我国出生性别比问题治理立竿见影

第二节　综合治理出生人口性别比失衡问题何以奏效？

——福建省安溪县专项治理工作的做法与经验

福建省安溪县在综合治理出生人口性别比失衡的过程中，强化组织领导，采取有效措施，并且在治理过程中逐渐形成了一套比较完善的孕情监控机制和工作质量控制方法，取得了比较明显的成效。该县出生人口性别比从2000年的138.31下降到2007年的108.58，下降了近30个百分点；同期，二胎出生性别比从227.69下降到123.12，下降了近150个百分点。福建省安溪县专项治理工作的做法、经验以及取得的成效说明了我国目前出生性别比失衡的治理问题只要通过努力是可以治理的，是可以有所作为的。

一、安溪县出生性别比失衡的现状及其专项治理工作

福建省安溪县位于闽东南金三角结合部。全县面积3057.28平方公里，辖24个乡镇460个村居。全县总人口108万人。由于该县地处山区，对男劳动力的实际需求使一部分人乐于追求生育男孩。而由于现实生产力发展水平的制约以及一部分农村地区还处于相对贫困的状态，再加上目前农村社会保障制度不健全，家庭养老、养儿防老的传统观念在一定程度上影响着人们爱生男孩的偏好。另一方面，随着现代医学水平的迅猛发展，B超等胎儿性别鉴定手段的进步和药物流产技术的成熟与普及为已婚夫妇选择性别生育大开方便之门，成为导致出生人口性别比失调的直接元凶，使得该县出生人口性别比尤其是二孩出生性别比年年失调。2000、2002年安溪县出生性别比分别为136.81、138.36，高出正常值域20多个百分点，比福建省同期平均水平高出了10多个百分点。出生人口性别比失衡情况异常严峻(见表7－1)。

表7－1　2000～2003年度出生性别比情况表(女＝100)

注:福建省出生人口性别比数据来源为福建省统计局公布的同年数据。

面对出生人口性别比失衡的严峻形势，该县强化组织领导，采取有效措施开展了声势浩大的综合治理活动。自2003年被确定为全国“关爱女孩行动”试点单位以来，该县成立了由纪委、公安、法院、检察、计生、卫生、教育、农水、妇联等部门组成计生专项治理工作专案组；各乡镇(街道)也相应成立专案小组。专项治理工作组以非法进行胎儿性别鉴定、非法销售人流引产药物、非法施行人流引产手术为整治重点，先后经历了以打击辖区内外医务人员违法行为为主、以遏制群众违法选择性别行为为主和实现了出生性别比失衡专项治理由阶段性工作向常规性工作转变的三个阶段。经过综合治理，该县出生性别比与人流引产数量逐年大幅下降。该县出生性别比从2000年的138.31下降到2007年的108.58，下降了近30个百分点；同期，二胎出生性别比从227.69下降到123.12，下降了近150个百分点。取得的成绩是非常明显的。

该县在治理过程中逐渐形成了一套比较完善的孕情监控机制和工作质量控制方法，为综合治理出生性别比失衡问题提供了强有力的制度保障。这主要体现在以下几个方面:

(一)堵源头，严打医务人员非法行为

该县综合治理工作是从当时大量存在的人流引产案例入手的。他们对这些人流引产案例逐例进行立案排查。调查中，他们发现流产对象绝大多数以不慎摔倒、食物中毒引起腹泻等原因作为胎儿流产的借口；但他们通过调查发现夫妻双方及家属口述流产原因有较大的差别。在这种情况下，调查人员通过开导教育的方式，承诺只要他们说出为其进行B超鉴定性别、非法提供流产药物和实行人工流产的医务人员的具体情况，计生部门将不再追究其违法责任，几年后恢复其二胎生育指标。经过细致的说服工作，这些流产对象最后说出他们的违法事实，并交待了周边县区及辖区内非法为他人鉴定性别和人流引产医务人员的下落。近年来，他们共查处“两非”案件122件，对涉案的本县医生处以开除公职、党籍和吊销医师资格证书的共7人；查处涉及“两非”行医案件6件，对涉案的本县医院领导处以党、政处分3人，对违法的计划生育工作人员判刑2人，取缔非法诊所2个；对施行“两非”的育龄夫妇全部推迟安排生育或者不再安排生育，并落实了节育措施。由于一批违法人员受到惩处，从而有力地打击了计划生育违法违纪行为，整顿了生育秩序。

