重点聚焦科技政策研究成果

周华东1，2
（1.中国科学院 科技政策与管理科学研究所，北京 100190；2.中国科学院 研究生院，北京 100049）

摘要：随着科技的发展，其社会、经济、政治影响力得到全面扩展和深化，科技政策研究也因此变得越来越丰富而复杂，与此同时，科技政策研究的内涵和外延也变得更加难以界定，传统的科技政策的划分方法已经难以涵盖和解释当前丰富而庞杂的科技政策研究体系。因此，将利用政策分析中“政策场域（Policy Arena）”这一重要概念，对经济商业场域（Economy and Business Arena）、公共行政场域（Public Administration Arena）、公民社会场域（Civil Society Arena）和道德伦理场域（Morality and Ethics Arena）中的科技政策，从政策主体（Policy Actors）、互动模式（Interaction Models）以及政策目标（Orientation of Policy）三个维度重新进行边界划分和内涵界定。科技政策研究实际上存在广义和狭义之分。广义的科技政策研究包涵所有与科技相关的政策研究，而狭义的科技政策研究为基于“科学—技术—创新”范式展开的科学技术与创新政策研究（STIPS），这也是我们最常见的科技政策研究的界定。从历史发展的角度，对狭义的科技政策研究进行了进一步的梳理和分析。

关键词：科技政策；研究范围；政策场域

现代科技已经进入了我们的日常生活，对我们每一人都有着直接影响，经济发展、国家安全、生命健康、生活娱乐无一不与科技息息相关，科技政策研究因此也成了热点领域[1]。

然而，由于科技已经深入我们社会生活的中心地带，同各个方面都有着千丝万缕的联系，注定了科技政策研究内涵的复杂性和研究议题的宽泛性。并且,它又是一个高度实践导向的研究领域，其发展演化历程同科技实践高度协同。在战后的几十年间，随着科技自身属性和社会经济环境的变化，科技政策的目标和对象都在发生着改变，科技政策研究主题和领域也随之嬗变、分化。不同的学科和专业，聚焦于科技政策的不同方面，采取不同方法和逻辑展开彼此差异明显的研究[2]。有从经济角度研究的，有从政治角度研究的，还有从伦理道德角度研究的，围绕科技的政策研究相互之间有一定的关联性，但是彼此的区分也非常明显，“科技政策研究成为一个由相关的不同学科以松散联系而构成的学科专业群[3]”。这种庞杂的局面导致科技政策一词在不同文献中有不同的界定和表述，这为我们从整体上把握和理解科技政策研究的内涵和边界造成了很大困惑。本文将基于深度文献调研，尝试利用政策场域（Policy Arena）这一重要的政策分析概念，对科技政策研究进行重新划分，并进而分析科技政策研究的嬗变、分化和聚焦的过程。

尽管二次世界大战之前，世界各国就存在一些与科学相关的政策，比如近代英国政府对科学探险的支持，美国政府提供土地给大学以推进农业科技的发展等[4]，但是这些政策都是零散的举措，并非清晰完整的政策体系，也缺乏理论基础。直到二次大战，科技在战争中发挥了关键性作用，让全世界深刻认识到科技的巨大力量和科学研究事业的必要性和紧迫性[5]。在这种背景下，1945年V.布什应罗斯福总统的要求撰写了《科学：无止境的前沿》的报告，该报告首次明确提出政府要制定政策引导和支持科学发展。因此，该报告被普遍认为是科技政策的正式起点，从此围绕科技的政策研究也就正式进入学术领域，由此开启了科技政策研究的历程[2,5]。

收稿日期：2011-05-04 
第一作者介绍：周华东（1983－），男，安徽东至人，博士生，研究方向：科技政策与创新管理。

此后相对长的时期内，对科学政策的理解都是基于布什报告而来的，而对科学政策的内在复杂性一直没有清晰的梳理和界定。直到1963年，布鲁克斯作为科技政策研究领域的早期先锋研究者，首次将科学政策进行了二分法划分，他认为科学政策包涵“为了科学的政策”和“为了政策的科学”[5]。“为了科学的政策”是指如何资助和构建系统的科学探索的决策，而“为了政策的科学”是指使用知识来辅助和改进决策的制定。前者是指直接利用政策和相关措施来引导和促进科技的发展，主要是科学研究的投入、技术发开、大型科技项目的开发、技术创新推动等。后者主要是指由“科学指导的政策”或“基于科学的政策”，即利用科学来指导和论证政策制定，比如在涉及空气和水质量、杀虫剂使用、食品工艺、药物使用、建筑标准等方面的法律、规章和标准制定，都需要依赖科学的指引和论证。

布鲁克斯的二分法在早期的科技政策研究中，有着非常强的理论和实践意义，它弥补了布什报告中只有政府支撑科学探索，而没有科学引导和支撑公共政策的缺陷，对于学界和政府更加全面地把握科学在政策体系中的角色起到了非常重要的启示性作用。但是，“由于两者之间有明显的互补性和交叉性，这两者之间的区分是比较含混的[5]”。而且，随着科技的社会、经济、政治影响力全面扩展和深化，其影响方式和程度都发生了很大的变化[6-7]。尤其，随着公民社会的兴起和科技伦理问题浮出水面，科技政策的内涵变得更加复杂，而外延也变得更加宽泛，导致布鲁克斯的二分法解释力就大大弱化了，很多同科技相关的政策很难说属于哪个部分，比如关于生物技术，既需要政策支持其基础研究，推动其良性发展，同时又要对该技术的滥用进行政策防范，还需要就该技术的社会影响进行公共政策讨论等，很难说这样复杂的主题属于布鲁克斯的哪一类科技政策。

因此，为更好地梳理和区分当前的科技政策研究，有必要为科技政策研究提供一个更具说服力的分析框架。在美国著名的科学社会研究学会（4S）发表的《科学技术论手册》第二版（Handbook of Sci⁃ence　and Technology Studies）中，艾辛格从“政策文化”角度对科技政策议题进行了框架式的划分[2]。艾辛格认为，在分析科技与政策的互动时，我们应该将注意力关注到科技政策议题背后的政策文化上。不同的政策文化聚焦于不同的政策意义，采用不同的政策思考方式和不同的政策逻辑，并且各自建立在不同的理论基础之上，“每一种政策文化对于政策都有着自己的理解，都有各自的理论假设、意识形态偏好和科学理念，而且每一种政策文化与政治经济都有一组不同的关系”。艾辛格总结得出，政策研究体系中同科技相关的政策文化主要包括以下四种：政府科层文化、学术道德文化、商业和经济文化以及公民社会文化[2]。这四种政策文化分别同科技相结合，聚焦于各自不同的政策议题，援引不同理论原理，由此四种政策文化围绕科技展开差异化研究，它们共同塑造了当前与科技相关的宽泛政策研究领域。

艾辛格的划分非常新颖，为我们重新认识科技政策研究内涵和边界提供了非常有价值的理论指引。但是，这样的划分很难说是一个“完美”的方案，在他的划分中他采用一个不容易界定清楚的概念——“政策文化”①就现有的文献来看，很少有专门研究政策文化的，而实际上提到“政治文化”更多，但这两者是截然不同的二个概念。，很难赋予政策文化以清晰的划分标准。因此，艾辛格的划分带有明显的尝试性质，他在提到政策文化时说“或许我们可以这样思考”[2]，他只是借用这个概念对科技政策研究领域进行抽象划分，在文中他甚至都没有尝试为政策文化做基本阐释。

