我国治理出生性别比失衡问题的成效甚微

第一节　治理出生人口性别比失衡问题为何成效甚微？

——福建省泉州市综合治理工作的实践与思考

在人口发展的过程中，自20世纪90年代初期开始福建省泉州市也出现了较为严重的出生性别比失衡现象。它是多种因素综合作用的结果，有人口过程的因素，也有社会经济、文化和政治因素。出生人口性别比与这些因素形成互动关系，相互影响相互作用。本节利用第三、四、五次全国人口普查泉州市数据、历年人口变动情况抽样调查泉州市数据和公开发布的有关资料数据，采用实证主义方法论和文献研究的研究方式，利用统计资料分析、二次分析、内容分析等研究方法，分析泉州市出生人口性别比失衡现象的现状、原因，并在此基础上提出综合治理的一些建议及对策。

一、泉州市出生人口性别比的现状

泉州市地处福建省东南部，辖4个区、3个县级市、5个县(包括金门)，以及泉州经济技术开发区，全市土地总面积11 015平方公里，人口752万(未包括金门)。它是国务院批准的闽南三角地区经济开放区的重要组成部分，也是全国综合配套改革试点城市之一。改革开放以来，泉州大力发展外向型经济和多种所有制经济，综合经济实力显著增强。2005年，全年实现地区生产总值1 626.30亿元，按可比价格计算，增长13.1%。“十五”期间，地区生产总值年均增长12.3%，超出“十五”计划目标1.3个百分点。经济总量保持在福建省和全国地级市前列。^[1]

由于受到数千年男尊女卑等封建思想的影响，重男轻女的传统观念在一部分人心中根深蒂固。泉州市也和全国一样存在着较严重的出生人口性别比失衡现象。据史料记载，1946年该地区0～4岁人口性别比为112。^[2]根据20世纪90年代以来计划生育统计报表的数据，可以看出，泉州市出生人口性别比失调问题大致可分为三个阶段。^[3]

第一阶段是出生性别比失调的最初时期(1992～1994年)。全市出生人口性别比失调最早出现在1992年，当时《福建省计划生育条例》刚实施不久，推行“一胎半”政策，一些群众受“重男轻女”等旧传统观念的影响，加上B超在我国的推广使用，有的第一胎生育女孩的，千方百计想再生一个男孩，就采取了非法鉴定胎儿性别和选择性别终止妊娠甚至溺弃女婴等手段，造成1992年全市出生人口性别比明显上升，达120.02，比1991年上升10.68%。至1994年，泉州市出生人口性别比逐年上升。

第二阶段是出生性别比失调的高峰时期(1995～2001年)。1995年全市出生人口性别比失调达到了最严重的程度，高达141.22，其中最高的县达到了159.94，另有6个县(区市)性别比在130以上。面对这一严重情况，泉州市开始采取了有效措施严厉打击非法鉴定胎儿性别和选择性别终止妊娠等违法行为。泉州市采取措施、综合治理出生人口性别比偏高问题，在福建省乃至全国都是比较早的。1996～1997年，泉州市计生部门协调司法部门严肃查处了其辖区内一家医院两名B超主治医师非法进行鉴定胎儿性别行为，并绳之以法，使得1996至2001年全市出生人口性别比有所下降，但仍超过正常值，在高位上徘徊不下。

第三阶段是性别比失调得到治理的时期(2002～)。2002年，泉州市开展了出生人口性别比失调的专项治理，对非法鉴定胎儿性别和选择性别终止妊娠等违法行为进行严厉打击，在社会上起到了强大的震慑作用，从而有效地遏制了出生人口性别比升高的势头。2003年计划生育统计报表数据显示，全市出生人口性别比为117.44，比2002年下降了4.45%，有7个县(区市)的出生人口性别比明显下降，下降幅度最大的县达到了16.16%；2003年至2004年的平均出生人口性别比为111.32，比2000～2002年的平均出生人口性别比下降了5.85%。因此，从以上的分析中我们可以看出，泉州市出生性别比异常态势的特征主要表现为:(一)出生性别比偏高的程度大，持续时间长。(二)出生性别比异常表现为出生男婴多、女婴少。(三)出生性别比孩次差异明显，孩次越高出生性别比越大；(四)出生性别比偏高的地理范围广，几乎涉及到了所有的县市区。

泉州市一直高度关注和重视出生人口性别比失衡问题，把它作为提升计划生育整体水平和人口安全、社会和谐发展的一项重要工作纳入重要议事日程。治理出生人口性别比失衡工作也纳入了当地人口与计生工作管理责任制和考核内容中，同部署、同检查、同落实、同考核。泉州市委先后多次召开常委会及常委扩大会议，专题分析研究计生工作，部署专项治理协调工作；市政府多次协调有关部门联合开展对米非司酮等抗早孕药物市场的专项整治。市计生领导小组多次召开有关部门和县(市、区)专项治理工作。各县(市区)党政部门负责人也多次主持召开五套班子联席会、计生工作会传达学习有关文件规定，进行强调部署，把治理性别比失衡工作纳入年终计生考评的首要内容；规定各级党政一把手是综合治理出生人口性别比工作的第一责任人，分管领导重点抓、具体抓。为了加大综合整治力度，该市又成立由宣传部、计生委、综治办、卫生局、民政局、劳动保障局、农业局、公安局、妇联等单位组成的综合治理出生人口性别比工作小组，各县(市区)也相应成立了由县委分管计生工作副书记为组长、县政府分管计生工作副县长为副组长的性别比专项治理工作领导小组。工作小组定期召开联席会议，分析工作中存在的重难点问题，研究解决方法，协调相关部门抓好落实，并负责情况掌握、工作协调、检查指导和考核奖惩等具体工作。

