领域工作的科学家;(3)有能力把自然科学和社会科学与STI政策科学联系的人，他们是某一领域的专家，但同时在STI政策科学方面也具有相当水平的知识和技巧。2012年1月17日，MEXT发布评选结果，选为中心研究机构的是国立政策研究大学院大学(The National Graduate Institute for Policy Studies，GRIPS)，四个领域前沿中心机构是东京大学、一桥大学、大阪大学和京都大学、九州大学。每一个机构连续资助15年④http://www.jst.go.jp/crds/scirex/en/。

数据和信息基础设施由MEXT和NISTEP实施，目的是系统地和连续地收集在各种调查、分析和研究中积累的数据，为STI政策科学预备数据基础设施，同时也建设能够使现有信息、新数据和研究产出得到系统地和连续积累与利用的基础条件。

(3)美日两国实践的比较

美日两国发展科技政策科学的实践相同之处，是把它作为国家科技政策与管理的一个重要工具，为决策提供支撑，在国家的层面推动，而不是仅在一个部门或有限的领域上推动。两国都通过制定长远规划指导，设立专门的计划持续支持。不同之处在于，美国采取了支持相对自由的探索性研究，并且注重共同体建设，而日本则计划性较强，平衡地部署任务性研究和探索性研究，强调人力资源的培养。这主要是由于两国科技体制以及科技政策研究基础不同，美国相关的科技政策研究力量基本上在大学，且分散广泛，日本则在国立研究机构和大学都有相应的研究力量。

体制化(institutionalizing process，institutionalized)是一个社会学概念，它是指某种规则化的活动在各种社会的和组织的设置内部成长的过程和定型程度［14］。体制化既可以看作一个过程，又可以看作一个结果。根据科学社会学家本(大卫(Joseph Ben －David)的解说，体制化包括三个方面的内容:(1)这种活动的社会功能的价值被接受下来;(2)形成存在调节这种活动实现自身目标的行为规范;(3)与其他活动领域中的规范相适应［15］。体制化包括自身的价值确定、活动规范，专业人员和组织。对从事理性认识活动的人来说，体制化意味着他们形成较密集的互动以及外部机构对这种活动的支持［16］。科学的体制化表示科学已经走向独立、自主和成熟。根据美国和日本的科技政策科学的思想与实践，我们可以说科技政策科学在美国和日本已经开始体制化了。

3.1　科技政策科学体制化的特点

(1)确立科技政策科学的价值

从美日两国的思想和实践来看，科技政策科学的价值主要有几个方面:(1)为决策提供客观依据，克服以个人意见、有限的历史案例和利益集团意见主导决策的局面;(2)把证据作为共享的社会资源，促进社会公众参与决策;(3)作为政府部门科技管理的工具，以科学化的程序和精确化的指标管理科技活动。

这些价值反映了科技政策在国家政策中地位及制定方式和过程变化的新需求。与之前科技政策相关的政策研究不同的是，第一，科技政策科学目标强调科学政策科学为决策提供长期和系统的决策，强调中长期和短期的结合，而不只是满足短期、具体和直接的需求;第二，强调政策共同体的网络和能力建设。

(2)在知识层面上，凝练核心问题，扩展学科基础，构建知识结构

根据新的发展需求，科技政策科学规划长远发展路线，凝练核心问题。美国科技政策科学界绘制出长远的发展路线图，提出了10个科学问题，把科技政策科学的范围定义为涵盖从基础和应用研究，还包括技术发展、证明和部署各个部分［2］。日本则把核心研究问题集中在改进决策过程方面。根据美日两国的实践，我们可以把科技政策科学的核心问题归纳如下四个:(1)科学技术创新活动的理论模式;(2)科技资源分配的依据和机制;(3)决策过程的正当性和有效性;(4)科技政策对社会和经济发展的影响。