(二)遏制群众违法进行选择性别行为

在严打医务人员非法进行鉴定胎儿性别与人流引产等违法行为的同时，该县还对辖区内持《再生育服务证》孕妇进行非法鉴定胎儿性别与人流引产的违法行为加大了打击力度。他们采取了一旦掌握持《再生育服务证》孕妇进行非法鉴定胎儿性别与人流引产的违法行为的证据，就立即取消其二胎生育指标，并落实一项长效节育措施的严厉手段，从而达到了遏制群众选择性别违法行为的行为。这些措施的施行，起到了积极的威慑效果，非法鉴定胎儿性别及人流引产现象明显下降，二胎出生女孩的比例大幅度上升，出生人口性别比逐渐趋于平衡。

(三)专项治理工作常规化

在此过程中，一部分进行非法鉴定胎儿性别与人流引产的群众钻法律的漏洞，他们对其选择性别流产原因的解释花样不断翻新，手段层出不穷。他们还由以往的散发性向有组织、集约性的方向发展。以至于有时候调查人员明知是非法流产，却难以取证。这给他们综合治理出生人口性别比失衡工作带来了很大的困难。在此情况下，该县总结经验教训，出台了以打击违法医务人员、惩处非法私自人流引产育龄群众和采用村规民约规范育龄妇女胎儿孕育过程和多部门合作规范管理的综合做法，对不同类型的人流引产采取不同的处理方式。为规范各乡镇(街道)办案程序，他们还专门出台了《计划生育专项治理工作规范》，规定对持证怀孕4个月以上不明原因擅自终止妊娠的夫妇进行立案调查，深挖到底，做到发现一例，及时查处一例。通过严厉打击，该县出生人口性别比渐趋正常，2007年，该县出生人口性别比为108.00左右，大大低于2002年时的水平。

二、安溪县专项治理工作的经验

经过近五年时间的综合治理，该县出生人口性别比专项治理工作积累了丰富的工作经验和一套较为完整的管理方法。主要做法有:

(一)落实责任制度，完善奖惩机制。该县把出生性别比指标列入年度人口计生工作目标管理考核内容，并以责任书的形式向各乡镇(街道)下达，进一步明确各相关部门综合治理出生性别比的具体职责。制定出台了《人口和计生工作责任追究预警告暂行规定》，对持证跟踪未到位、不明原因人流引产或出生人口性别比严重失调的有关单位和相关责任人给予警告并按有关规定严肃处理，把打击“两非”行为转化为可操作性的硬任务，并层层分解，层层落实责任制。同时，加大对队伍内部因工作失误影响计划生育、特别是影响出生性别比行为的查处力度。几年来，他们处理了“双查”工作中玩忽职守的多名工作人员。

与此同时，他们专门下发《关于实行人口和计划生育奖励制度的通知》。该县每年拨出专项奖励费，对进步较大、成效突出的村(居)进行奖励，进一步完善了责任奖惩机制；设立举报电话，并规定凡举报非法进行胎儿性别鉴定或非法销售人流、引产药品或非法施行人流、引产术的，一经查实后给予5000～20000元的奖励，并为举报者保密。几年来，他们共接到举报30多例，发放奖金20多万元。(www.xing528.com)

(二)严厉打击非法鉴定胎儿性别、选择性别人工终止妊娠等“两非”行为。该县成立了由卫生、药监、工商、计生等单位为成员的清理整顿工作领导小组，计生、卫生等部门联手合作，坚持每季度对辖区内医疗市场和人流引产药物市场进行专项检查、整顿，依法严处非法使用配备B超和销售人流引产药物的行为；对个体医疗诊所，逐户签订责任书，不定期地进行检查和整治，及时清扫辖区内可能存在的性别鉴定隐患和非法销售人流引产药物的死角。该县认真抓好B超管理和信息共享制度。他们实行B超机的“一簿两人三通”的管理模式，即设立一本受检人员登记簿、B超全过程须始终有两名医生在场、辖区内医疗机构凡是接诊持《再生育服务证》孕妇发现孕情异常的，医务人员除按规定登记外，还要及时通知院领导、卫生部门及当地计生部门。

该县严格执行“查环”、“查孕”等“双查”工作制度，推行“双查”指纹识别系统，严防冒名顶替检查情况的发生，以提高“双查”准确率。对“双查”未到位，伪造、买卖计生证明等弄虚作假行为，严格依据有关法律法规给予严肃处理。对于提前推后、使用外证、二次检查间隔时间超期限等参加“双查”的对象报送区计生服务站进行流产史鉴定，杜绝瞒报流产行为。