艾辛格工作的价值并不在于他提出的“政策文化”，而在于他真正开始从政策主体和政策环境入手重新构思科技政策这一复杂主题的内涵和外延，并且总结出了四个同科技政策相关的领域，这对于我们重新思考这个问题具有极为重要的启发意义。只是政策文化概念的含混，影响了他这一有意义尝试的推广和扩散。

实际上，科技政策研究之所以如此复杂，主要是由于其研究主题——“科技政策”内涵的复杂性和表现形式的多样性，如果能够清晰勾画出“科技政策”概念架构，必然有助于我们理解和辨析科技政策研究的内涵和边界。因此，作者将充分吸收艾辛格的有益探索，并引入政策分析中一个更清晰的概念——政策场域，结合科技政策实践和理论新发展，对科技政策研究的边界和内涵进行重新梳理。

图1　　不同场域中的科技政策

在政策环境越来越复杂、政策主体越来越多元的当代政策系统中，政策制定往往牵涉多个部门和多个利益主体，政策议题相互交织，在错综复杂的政策系统中，政策分析很容易迷失方向。因此，在政策分析引入了“政策场域”这一重要概念，它指不同的政策主体，基于不同利益诉求，围绕特定的议题进行决策的环境和场所，在这里各主体遵循一定的规则进行互动或相互影响，试图将政策引向自己所期望的方向[8]。不同的政策场域，有着自己特定的政策主体和议题范围，遵循特定的议事规则和决策方式，并且有着不同的政策导向，最终发挥不同的政策功能。同样主体在不同的政策场域中，利益诉求和角色定位都可能是不同的，导致其在行为方式和政策执行过程中的地位都有所区别[8]。

科技由于其广泛的社会经济关联性，其作用已经渗透到各种不同的政策场域中，科技成为各种政策场域中的重要政策元素，也因此造成了科技政策的复杂性和多面性特征。在不同场域中，由于政策主体的不同，互动模式的不同，政策目标或导向的不同，科技政策的内涵也因此有明显区别。下面将结合艾辛格对科技相关领域的总结，对经济商业场域、公共行政场域、公民社会场域和道德伦理场域中的科技政策，从政策主体、互动模式以及政策目标三个维度进行重新划分，具体划分方法见图1。

第一区域：经济商业场域中的科技政策。当今时代，世界各国无不把科技作为发展本国经济、提升国际竞争力和保障人民生活水平的关键，因此科技成为经济和商业政策场域中的主角。企业、政府、大学和科研机构、消费者，构成了这个场域中的主要政策主体。在这个场域中企业是主角，通过企业的创新行为把科技成果转化为现实经济价值；大学和科研机构通过知识生产和技术研发为企业提供科技支撑；政府为知识生产和企业创新提供政策的辅助和引导；作为消费者的公众，也起到了越来越重要的作用，不仅因为需求是拉动创新的重要力量，同时在创新过程中同消费者互动能激发创新灵感、加快创新进程并保障创新效能。因此，在这个场域内这些主体之间的互动模式，更多呈现出系统性的特征。

在这个场域中，科技政策遵循着“科学—技术—经济”的范式，致力于构筑一个有助于科学进步、技术应用和创新发展的制度环境。政策在这个场域中有着高度的内在统一性，即在这里发挥正向推动作用，以实现价值最大化。因此，这个场域的科技政策，现在越来越多地直接表述为“科学技术与创新政策”[9-10]，这一用法在实践中也已经得到广泛应用①参看《奥巴马政府的科学技术与创新政策》，资料来源于白宫科技政策办公室:　http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/mi⁃crosites/ostp/2011-02-18-AAAS-plenary-JPH_rev5.pdf。并参见联合国教科文组织的“科学技术与创新政策评论”项目http://www. unctad.org/templates/Page.asp?intItemID=3434&lang=1。

以经济发展为核心的科学技术政策，是当今世界各国关注的焦点，通览各国以科技政策命名的政府文件，其中绝大部分围绕“经济发展、竞争力、福利”展开的。而基于经济和商业理解的科技政策相关研究，也是当前科技政策研究的重要组成部分。之所以如此，是因为经济和社会的发展是解决当今世界各种问题的关键，而科技已经成为当今社会发展的核心驱动力和支配力。因此，如何更好、更有效地发展和利用科技，就成了政界和学界关注的共同焦点。

第二区域：公共行政场域中的科技政策。公共行政场域是一种层级式制度安排，在该场域中一切活动都围绕政府机构及其决策和管理行为展开，它的核心议题是如何更加有效地管理、组织、计划和协调[2]。科技在这个场域中，主要的作用是辅助和协助政策制定，为公共政策提供科学引导和技术支撑。在这个场域中，政府机构和科学共同体围绕公共政策的制定、实施和评估密切互动，科技共同体为政策制定过程提供智力支持，由此为公共行政注入了科技内涵，并赋予了政策以理性的把握。科技在这个政策场域中同相关公共政策结合，也就形成了布鲁克斯的第二种科技政策——“为了政策的科学”。

这个场域中的科技政策主体主要是政府和科学共同体，在政策过程中二者之间的互动模式主要是咨询和建议，政府是政策制定的主导者和实施者，而科学共同体受政府委托或主动为政策提供政策的科学建议、论证和评估，其目标是保障公共政策的科学性和有效性。这方面最为典型的就是科技政策咨询研究，主要是围绕在相关公共政策制定过程中，如何更好地整合和吸收专家意见以保证政策的科学性和有效性而展开的理论和实证研究。

第三区域：公民社会场域中的科技政策。长期以来，科技领域是典型的精英统治领域，普通公众作为外行，被理所当然地阻挡在政策过程之外，公众对这种状态似乎也心安理得。但是，自20世纪七八十年代以来，随着公民社会的成长，各种民间组织参与政策制定的要求和呼声越来越高，科技政策也不例外。科技发展到今天已经成为一种公共事业，科学研究越来越仰赖纳税人的资助，如果继续把终极资助人完全排斥在科技决策之外，其合法性自然受到质疑和挑战。同时，20世纪80年代爆发的英国疯牛病和乌克兰切尔诺贝利核电站爆炸等事件，激起了公众对于科技的不信任，并引发了公众对科技潜在风险的深层担忧。公众要求政府开放政策过程，充分披露科技信息并要求参与政策制定的呼声逐渐高涨，2011年发生的日本核电站事故势必进一步加剧这种趋势。此外，科技发展到今天，对于人类社会的影响，已经超出了科学家所能把握和掌控的范围，科技精英基于自身领域专业知识的判断，已经不足以为政策提供全面的指引，在面对科技带来的风险时，需要更加多元的意见表达和价值引导。

因此，在公民社会场域中，科技政策的讨论以及政策制定模式正在逐渐从政府主导走向多元互动协商，世界各主要国家和组织，都在积极制定政策推动开放政府，将与科技相关的议题向全社会开放，聆听和收集各方意见和建议，由此赋予政策以合法性。这方面的讨论和研究在近些年高速发展，以科学的民主化为内涵的科技治理（Governance of Science and Technology）强调在科技政策议题的讨论和决策过程中多元互动、交流和协商，正成为一个热点研究领域[1]。