科技政策科学力图扩展以往科技政策研究的学科基础，把它的学科基础从已往的经济学、社会学和政治学以及科学史、科技哲学、STS等扩展到以前没有涉及的学科(如工商管理)以及自然科学相关学科，促进所有相关学科的交叉融合，扩展科技政策的知识边界，向系统化和整合化发展。

科技政策科学从理论研究，任务研究(定向应用研究)，模型、工具和方法和基础数据等几个方面构建知识体系。(www.xing528.com)

(3)制度和组织层面建设

在制度层面，设立领导和协调机制，注重长远资助研究、人才和基础设施的发展，保持科学政策科学的长远发展，适当与短期实用性问题相结合。在组织层面，加强研究力量的布局和整合。从实践来看，学科和研究力量雄厚的美国主要通过自由竞争的机制，吸引和激励相关学科的研究人员参与发展科技政策科学;日本则采取计划性更强的方式，从基地、学科、人才和基础设施等方面系统规划。

特别是，科技政策科学注重战略性地培育后备人员。美国的SciSIP支持博士生教育，而日本更是把人才培养与基地建设结合起来，落实为一项长期任务，并且明确地界定科技政策科学人才包括三类:科技政策科学家、决策者和连接研究与政策决策的中间人。按照科学社会学的研究，科学家角色的出现是科学体制化的标志，那么，科技政策科学相关角色的明确是科技政策科学走向体制化的标志。

(4)建设科学政策科学共同体，促进政策研究与政策实施的协同进化

科技政策科学体制化的一个显著特征是共同体实践，通过建设和形成不同学科研究人员以及相关决策者构成的科学政策科学共同体，促进科技政策研究与科技政策实施的协同进化。共同体建设包括研究人员与决策者从决策议题、决策过程到决策结果中的互动，需要制定适合的行为规范，创造共同的文化，如图1所示。

图1　　科技政策科学共同体建设示意图

3.2　科技政策科学体制化的效果

科技政策科学体制化的目标是使其成为一个独立自主的学术领域，为决策提供科学支持。正如马伯格所言，如果科技政策科学自身能够成功地确立为一个领域，成为被认可的学术题目，就可能产生出对于政策改进有重要意义的三个资源:(1)普遍的高质量的数据资源，解释性框架;(2)受科技政策方法与议题培训的一支队伍;(3)包括所有科技政策利益相关者在内的高质量的交流与讨论网络［9］。科技政策科学的发展还不到十年，全面评估这些方面的成效还为时过早，但可以说已取得初步成果，正如美国国家科学基金会SicSIP现任主任Joshua L.Rosenbloom所说;这些发展已带来一个新的学者实践共同体的出现，他们中心的议题是科学与创新政策，并在联邦政府之内带来了更清醒的意识和做法:要聚焦于把科技政策决策建立稳固的科学基础之上”［17］。

3.3　科技政策科学体制化的障碍

科技政策科学体制化的难点在于建设一个视野相同、多方面形成共识的科技政策科学共同体。从事科技政策的学科群体相对独立、分散，如创新经济学、科学与公共政策、科学与技术研究，各学科之间相互了解不多，找到共同的语言和方法存在着困难。而且，科技政策研究者与决策者文化存在着差异，研究人员通常受学科兴趣驱动选择研究题目，注重同行评议和知名学术期刊上发表文章，而决策者则希望尽快得到问题的答案。建设一个科学政策科学共同体需有一段较长时间的探索。

3.4　科技政策科学体制化的动因

(1)重新认识科学技术创新对社会经济发展的贡献。当今社会科学技术正在发生深刻的变化，改变着人类的生活和社会的发展。同时，社会和环境发展面临的新挑战也对科学技术创新提出了新的要求。在这种情况下，需要重新审视或反思科学技术发展对社会可能的作用和贡献，应对社会的挑战和需求;需要从多方面地理解和分析经济社会条件、社会挑战，以及科学技术满足这些需要和挑战的潜力和机会;重新思考国家投资科学技术的科学依据和合理方式。美国发展科技政策科学背后的一个动因是为科技资源的合理分配提供科学依据，日本发展科技政策科学的一个动因是重新思考日本2011年3月11日关东大地震以及核电站的泄漏对科学技术以及决策过程提出的挑战。