(三)对持《再生育服务证》的育妇加强管理。该县要求办理《再生育服务证》的夫妇，在办证前均须与所在村(居)委会签订《计划生育协约书》，并由司法部门当场公证，明确双方的权利和义务；其次，对持《再生育服务证》育妇，在其妊娠28周起提供优质服务并建立孕产期服务保健档案，并要求其在指定的医院分娩，以防止性别错报、瞒报；他们还利用微机信息管理，结合孕情检查情况，在每月月底，将预测的产妇分娩日名单交给镇、村干部以便及时做好上门服务。该县全面实行出生婴儿性别认定等管理制度，加强对持《再生育服务证》育妇的监控力度，严格审核在外地生育男婴对象的相关证件，有嫌疑的坚决实行亲子鉴定。

(四)坚持完善利益导向机制。2001年，该县开始实施致富、安居、成才、保障、亲情等“五项工程”。2003年，他们在开展关爱女孩行动试点工作后，每年都将安居工程列入县委、县政府为民办实事项目之中，使之真正成为一项民心工程、德政工程。根据规划，全县每年安排建设100多座新房，修缮一批旧房，争取在较短时间内基本上解决女儿户的住房困难问题。建新房的每户由县、乡财政补贴20000元，并减免建房用地的所有费用；修缮旧房的每户由乡、村根据实际情况补助5000～10000元。同时，他们还要求各级各部门、社会各界给予大力援助，从规划征地到道路建设、水电安装、办理相关手续等环节都做到特事特办，帮助解决建房过程中的问题。七年来，他们共建新房632座，修缮旧房516座，投入补助经费和减免土地补偿费、管理费等累计达到了2200多万元。

该县大力开展“婚育新风进万家”活动和“关爱女孩行动”，努力营造消除性别歧视的舆论氛围，倡导尊重妇女、男女平等、关爱女孩的社会新风。连续五年把实施“关爱女孩行动”、“五项工程”列入为民办实事项目，严格兑现法定奖励。他们提高了自觉实行计划生育、按时落实绝育措施的“二女”户的奖励金。同时，在推行新型农村合作医疗制度过程中，他们由县政财为全县8100多个“二女户”垫付了参合金121.5万元，并把住院分娩费用纳入报销范围。目前，他们已有1850多个“二女户”受益。他们共报销医药费用210多万元，从而做到了“小病不用杠，大病有补偿”。

(五)协调各部门综合治理，形成治理工作“一盘棋”的局面。该县各部门充分认识到出生人口性别比升高问题的严重性和紧迫性，自觉地支持、参与和配合出生人口性别比失调问题的综合治理工作。宣传部门组织举办“关爱女孩行动”文艺巡回演出，唱响了“关爱女孩就是关注民族的未来”主旋律，为计生工作的顺利开展营造了良好的社会舆论氛围；纪委监察部门积极参与打击“两非”行为，通过对每个案件进行认真全面的调查取证，严肃查处计划生育中的违法乱纪行为；公安部门定期与计生部门做好全县人口变动信息的相互通告，加大对遗弃婴儿、溺婴和非法胎儿性别鉴定、非法抱送养等违法行为的查处力度，及时解救被拐卖儿童；区民部门配合区人口计生局把好离婚对象的计生情况审核关，督促乡镇(街道)民政办每月参加乡镇(街道)计生工作例会，准确通报初婚登记情况，并规范社会收养工作，防止违反计生政策法规的收养行为；卫生部门加强对医务人员的法律、法规教育，建立B超检查和人工终止妊娠登记、孕情检测、孕产过程管理等制度，完善执业资格认证和B超使用准入制度，严肃查处非医学需要的胎儿性别鉴定与选择性别终止妊娠行为，协同计生、工商、公安等部门加强对计划生育药具及保健用品市场的管理，规范市场行为，特别是要加强对医药部门销售使用抗早孕药物的监督和检查，防止和杜绝利用药物进行选择性别的终止妊娠；法院依法受理和严肃查处与计划生育有关的案件，建立计生信息通报制度，做好可能违反计生案件相关情况的信息提供和通报。

三、安溪县专项治理工作面临的困难

在开展综合治理出生性别比的过程中，福建省安溪县开展了一系列卓有成效的工作，并取得了非常明显的成效，但由于其问题的复杂性和艰巨性，他们的专项治理工作也还面临着许多困难。