第四区域：道德和伦理场域。科学一直以来都是公正中立的象征，很少有人对科学产生质疑。但是，核能技术、转基因技术等新科技的发展，为社会带来了历史所未有的风险[11]。未来的生物技术能够对生命进行分子级的改造，而这些集创造力与毁灭力于一体的科技都掌握在科学家手中，从某种程度上说科技赋予了科学家以“上帝般的权力”。如何保持科学的正直和道德，是一个重要的社会命题，同时也是一个紧迫的政策议题。

同时,科学研究作为纳税人资助的公共事业，公众和科学共同体之间实质上构成了委托——代理关系[12-14]，由于信息不对称导致了潜在的道德风险，科学家的行为可能背离出资人的利益。如何保证科学共同体的行为合乎委托人的利益，就是一个严肃的政策课题，需要进行详细的技术评价，并制定政策加以引导和规制。当然，在道德伦理场域中的科技政策研究，需要权衡更多的因素，既要保证科学探索的自由，又要防止潜在的道德和伦理风险。在这里最为典型的就是生物伦理方面的政策研究。

从上述讨论中我们可以看到，四个场域中的政策研究都是围绕科技这个核心展开的，毫无疑问，在概念上它们都应该属于科技政策研究的范畴，但是由于这些领域内的科技政策在主体、互动模式、政策目标上都有明显不同，导致它们在内涵上有着显著差异，见表1。各场域中的科技政策研究，研究主题显然是各不相同的，援引的理论基础、研究逻辑和方法也不尽相同，各自形成了特定的研究聚焦。

表1　　不同场域中的科技政策的政策主体、互动模式和政策目标以及典型研究

其中，在经济和商业场域中的科技政策研究，在二战后几十年的发展中，逐渐演变成长为一个相对独立完整的研究领域，其研究主题上逐渐形成了以如何促进基础科学探索并增进知识储备，推进研发并加强科学和技术的关联，以及加快技术的市场价值转化为主线的学术研究和政策思考的领域聚焦。管理学、经济学和商学的发展，为该领域的科技政策研究提供了理论支撑。20世纪90年代初，创新系统理论创立，更是为这个场域中科技政策研究提供了一个整体性分析框架。此外，OECD推动的创新统计和计量，进一步为该学科走向成熟与完善提供了宝贵的数据和资料基础。

长期以来，该场域中的科技政策研究因方法基础薄弱，而导致其学科完整性饱受质疑和诟病，如今伴随统计学、计量学和信息科学的发展，尤其科学计量学和可视化技术的突飞猛进，该问题已经得到了极大弥补，并正在走向系统化和成熟化。更为欣喜的是，2005年布什总统科技政策办公室主任马伯格明确提出要求，希望学界能够对科学政策进行科学的定量分析，以更好地支撑和指导科技政策决策。以美国科学基金会（NSF）为代表的科技政策研究界，积极开展了全新的科学政策学的探索，致力于提供一套完整的科技政策量化研究方法体系，定量化地分析和评判技术变迁、创新发展的影响以及科技投入的实际效果，为决策者提供量化的数据支撑①请参看美国白宫科技政策办公室对于科学政策学的介绍http://scienceofsciencepolicy.net/blogs/sosp/pages/sospabout.aspx。经过几年的发展，一项综合性的研究成果《科学政策学手册》于2011年初正式发布，该著作的诞生预示着科技政策研究将进一步走向成熟和完善[15]。

而其他场域中的科技政策，一则由于发展历史有限，二则由于“这些议题涉及社会、政治、文化等方面，是一个非常复杂的问题，在现实世界中这些问题表现的更为错综复杂”[16]，无论从理论基础还是从方法论上，都很难说已经形成了独立完整的学科。在这些场域中的科技政策研究，更多以特定议题为研究定位，如上面讨论的“环境政策”、“科技治理”、“生物伦理政策”等，并且在语汇上也逐渐独立于“科技政策”。

因此，“科技政策研究”在英文语境中现在越来越明显地向“科学—技术—经济”范式收敛，索普在《科学技术研究手册》第三版中称“科技政策学界已经趋向于认为经济增长和技术发展是其不可质疑的目标，并且认为这门学科的目的就是在价值增长和效能提升方面为决策者提供建议，并为管理者提供理论支撑”[17]。在中文语境中这种趋势就更为明显，由于长期以来我国无论政府还是学界都高度重视科技自身发展及其对经济的推动作用，大量关于科技的政策研究主要都集中在“科学—技术—经济”范式中[18-20]。

总之，从形式上来看，上面四个场域中与科技相关的政策研究，都应该属于科技政策研究的范畴。而在语义上，科技政策又越来越聚焦于“科学—技术—经济”范式，这就造成科技政策实际上存在广义和狭义之分，广义上的科技政策包含所有同科技相关的公共政策，而狭义上的科技政策概念则主要指基于经济和商业视角的科学技术与创新政策，这也是最常见的科技政策概念。

基于“科学—技术—经济”范式而展开的科学技术与创新政策研究，在经合组织（OECD）和联合国教科文组织、苏塞克斯大学的科技政策研究中心等机构的推动下，逐渐发展聚焦成围绕科学技术知识生产、扩散，技术应用和创新发展为主题的研究体系。

狭义科技政策基于不同研究定位，最为常见的主题有：科学政策、研发政策、技术政策、创新政策[10,21]，在有些研究中还包括教育培训政策[22-23]。艾德奎斯特认为，创新政策包涵了研发政策、技术政策和科学政策以及教育培训政策[23]。伦德瓦尔在《牛津创新手册》中对科技政策进行全新的梳理，将其分为科学政策、技术政策和创新政策[24]，并区分这三者关系如图2所示。下面本文将基于历史发展进程，对科学技术与创新政策研究进行进一步梳理和分析。

资料来源：《牛津创新手册》中伦德瓦尔的《科技技术与创新政策》[24]
图2　科学、技术与创新政策之间的关系

4.1　科学政策

科学政策（Science Policy）是科技政策研究最早的研究主题，起源于V.布什1945年的《科学：无止境的前沿》，这份报告对美国乃至世界的科技政策研究产生了深远的影响，其核心要义是对基础研究的高度重视。在这份报告中，布什认为，为推进安全、医疗和经济三个主要领域的发展，政府要坚定支持基础研究，他明确写到：“基础研究导致新的知识……它提供科学的资本……基础研究已经成为技术进步的带路人，这比以往任何时候都更加确定了……一个在基础科学知识方面依靠别国的国家，其工业发展将是缓慢的，在世界贸易竞争中所处的地位是虚弱的。[25]”

二战后至20世纪60年代末期，布什在报告中对于基础研究的高度强调，成为这一时期科学事业发展的主要指导思想，并成为著名的线性模型“基础研究—应用研究—开发—生产（扩散）”的思想源头，为国家资助科学研究提供了理论支撑[26]。同时，它也对美国政府科技机构产生了直接影响，美国国家科学基金和国家卫生研究院等科学支撑机构正是在该报告的倡议下才建立的[5]。基于这样的理解，这一时期美国把如何加强基础研究和提升知识生产能力作为一个重要的政府任务。当然，这份报告的影响远不仅局限于美国，它对世界其他国家都产生了深远影响，即使在今天，世界各国基础研究政策，在理念上仍然受布什报告的启发。实际上，由于二战的后续影响和冷战的加剧，美、英、苏等国主要科研都聚焦在军事科技方面的研究和武器的升级，对于民用技术的关注明显不足[27]。