(2)政策制定的合理性和公正性。面对社会发展提出的多种多样挑战，需要发展政策的不同选择，以对付这些不同的挑战，同时纳入相关利益者的意见。由于科技与社会的关系正在发生变化，单纯依靠像以过去成功例子为决策提供依据的方式已不够了，需要更客观合理的依据，为决策提供证据支持，作为社会各方参与决策的共享资源。而且，支持决策的研究不仅仅包括事前的决策研究，而且包括支持整个决策过程。日本发展科技政策创新科学的一个背景2009年民主党当政以后，采取了很多改革措施，有些措施对社会冲击较大，引起争议，直指政策出台的基础和依据，促使政策依据检验、政策制定方法研究等出现巨大需求［18］。

(3)政府管理的负责任性。公共管理的新要求是科技政策科学发展的一个直接动因。早在1993年，美国《政府绩效法案》(GPRA)出台，要求所有领域的政府部门，包括政府科技部门，建立绩效目标，并以一种客观的、量化的、可测量的形式表示其目标，定期向总统和国会报告，并可在向国会报告中公开。这对政府部门管理科技活动提出了新的要求。后来的一系列发展，使负责任性(accountability)管理在所有的政府层面成为流行，包括科技管理领域。

概括地说，要求好的科学，好的决策和好的管理是科技政策科学产生的三个动因。

贝尔纳在《科学的社会功能》1967年新版序言中写到:科学革命进入新的阶段，它开始意识到自己。今天，我们可以说，科技政策进入一个新的阶段，它开始意识到自己，把自己作为一门科学来发展。正如马伯格所言:从最广泛的意义，科技政策已变得如此重要，值得来自职业自身的持久的仔细审查［9］。

科技政策科学的体制化是由政府自上而下促动的，得到科学政策界的积极响应和整体参与，整个过程是一个自上而下与自下而上相结合的互动过程，科技政策学术界的许多思想纳入其中。

概括地说，科技政策科学在是在国家层面上促进科技政策研究发展的一种新形式，目的是推进科技政策成为一门科学，对国家决策提供持续和系统的支持，使相关决策建立在证据基础之上。

科技政策科学是传统科技政策研究发展的一个新的阶段。与知识生产模型的模型1和模型2有些类似［19］，如果我们把以前的科技政策研究看作科技政策知识生产的模型1，科技政策科学可以视为科技政策知识生产的模型2。与之前科技政策研究以各个相关学科为基础各自推进不同，科技政策科学则以政策需求为导向，建造促进多学科交叉的发展路径，力图促进不同研究途径而来的研究结果的相容、集聚和相互促进，在一个共同体内寻求对科学和创新政策前景和范式更高程度的理解。如在一般知识生产的模型2中一样，科技政策知识生产的模式2中，相关参与方面人员的相互交流和合作是重要的成功因素。正如模型2反映了当今复杂应用背景下知识生产模式的变化，科技政策科学的发展反映了科技政策面临新挑战的变化，它表明立足于长远和系统的角度促进科技政策成为一门科学，将会为国家的有关决策提供长期和系统的支撑。

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中图分类号:G301

文献标识码:A

文章编号:1003－2053(2014)11－1601－07

The idea and practice of science of science policy

FAN Chun－liang
(Institute of Policy and Management，Chinese Academy of Sciences，Beijing 100190，China)

Abstract:Science of science policy is a new trend of science policy during past ten years.Based on the theory of sociology of science，the paper sums up the basic ideas ofscience of science policy，review the practice ofscience ofscience policy in U.S.and Japan，analyses the characteristic and dynamics of institutionalization of science of science policy.

Key words:science of science policy;science of science policy in U.S;science of science policy in japan;science and innovation policy studies