(一)计生部门作为出生性别比专项治理工作的案件办理和处罚执行者有诸多不便之处。这表现在以下几个方面:第一，计生部门所做笔录，在正式案件处理中不能作为证据，多数持证孕妇到司法机关接受调查时，随意翻供，造成取证无效，难以对违法者实施处罚。第二，计生部门无权对违法嫌疑人进行隔离审问，而且调查询问时间不得超过24小时，多数被调查群众抓住这一弱点，采用拖延时间、拒不配合的态度，造成调查人员陷入不是超时违法、就是案件调查中断的两难境地。

(二)《刑法》等法律法规在处罚从事“两非”违法行为上非常不明确，给了不法分子可乘之机，制约了专项治理工作的开展。目前涉及的“两非”案件，违法人员大多数是正规医务人员，他们或在家中、或在门诊部、甚至在工作单位进行非法活动。刑法条款虽有针对非法行医的规定，但没有明确对有执业资格证书的医务人员进行有关违反计划生育行为的责任界定和处理规定，因此，案发后公安部门无法立案，检察部门要以其受贿来定罪，也因为其金额不足等原因而无法立案，造成违法者逍遥法外，对其它违法者也起不到威慑效果。

而且，目前多数进行非法鉴定胎儿性别和人流引产案件都有非法中介的组织和参与，但法律条款对非法中介没有明确的处罚措施，加之非法中介社会关系复杂且相关部门难以管理，致使非法中介发展迅速。非法中介经常事先与持证孕妇签订保密协议并对他们进行恐吓，要求他们与非法者订立攻守同盟才予以帮助。比如，他们曾查处了两名医院的技术人员，就是相互介绍“业务”，并形成关系严密的“业务网”；案发后，非法中介和医生对其进行打击报复，导致公安部门在调查取证时流产对象“翻供”，宁肯被处罚，也不敢再透露任何有关非法中介和非法医生的信息。另外，一些违法者与持证孕妇或介绍人存在某种亲朋关系，碍于朋友、亲情的压力，导致持证孕妇仅承认有违法行为却不肯提供违法者的下落。

(三)法律条文对当事人进行胎儿性别鉴定和选择性别终止妊娠的行为处罚力度不大。市场交易需要买方和卖方，单纯限制卖方市场，买方市场会出高价刺激卖方市场。仅仅依靠法律对医务人员的违法行为进行处罚，对遏制出生人口性别失衡还是不够的，对部分群众强烈的生育男孩欲望而采取的非法行为需要强有力的法律条款来加以限制，从取消其二胎生育权并落实一项长效节育措施取得的成效足以证明这一观点。目前，计生部门根本无法预知哪些群众有选择性别的意图，以便对其故意或随意流产行为加以制止，这就使得计生部门疲于奔命，而选择性别的非法人流引产却得不到根本遏制。

(四)对持证未经批准擅自人流引产的行为缺乏处理依据。目前，该县已出现多例持《再生育服务证》的怀孕育妇擅自引产(胎儿均为女婴)，为逃避计生部门调查，育妇全家外逃，而现行的《福建省生育服务证管理办法》对这种行为根本没有处理条款，无法吊销其生育服务证。如果这些人引产后再生育，也无法按多生育征收社会抚养费，这是专项治理工作面临的一个新问题。

(五)“真外证假结果”现象严重。持证夫妇特别是持《再生育服务证》夫妇为了生育男孩，在“双查”中弄虚作假的情况仍有发生。持证育妇在怀孕后，采取跑到外地并从外省市寄回检查结果是“无孕”的流动人口避孕节育检查报告单，然后非法进行胎儿性别鉴定，在确定为男婴后，在下一轮“双查”时再接受检查。采取这种规避手段容易造成持证育妇怀孕女婴后私自人流引产而不被发现的严重隐患，还扰乱计生系统的管理视线。但是，目前计生法规关于这一方面的规定仍是空白。

【注释】

[1]泉州市统计局:《泉州市统计年鉴2005》，泉州市统计局2005年编印。

[2]许锦鹏主编:《泉州市人口志》，泉州市计划生育委员会年1996年编印。

[3]陈月昭、汤兆云:《泉州市综合治理出生人口性别比失衡问题》，《泉州通讯》2005年第8期。

[4]陈月昭、汤兆云:《泉州市综合治理出生人口性别比失衡问题》，《泉州通讯》2005年第8期。