总之，这一时期的科学政策主要是以加强基础研究、促进知识生产为导向的，著名科学计量学教授普赖斯对于科学政策的界定，很好表达了这一时期科学政策的任务和内涵，即“科学政策就是最大量地制造高引用文章的投资策略”[28]。

4.2　技术政策

20世纪70年代至80年代后期，二战的影响早已消退，美、苏以军事为中心的科技竞赛也逐渐退烧，围绕军事技术的科研活动强度也因此降低[27]。西方世界从战时的物质紧缺状态走出来，对于科学技术的认识态度开始发生变化，对于科学不计后果的投入引来了大量的批评，更多的声音要求考察科技投入的实际价值[18]。同时，这一时期日本、德国的快速崛起，对由美国主导的世界经济格局产生了极大的冲击，也因此让世界进一步认识到了科技同商业相结合的重要性，如何促进技术的开发和商业化就成为了重要的政策议题[29]。

由此，围绕经济和创新价值的技术政策开始浮出水面，开发和利用技术促进经济增长，成为越来越重要的政策关切点，政府和学界更加强调科技的经济社会价值。与早期的科学政策不同的是，技术政策的目标是通过税收、政府采购等各种政策手段，鼓励和支持企业的技术开发和应用，由此提升国家经济增长的可持续竞争力，改善人民生活质量，并保障国家安全[30]。技术政策的产生是对于原有科学政策的补充和发展，技术政策的形成发展表明，“政策目标从宽泛的哲学思考向更加实际的国家竞争力以及经济目标转变”[24]。

这一时期理论上的重要突破就是克莱因和罗森伯格提出了著名的“链环模型”[31]，它推翻了线性模型对于创新过程的简单认识，罗森伯格甚至在其后来的著作中声称“线性模型已死”[32]。链环模型认为，基础研究不是技术发展和应用的唯一源头，强调市场需求是创新的重要源泉，且创新过程并不是简单的线性递进的，而是各个环节之间的互动和反馈。该模型促使人们更加认识到基础研究并不必然产生创新，创新的实现需要密切地同市场互动。因此，从政策角度看，不计成本的支持基础研究的科学政策就需要反思，加快技术的市场价值实现成为更为重要的政策议题。

4.3　创新政策

“创新政策发源于20世纪70年代早期，但是创新政策真正流行开始于90年代……理解创新政策的核心概念是创新系统”[33]。90年代以前，创新就是科技政策研究的一个核心概念，但是此时尚不能说有一个能区分科学政策和技术政策的创新政策研究体系。

首先我们需要在概念上区分创新研究和创新政策研究，创新研究主要是对创新行为的研究，而创新政策研究是从公共政策角度对创新的研究。创新研究早已有之，而创新政策研究是创新研究中一个较晚的分支。这是因为早期对于创新认知主要来自主流经济学，认为创新是企业行为，政府不用干预，因此创新政策研究就缺乏理论基础。在20世纪90年代以前，创新政策研究缺乏一个为之提供有力支撑的理论基础，以区别于技术政策的认识和逻辑。而90年代初创新系统理论的成形，为从政策视角研究创新奠定了理论基础，才正式宣告创新政策研究体系的成立。

国家创新系统（NIS）这一概念是弗里曼在研究日本的技术政策时首次提出的[27]，后经伦德瓦尔和尼尔森等人的发展才逐渐成形[34-35]。创新系统是理解创新的全新视角，它指出，创新过程是演化的,不是静止的，而且企业在创新过程中并非孤立的，而是需要在一个特定的制度框架中同其他组织互动。这就为创新政策提供了一个系统性的政策分析框架，成为产学研合作、科技园区、产业联盟等科技政策研究和实践的理论源头。

创新系统理论让我们认识到，创新不只是技术推动或者市场拉动，创新不只是企业的事情，而是需要创新系统中的各主体（企业、政府、大学、科研机构、银行、市场中介组织等）在各环节（研发、投资、生产、销售等方面）互动和配合。创新作为一种经济行为，具有制度环境塑造作用，其中包括法律、法规、规章和标准。创新系统从系统和网络的视角重新审视创新行为，为创新政策制定提供了更为宽广和深入的理解和把握。基于创新系统建立起来的创新政策研究，经过十几年的发展正在成为囊括科学政策、技术政策、研发政策和教育培训政策的综合政策研究体系[16]。

毫无疑问，科技已经成为我们生活的一部分，科技为我们带来极大的便利，但同时科技也为我们社会带来前所未有的风险和挑战。如何扬长避短地发展和利用科技，成为一个越来越重要的政策命题，是任何一个期望发展国家的政策体系中必不可少的核心环节。正因为如此，科技政策研究也异彩纷呈，呈现出蓬勃发展的局面，但是由于科技自身的复杂性以及广泛的政策关联性，导致科技政策研究内涵和边界的界定一直是一个学术难题。

本文基于政策场域的概念，尝试对科技政策进行了重新划分，提出科技政策在经济和商业、公共行政、公民社会和伦理道德四大政策场域中，政策主体、互动模式和政策目标的不同，研究逻辑和方法都有着显著的差异。其中，经济和商业场域中的科技政策逐渐收敛于“科学—技术—创新”范式，并逐步发展成为相对完善的科学技术与创新政策研究体系，成为最广为接受的狭义“科技政策研究”。其他场域中的科技政策，在内涵上仍然属于广义的科技政策，但是在实际研究中则更多直接采用各自场域的研究主题来命名，在表述上渐渐区别于“科技政策”。

科学技术与创新政策研究，研究主题从科学政策到技术政策再到创新政策，逐步发展完善。这个发展过程绝非“扬弃”，而是一个概念发展和整合的过程，后一种认识是建立在前者基础之上的，并且是对前者的补充和完善。科学政策首先开启了科技政策研究的先河，让我们认识到了基础研究的作用和价值；技术政策并没有否定基础研究的价值，但是它强调了技术开发和市场化的重要意义；创新政策研究包涵了科学政策和技术政策的思考，并从系统和网络的角度，突出了创新中各个主体和环节相互影响和制度环境的重要作用，由此为科技政策的研究提供了一个系统完整的分析框架。近些年国际科技政策研究界致力于为科技政策研究构建系统的方法体系，必将进一步推动科技政策与创新政策研究走向成熟和完善。

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(责任编辑　李寿鹏)

中图分类号：F204

文献标识码：A

文章编号：1002－0241（2011）11-0005-09

Science and Technology Policy Studies:Evolution,Differentiation,and Convergence

ZHOU Huadong1,2
(1.Institute of Policy and Management,Chinese Academy of Sciences,Beijing 100190,China;2.Graduate University of Chinese Academy of Sciences,Beijing 100049,China)

Absract:The political,economical and societal influences of science and technologies are increasingly broadening and deepening,which both enriches the topics of science and technology policy studies（STPS）and makes it difficult to define the connotation and extension of this area.This paper is aimed to indentify the scope of STPS based on the conception of‘policy arena’and deployed in three dimensions of policy actors,interaction models and orienta⁃tion of policy.We concluded that the science and technology policy studies can be both‘general’and‘special’. The general STPS covers all policy studies related to science and technology,while the special STPS is defined as science,technology and innovation policy studies(STIPS)based on the paradigm of‘science-technology-economy’. In addition,we discussed the narrow STPS from a historical perspective.

Key words:science and technology policy;scope of STPS;policy arena

周华东1，2
（1.中国科学院 科技政策与管理科学研究所，北京 100190；2.中国科学院 研究生院，北京 100049）(www.xing528.com)

摘要：随着科技的发展，其社会、经济、政治影响力得到全面扩展和深化，科技政策研究也因此变得越来越丰富而复杂，与此同时，科技政策研究的内涵和外延也变得更加难以界定，传统的科技政策的划分方法已经难以涵盖和解释当前丰富而庞杂的科技政策研究体系。因此，将利用政策分析中“政策场域（Policy Arena）”这一重要概念，对经济商业场域（Economy and Business Arena）、公共行政场域（Public Administration Arena）、公民社会场域（Civil Society Arena）和道德伦理场域（Morality and Ethics Arena）中的科技政策，从政策主体（Policy Actors）、互动模式（Interaction Models）以及政策目标（Orientation of Policy）三个维度重新进行边界划分和内涵界定。科技政策研究实际上存在广义和狭义之分。广义的科技政策研究包涵所有与科技相关的政策研究，而狭义的科技政策研究为基于“科学—技术—创新”范式展开的科学技术与创新政策研究（STIPS），这也是我们最常见的科技政策研究的界定。从历史发展的角度，对狭义的科技政策研究进行了进一步的梳理和分析。

关键词：科技政策；研究范围；政策场域

现代科技已经进入了我们的日常生活，对我们每一人都有着直接影响，经济发展、国家安全、生命健康、生活娱乐无一不与科技息息相关，科技政策研究因此也成了热点领域[1]。

然而，由于科技已经深入我们社会生活的中心地带，同各个方面都有着千丝万缕的联系，注定了科技政策研究内涵的复杂性和研究议题的宽泛性。并且,它又是一个高度实践导向的研究领域，其发展演化历程同科技实践高度协同。在战后的几十年间，随着科技自身属性和社会经济环境的变化，科技政策的目标和对象都在发生着改变，科技政策研究主题和领域也随之嬗变、分化。不同的学科和专业，聚焦于科技政策的不同方面，采取不同方法和逻辑展开彼此差异明显的研究[2]。有从经济角度研究的，有从政治角度研究的，还有从伦理道德角度研究的，围绕科技的政策研究相互之间有一定的关联性，但是彼此的区分也非常明显，“科技政策研究成为一个由相关的不同学科以松散联系而构成的学科专业群[3]”。这种庞杂的局面导致科技政策一词在不同文献中有不同的界定和表述，这为我们从整体上把握和理解科技政策研究的内涵和边界造成了很大困惑。本文将基于深度文献调研，尝试利用政策场域（Policy Arena）这一重要的政策分析概念，对科技政策研究进行重新划分，并进而分析科技政策研究的嬗变、分化和聚焦的过程。

尽管二次世界大战之前，世界各国就存在一些与科学相关的政策，比如近代英国政府对科学探险的支持，美国政府提供土地给大学以推进农业科技的发展等[4]，但是这些政策都是零散的举措，并非清晰完整的政策体系，也缺乏理论基础。直到二次大战，科技在战争中发挥了关键性作用，让全世界深刻认识到科技的巨大力量和科学研究事业的必要性和紧迫性[5]。在这种背景下，1945年V.布什应罗斯福总统的要求撰写了《科学：无止境的前沿》的报告，该报告首次明确提出政府要制定政策引导和支持科学发展。因此，该报告被普遍认为是科技政策的正式起点，从此围绕科技的政策研究也就正式进入学术领域，由此开启了科技政策研究的历程[2,5]。

收稿日期：2011-05-04 
第一作者介绍：周华东（1983－），男，安徽东至人，博士生，研究方向：科技政策与创新管理。

此后相对长的时期内，对科学政策的理解都是基于布什报告而来的，而对科学政策的内在复杂性一直没有清晰的梳理和界定。直到1963年，布鲁克斯作为科技政策研究领域的早期先锋研究者，首次将科学政策进行了二分法划分，他认为科学政策包涵“为了科学的政策”和“为了政策的科学”[5]。“为了科学的政策”是指如何资助和构建系统的科学探索的决策，而“为了政策的科学”是指使用知识来辅助和改进决策的制定。前者是指直接利用政策和相关措施来引导和促进科技的发展，主要是科学研究的投入、技术发开、大型科技项目的开发、技术创新推动等。后者主要是指由“科学指导的政策”或“基于科学的政策”，即利用科学来指导和论证政策制定，比如在涉及空气和水质量、杀虫剂使用、食品工艺、药物使用、建筑标准等方面的法律、规章和标准制定，都需要依赖科学的指引和论证。

布鲁克斯的二分法在早期的科技政策研究中，有着非常强的理论和实践意义，它弥补了布什报告中只有政府支撑科学探索，而没有科学引导和支撑公共政策的缺陷，对于学界和政府更加全面地把握科学在政策体系中的角色起到了非常重要的启示性作用。但是，“由于两者之间有明显的互补性和交叉性，这两者之间的区分是比较含混的[5]”。而且，随着科技的社会、经济、政治影响力全面扩展和深化，其影响方式和程度都发生了很大的变化[6-7]。尤其，随着公民社会的兴起和科技伦理问题浮出水面，科技政策的内涵变得更加复杂，而外延也变得更加宽泛，导致布鲁克斯的二分法解释力就大大弱化了，很多同科技相关的政策很难说属于哪个部分，比如关于生物技术，既需要政策支持其基础研究，推动其良性发展，同时又要对该技术的滥用进行政策防范，还需要就该技术的社会影响进行公共政策讨论等，很难说这样复杂的主题属于布鲁克斯的哪一类科技政策。

因此，为更好地梳理和区分当前的科技政策研究，有必要为科技政策研究提供一个更具说服力的分析框架。在美国著名的科学社会研究学会（4S）发表的《科学技术论手册》第二版（Handbook of Sci⁃ence　and Technology Studies）中，艾辛格从“政策文化”角度对科技政策议题进行了框架式的划分[2]。艾辛格认为，在分析科技与政策的互动时，我们应该将注意力关注到科技政策议题背后的政策文化上。不同的政策文化聚焦于不同的政策意义，采用不同的政策思考方式和不同的政策逻辑，并且各自建立在不同的理论基础之上，“每一种政策文化对于政策都有着自己的理解，都有各自的理论假设、意识形态偏好和科学理念，而且每一种政策文化与政治经济都有一组不同的关系”。艾辛格总结得出，政策研究体系中同科技相关的政策文化主要包括以下四种：政府科层文化、学术道德文化、商业和经济文化以及公民社会文化[2]。这四种政策文化分别同科技相结合，聚焦于各自不同的政策议题，援引不同理论原理，由此四种政策文化围绕科技展开差异化研究，它们共同塑造了当前与科技相关的宽泛政策研究领域。

艾辛格的划分非常新颖，为我们重新认识科技政策研究内涵和边界提供了非常有价值的理论指引。但是，这样的划分很难说是一个“完美”的方案，在他的划分中他采用一个不容易界定清楚的概念——“政策文化”①就现有的文献来看，很少有专门研究政策文化的，而实际上提到“政治文化”更多，但这两者是截然不同的二个概念。，很难赋予政策文化以清晰的划分标准。因此，艾辛格的划分带有明显的尝试性质，他在提到政策文化时说“或许我们可以这样思考”[2]，他只是借用这个概念对科技政策研究领域进行抽象划分，在文中他甚至都没有尝试为政策文化做基本阐释。

艾辛格工作的价值并不在于他提出的“政策文化”，而在于他真正开始从政策主体和政策环境入手重新构思科技政策这一复杂主题的内涵和外延，并且总结出了四个同科技政策相关的领域，这对于我们重新思考这个问题具有极为重要的启发意义。只是政策文化概念的含混，影响了他这一有意义尝试的推广和扩散。

实际上，科技政策研究之所以如此复杂，主要是由于其研究主题——“科技政策”内涵的复杂性和表现形式的多样性，如果能够清晰勾画出“科技政策”概念架构，必然有助于我们理解和辨析科技政策研究的内涵和边界。因此，作者将充分吸收艾辛格的有益探索，并引入政策分析中一个更清晰的概念——政策场域，结合科技政策实践和理论新发展，对科技政策研究的边界和内涵进行重新梳理。

图1　　不同场域中的科技政策

在政策环境越来越复杂、政策主体越来越多元的当代政策系统中，政策制定往往牵涉多个部门和多个利益主体，政策议题相互交织，在错综复杂的政策系统中，政策分析很容易迷失方向。因此，在政策分析引入了“政策场域”这一重要概念，它指不同的政策主体，基于不同利益诉求，围绕特定的议题进行决策的环境和场所，在这里各主体遵循一定的规则进行互动或相互影响，试图将政策引向自己所期望的方向[8]。不同的政策场域，有着自己特定的政策主体和议题范围，遵循特定的议事规则和决策方式，并且有着不同的政策导向，最终发挥不同的政策功能。同样主体在不同的政策场域中，利益诉求和角色定位都可能是不同的，导致其在行为方式和政策执行过程中的地位都有所区别[8]。

科技由于其广泛的社会经济关联性，其作用已经渗透到各种不同的政策场域中，科技成为各种政策场域中的重要政策元素，也因此造成了科技政策的复杂性和多面性特征。在不同场域中，由于政策主体的不同，互动模式的不同，政策目标或导向的不同，科技政策的内涵也因此有明显区别。下面将结合艾辛格对科技相关领域的总结，对经济商业场域、公共行政场域、公民社会场域和道德伦理场域中的科技政策，从政策主体、互动模式以及政策目标三个维度进行重新划分，具体划分方法见图1。

第一区域：经济商业场域中的科技政策。当今时代，世界各国无不把科技作为发展本国经济、提升国际竞争力和保障人民生活水平的关键，因此科技成为经济和商业政策场域中的主角。企业、政府、大学和科研机构、消费者，构成了这个场域中的主要政策主体。在这个场域中企业是主角，通过企业的创新行为把科技成果转化为现实经济价值；大学和科研机构通过知识生产和技术研发为企业提供科技支撑；政府为知识生产和企业创新提供政策的辅助和引导；作为消费者的公众，也起到了越来越重要的作用，不仅因为需求是拉动创新的重要力量，同时在创新过程中同消费者互动能激发创新灵感、加快创新进程并保障创新效能。因此，在这个场域内这些主体之间的互动模式，更多呈现出系统性的特征。

在这个场域中，科技政策遵循着“科学—技术—经济”的范式，致力于构筑一个有助于科学进步、技术应用和创新发展的制度环境。政策在这个场域中有着高度的内在统一性，即在这里发挥正向推动作用，以实现价值最大化。因此，这个场域的科技政策，现在越来越多地直接表述为“科学技术与创新政策”[9-10]，这一用法在实践中也已经得到广泛应用①参看《奥巴马政府的科学技术与创新政策》，资料来源于白宫科技政策办公室:　http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/mi⁃crosites/ostp/2011-02-18-AAAS-plenary-JPH_rev5.pdf。并参见联合国教科文组织的“科学技术与创新政策评论”项目http://www. unctad.org/templates/Page.asp?intItemID=3434&lang=1。

以经济发展为核心的科学技术政策，是当今世界各国关注的焦点，通览各国以科技政策命名的政府文件，其中绝大部分围绕“经济发展、竞争力、福利”展开的。而基于经济和商业理解的科技政策相关研究，也是当前科技政策研究的重要组成部分。之所以如此，是因为经济和社会的发展是解决当今世界各种问题的关键，而科技已经成为当今社会发展的核心驱动力和支配力。因此，如何更好、更有效地发展和利用科技，就成了政界和学界关注的共同焦点。

第二区域：公共行政场域中的科技政策。公共行政场域是一种层级式制度安排，在该场域中一切活动都围绕政府机构及其决策和管理行为展开，它的核心议题是如何更加有效地管理、组织、计划和协调[2]。科技在这个场域中，主要的作用是辅助和协助政策制定，为公共政策提供科学引导和技术支撑。在这个场域中，政府机构和科学共同体围绕公共政策的制定、实施和评估密切互动，科技共同体为政策制定过程提供智力支持，由此为公共行政注入了科技内涵，并赋予了政策以理性的把握。科技在这个政策场域中同相关公共政策结合，也就形成了布鲁克斯的第二种科技政策——“为了政策的科学”。

这个场域中的科技政策主体主要是政府和科学共同体，在政策过程中二者之间的互动模式主要是咨询和建议，政府是政策制定的主导者和实施者，而科学共同体受政府委托或主动为政策提供政策的科学建议、论证和评估，其目标是保障公共政策的科学性和有效性。这方面最为典型的就是科技政策咨询研究，主要是围绕在相关公共政策制定过程中，如何更好地整合和吸收专家意见以保证政策的科学性和有效性而展开的理论和实证研究。

第三区域：公民社会场域中的科技政策。长期以来，科技领域是典型的精英统治领域，普通公众作为外行，被理所当然地阻挡在政策过程之外，公众对这种状态似乎也心安理得。但是，自20世纪七八十年代以来，随着公民社会的成长，各种民间组织参与政策制定的要求和呼声越来越高，科技政策也不例外。科技发展到今天已经成为一种公共事业，科学研究越来越仰赖纳税人的资助，如果继续把终极资助人完全排斥在科技决策之外，其合法性自然受到质疑和挑战。同时，20世纪80年代爆发的英国疯牛病和乌克兰切尔诺贝利核电站爆炸等事件，激起了公众对于科技的不信任，并引发了公众对科技潜在风险的深层担忧。公众要求政府开放政策过程，充分披露科技信息并要求参与政策制定的呼声逐渐高涨，2011年发生的日本核电站事故势必进一步加剧这种趋势。此外，科技发展到今天，对于人类社会的影响，已经超出了科学家所能把握和掌控的范围，科技精英基于自身领域专业知识的判断，已经不足以为政策提供全面的指引，在面对科技带来的风险时，需要更加多元的意见表达和价值引导。

因此，在公民社会场域中，科技政策的讨论以及政策制定模式正在逐渐从政府主导走向多元互动协商，世界各主要国家和组织，都在积极制定政策推动开放政府，将与科技相关的议题向全社会开放，聆听和收集各方意见和建议，由此赋予政策以合法性。这方面的讨论和研究在近些年高速发展，以科学的民主化为内涵的科技治理（Governance of Science and Technology）强调在科技政策议题的讨论和决策过程中多元互动、交流和协商，正成为一个热点研究领域[1]。

第四区域：道德和伦理场域。科学一直以来都是公正中立的象征，很少有人对科学产生质疑。但是，核能技术、转基因技术等新科技的发展，为社会带来了历史所未有的风险[11]。未来的生物技术能够对生命进行分子级的改造，而这些集创造力与毁灭力于一体的科技都掌握在科学家手中，从某种程度上说科技赋予了科学家以“上帝般的权力”。如何保持科学的正直和道德，是一个重要的社会命题，同时也是一个紧迫的政策议题。

同时,科学研究作为纳税人资助的公共事业，公众和科学共同体之间实质上构成了委托——代理关系[12-14]，由于信息不对称导致了潜在的道德风险，科学家的行为可能背离出资人的利益。如何保证科学共同体的行为合乎委托人的利益，就是一个严肃的政策课题，需要进行详细的技术评价，并制定政策加以引导和规制。当然，在道德伦理场域中的科技政策研究，需要权衡更多的因素，既要保证科学探索的自由，又要防止潜在的道德和伦理风险。在这里最为典型的就是生物伦理方面的政策研究。

从上述讨论中我们可以看到，四个场域中的政策研究都是围绕科技这个核心展开的，毫无疑问，在概念上它们都应该属于科技政策研究的范畴，但是由于这些领域内的科技政策在主体、互动模式、政策目标上都有明显不同，导致它们在内涵上有着显著差异，见表1。各场域中的科技政策研究，研究主题显然是各不相同的，援引的理论基础、研究逻辑和方法也不尽相同，各自形成了特定的研究聚焦。

表1　　不同场域中的科技政策的政策主体、互动模式和政策目标以及典型研究

其中，在经济和商业场域中的科技政策研究，在二战后几十年的发展中，逐渐演变成长为一个相对独立完整的研究领域，其研究主题上逐渐形成了以如何促进基础科学探索并增进知识储备，推进研发并加强科学和技术的关联，以及加快技术的市场价值转化为主线的学术研究和政策思考的领域聚焦。管理学、经济学和商学的发展，为该领域的科技政策研究提供了理论支撑。20世纪90年代初，创新系统理论创立，更是为这个场域中科技政策研究提供了一个整体性分析框架。此外，OECD推动的创新统计和计量，进一步为该学科走向成熟与完善提供了宝贵的数据和资料基础。

长期以来，该场域中的科技政策研究因方法基础薄弱，而导致其学科完整性饱受质疑和诟病，如今伴随统计学、计量学和信息科学的发展，尤其科学计量学和可视化技术的突飞猛进，该问题已经得到了极大弥补，并正在走向系统化和成熟化。更为欣喜的是，2005年布什总统科技政策办公室主任马伯格明确提出要求，希望学界能够对科学政策进行科学的定量分析，以更好地支撑和指导科技政策决策。以美国科学基金会（NSF）为代表的科技政策研究界，积极开展了全新的科学政策学的探索，致力于提供一套完整的科技政策量化研究方法体系，定量化地分析和评判技术变迁、创新发展的影响以及科技投入的实际效果，为决策者提供量化的数据支撑①请参看美国白宫科技政策办公室对于科学政策学的介绍http://scienceofsciencepolicy.net/blogs/sosp/pages/sospabout.aspx。经过几年的发展，一项综合性的研究成果《科学政策学手册》于2011年初正式发布，该著作的诞生预示着科技政策研究将进一步走向成熟和完善[15]。

而其他场域中的科技政策，一则由于发展历史有限，二则由于“这些议题涉及社会、政治、文化等方面，是一个非常复杂的问题，在现实世界中这些问题表现的更为错综复杂”[16]，无论从理论基础还是从方法论上，都很难说已经形成了独立完整的学科。在这些场域中的科技政策研究，更多以特定议题为研究定位，如上面讨论的“环境政策”、“科技治理”、“生物伦理政策”等，并且在语汇上也逐渐独立于“科技政策”。

因此，“科技政策研究”在英文语境中现在越来越明显地向“科学—技术—经济”范式收敛，索普在《科学技术研究手册》第三版中称“科技政策学界已经趋向于认为经济增长和技术发展是其不可质疑的目标，并且认为这门学科的目的就是在价值增长和效能提升方面为决策者提供建议，并为管理者提供理论支撑”[17]。在中文语境中这种趋势就更为明显，由于长期以来我国无论政府还是学界都高度重视科技自身发展及其对经济的推动作用，大量关于科技的政策研究主要都集中在“科学—技术—经济”范式中[18-20]。

总之，从形式上来看，上面四个场域中与科技相关的政策研究，都应该属于科技政策研究的范畴。而在语义上，科技政策又越来越聚焦于“科学—技术—经济”范式，这就造成科技政策实际上存在广义和狭义之分，广义上的科技政策包含所有同科技相关的公共政策，而狭义上的科技政策概念则主要指基于经济和商业视角的科学技术与创新政策，这也是最常见的科技政策概念。

基于“科学—技术—经济”范式而展开的科学技术与创新政策研究，在经合组织（OECD）和联合国教科文组织、苏塞克斯大学的科技政策研究中心等机构的推动下，逐渐发展聚焦成围绕科学技术知识生产、扩散，技术应用和创新发展为主题的研究体系。

狭义科技政策基于不同研究定位，最为常见的主题有：科学政策、研发政策、技术政策、创新政策[10,21]，在有些研究中还包括教育培训政策[22-23]。艾德奎斯特认为，创新政策包涵了研发政策、技术政策和科学政策以及教育培训政策[23]。伦德瓦尔在《牛津创新手册》中对科技政策进行全新的梳理，将其分为科学政策、技术政策和创新政策[24]，并区分这三者关系如图2所示。下面本文将基于历史发展进程，对科学技术与创新政策研究进行进一步梳理和分析。

资料来源：《牛津创新手册》中伦德瓦尔的《科技技术与创新政策》[24]
图2　科学、技术与创新政策之间的关系

4.1　科学政策

科学政策（Science Policy）是科技政策研究最早的研究主题，起源于V.布什1945年的《科学：无止境的前沿》，这份报告对美国乃至世界的科技政策研究产生了深远的影响，其核心要义是对基础研究的高度重视。在这份报告中，布什认为，为推进安全、医疗和经济三个主要领域的发展，政府要坚定支持基础研究，他明确写到：“基础研究导致新的知识……它提供科学的资本……基础研究已经成为技术进步的带路人，这比以往任何时候都更加确定了……一个在基础科学知识方面依靠别国的国家，其工业发展将是缓慢的，在世界贸易竞争中所处的地位是虚弱的。[25]”

二战后至20世纪60年代末期，布什在报告中对于基础研究的高度强调，成为这一时期科学事业发展的主要指导思想，并成为著名的线性模型“基础研究—应用研究—开发—生产（扩散）”的思想源头，为国家资助科学研究提供了理论支撑[26]。同时，它也对美国政府科技机构产生了直接影响，美国国家科学基金和国家卫生研究院等科学支撑机构正是在该报告的倡议下才建立的[5]。基于这样的理解，这一时期美国把如何加强基础研究和提升知识生产能力作为一个重要的政府任务。当然，这份报告的影响远不仅局限于美国，它对世界其他国家都产生了深远影响，即使在今天，世界各国基础研究政策，在理念上仍然受布什报告的启发。实际上，由于二战的后续影响和冷战的加剧，美、英、苏等国主要科研都聚焦在军事科技方面的研究和武器的升级，对于民用技术的关注明显不足[27]。

总之，这一时期的科学政策主要是以加强基础研究、促进知识生产为导向的，著名科学计量学教授普赖斯对于科学政策的界定，很好表达了这一时期科学政策的任务和内涵，即“科学政策就是最大量地制造高引用文章的投资策略”[28]。

4.2　技术政策

20世纪70年代至80年代后期，二战的影响早已消退，美、苏以军事为中心的科技竞赛也逐渐退烧，围绕军事技术的科研活动强度也因此降低[27]。西方世界从战时的物质紧缺状态走出来，对于科学技术的认识态度开始发生变化，对于科学不计后果的投入引来了大量的批评，更多的声音要求考察科技投入的实际价值[18]。同时，这一时期日本、德国的快速崛起，对由美国主导的世界经济格局产生了极大的冲击，也因此让世界进一步认识到了科技同商业相结合的重要性，如何促进技术的开发和商业化就成为了重要的政策议题[29]。

由此，围绕经济和创新价值的技术政策开始浮出水面，开发和利用技术促进经济增长，成为越来越重要的政策关切点，政府和学界更加强调科技的经济社会价值。与早期的科学政策不同的是，技术政策的目标是通过税收、政府采购等各种政策手段，鼓励和支持企业的技术开发和应用，由此提升国家经济增长的可持续竞争力，改善人民生活质量，并保障国家安全[30]。技术政策的产生是对于原有科学政策的补充和发展，技术政策的形成发展表明，“政策目标从宽泛的哲学思考向更加实际的国家竞争力以及经济目标转变”[24]。

这一时期理论上的重要突破就是克莱因和罗森伯格提出了著名的“链环模型”[31]，它推翻了线性模型对于创新过程的简单认识，罗森伯格甚至在其后来的著作中声称“线性模型已死”[32]。链环模型认为，基础研究不是技术发展和应用的唯一源头，强调市场需求是创新的重要源泉，且创新过程并不是简单的线性递进的，而是各个环节之间的互动和反馈。该模型促使人们更加认识到基础研究并不必然产生创新，创新的实现需要密切地同市场互动。因此，从政策角度看，不计成本的支持基础研究的科学政策就需要反思，加快技术的市场价值实现成为更为重要的政策议题。

4.3　创新政策

“创新政策发源于20世纪70年代早期，但是创新政策真正流行开始于90年代……理解创新政策的核心概念是创新系统”[33]。90年代以前，创新就是科技政策研究的一个核心概念，但是此时尚不能说有一个能区分科学政策和技术政策的创新政策研究体系。

首先我们需要在概念上区分创新研究和创新政策研究，创新研究主要是对创新行为的研究，而创新政策研究是从公共政策角度对创新的研究。创新研究早已有之，而创新政策研究是创新研究中一个较晚的分支。这是因为早期对于创新认知主要来自主流经济学，认为创新是企业行为，政府不用干预，因此创新政策研究就缺乏理论基础。在20世纪90年代以前，创新政策研究缺乏一个为之提供有力支撑的理论基础，以区别于技术政策的认识和逻辑。而90年代初创新系统理论的成形，为从政策视角研究创新奠定了理论基础，才正式宣告创新政策研究体系的成立。

国家创新系统（NIS）这一概念是弗里曼在研究日本的技术政策时首次提出的[27]，后经伦德瓦尔和尼尔森等人的发展才逐渐成形[34-35]。创新系统是理解创新的全新视角，它指出，创新过程是演化的,不是静止的，而且企业在创新过程中并非孤立的，而是需要在一个特定的制度框架中同其他组织互动。这就为创新政策提供了一个系统性的政策分析框架，成为产学研合作、科技园区、产业联盟等科技政策研究和实践的理论源头。

创新系统理论让我们认识到，创新不只是技术推动或者市场拉动，创新不只是企业的事情，而是需要创新系统中的各主体（企业、政府、大学、科研机构、银行、市场中介组织等）在各环节（研发、投资、生产、销售等方面）互动和配合。创新作为一种经济行为，具有制度环境塑造作用，其中包括法律、法规、规章和标准。创新系统从系统和网络的视角重新审视创新行为，为创新政策制定提供了更为宽广和深入的理解和把握。基于创新系统建立起来的创新政策研究，经过十几年的发展正在成为囊括科学政策、技术政策、研发政策和教育培训政策的综合政策研究体系[16]。

毫无疑问，科技已经成为我们生活的一部分，科技为我们带来极大的便利，但同时科技也为我们社会带来前所未有的风险和挑战。如何扬长避短地发展和利用科技，成为一个越来越重要的政策命题，是任何一个期望发展国家的政策体系中必不可少的核心环节。正因为如此，科技政策研究也异彩纷呈，呈现出蓬勃发展的局面，但是由于科技自身的复杂性以及广泛的政策关联性，导致科技政策研究内涵和边界的界定一直是一个学术难题。

本文基于政策场域的概念，尝试对科技政策进行了重新划分，提出科技政策在经济和商业、公共行政、公民社会和伦理道德四大政策场域中，政策主体、互动模式和政策目标的不同，研究逻辑和方法都有着显著的差异。其中，经济和商业场域中的科技政策逐渐收敛于“科学—技术—创新”范式，并逐步发展成为相对完善的科学技术与创新政策研究体系，成为最广为接受的狭义“科技政策研究”。其他场域中的科技政策，在内涵上仍然属于广义的科技政策，但是在实际研究中则更多直接采用各自场域的研究主题来命名，在表述上渐渐区别于“科技政策”。

科学技术与创新政策研究，研究主题从科学政策到技术政策再到创新政策，逐步发展完善。这个发展过程绝非“扬弃”，而是一个概念发展和整合的过程，后一种认识是建立在前者基础之上的，并且是对前者的补充和完善。科学政策首先开启了科技政策研究的先河，让我们认识到了基础研究的作用和价值；技术政策并没有否定基础研究的价值，但是它强调了技术开发和市场化的重要意义；创新政策研究包涵了科学政策和技术政策的思考，并从系统和网络的角度，突出了创新中各个主体和环节相互影响和制度环境的重要作用，由此为科技政策的研究提供了一个系统完整的分析框架。近些年国际科技政策研究界致力于为科技政策研究构建系统的方法体系，必将进一步推动科技政策与创新政策研究走向成熟和完善。

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(责任编辑　李寿鹏)

中图分类号：F204

文献标识码：A

文章编号：1002－0241（2011）11-0005-09

Science and Technology Policy Studies:Evolution,Differentiation,and Convergence

ZHOU Huadong1,2
(1.Institute of Policy and Management,Chinese Academy of Sciences,Beijing 100190,China;2.Graduate University of Chinese Academy of Sciences,Beijing 100049,China)

Absract:The political,economical and societal influences of science and technologies are increasingly broadening and deepening,which both enriches the topics of science and technology policy studies（STPS）and makes it difficult to define the connotation and extension of this area.This paper is aimed to indentify the scope of STPS based on the conception of‘policy arena’and deployed in three dimensions of policy actors,interaction models and orienta⁃tion of policy.We concluded that the science and technology policy studies can be both‘general’and‘special’. The general STPS covers all policy studies related to science and technology,while the special STPS is defined as science,technology and innovation policy studies(STIPS)based on the paradigm of‘science-technology-economy’. In addition,we discussed the narrow STPS from a historical perspective.

Key words:science and technology policy;scope of STPS;policy arena