为了遏制出生人口性别比上升的势头，该市还开展了多次专项治理行动。2002～2004年间，该市共查处194例非法B超胎儿性别鉴定案件和169例非法人工终止妊娠案件。2005年4月份以来，该市共开展检查125次，出动执法检查人员1 876人次，检查医疗机构846家次，查处非法行医249人次，取缔非法医疗机构146家次，查处违法违规医疗广告20家，没收药品器械210件，价值约16万元，移交司法机关处理3起4人；受理举报、投诉39件，已调查处理31件，还有8件正在办理中。^[4]

二、泉州市出生性别比偏高的原因

第五次人口普查泉州市数据显示，2000年该市出生人口性别比为118.46；2001～2004年计划生育报表显示的出生人口性别比分别为119.65、121.89、117.44和111.63；2005年1～5月(计划生育统计数据)为117.63，均高出正常值10～14个百分点，同时也高于全国、全省平均水平。2005年1～8月不含补漏报的出生人口性别比虽略有下降，但含补漏报的出生人口性别比为114.28，同比上升了0.8个百分点，超过正常范围7.28个点，最高的县为119.2，有9个县(市区)的出生性别比在110以上。另据计生统计年度2005年1～4月报表统计，全市出生人口性别比为117.6，比去年同期上升了5.5%，值得一提的是，百万人口以上的大县均在上升之列。这说明原本遏制住的出生人口性别比升高的势头又出现了回潮的迹象，综合治理出生人口性别比升高问题的工作仍任重道远。

在综合治理出生人口性别比的工作中，泉州市虽然高度重视，并采取了一系列的措施，但取得的成效和付出的努力是极不相称的。这种现象的原因是非常复杂的。

(一)传统生育观念的影响，现实生产力水平的制约。在两千多年的封建农耕社会里，我国逐步形成了“重男轻女”、“多子多福”、“养儿防老”，靠男性后代“传宗接代”、“祭祖送终”等传统生育文化。这种传统文化影响深远，至今在很多地方还根深蒂固，一直延续并影响着人们的生育行为，它是偏好生育男孩的社会文化根源。这种深层的文化理念还在一定时间内通过作用于人们的性别价值观和生育观念仍在影响着出生人口性别比。这是社会存在决定社会意识在人们生育观念上的反映。泉州市地处海疆，对男劳动力的实际需求，和事实上依靠儿子养老的现状，使一部分人乐为追求生育男孩。同时，在许多农村地区，由于生产力落后，生产和生活主要还是靠体力劳动，很多重体力劳动需要男性承担，人们把发家致富的希望都寄托于男性。这是生育偏好男性的经济基础。由于现实生产力发展水平的制约以及一部分农村地区还处于相对贫困状态的现实，再加上目前农村社会保障制度不健全，延续的以家庭养老、养儿防老的传统观念在一定程度上影响着人们爱生男孩的偏好。在绝大多数农村地区养老保险制度还没有开展起来，其养老方式基本上还停留在传统的依靠子女(特别是儿子)养老上。因此，他们一定要生育一个男孩，并把他养大成人，等自己年岁大了以后可以依靠。因此，可能说传统生育观念是影响出生人口性别比失衡问题的原因。

另一方面，在现实社会生活中，社会性别不平等现象仍然存在。女性在受教育机会、就业机会、劳动分配、政治生活参与程度等方面与男性仍有一定差距，这也促使人们的生育意愿倾向男孩。

(二)非法进行胎儿性别鉴定和选择性别终止妊娠等违法行为。虽然泉州市出台了禁止使用B超等非法手段进行胎儿性别鉴定和终止妊娠的规定，但由于受高额经济利益的驱使，一些医疗机构和少数医务人员特别是一些个体行医者置若罔闻，滥用现代技术非法进行性别鉴定和非法终止妊娠行为。自2005年6月以来，泉州市打击“两非”调查组通过明查暗访、现场调查、个案追踪等办法，对全市14家医疗机构和三家医药公司进行了调查。检查发现，有一些医疗机构擅自抬高出售终止妊娠药物和B超费用，从中牟取暴利，如市场上一套药流批发价24.5元，他们却出售150元至500元不等；孕妇做普通B超一例20至50元，经他们B超却为200至600元，有的甚至更多。

检查中还发现，由于受高额利润的驱动和管理、监督机制缺位等的影响，个别医疗卫生机构的“两非”现象比较严重。主要表现在以下两个方面:一是超出经营范围开展违规(违法)业务。泉州市及下辖的县区卫生行政部门没有批准任何民营医疗机构开展计划生育技术服务项目。但检查中发现，多家民营医疗机构拥有与计划生育手术有关的器械、药品、医疗文书等；同时，被检的医务人员都没有计划生育技术服务上岗证，有的连医务人员资质证书和注册证书都没有。比如，按照有关规定输卵管吻合术需要有关部门层层审批把关且必须是县级以上医疗部门和计生技术服务部门才有实施资质，人工授精手术更是具有十分严肃的审批手续规定，目前整个福建省仅只有一家医疗机构可以实施手术。但有的民营卫生机构于此规定而不顾，照做不误。在检查的14家医院中就发现有9家医疗机构不同程度存在违规(违法)开展人(药)流、引产、剖宫、结扎、取环、输卵管吻合术、人工授精术及销售堕胎药品等现象，其中未经审批开展人(药)流手术、非法引产、接(剖)产手术问题更是比较突出。二是违规使用堕胎药品严重。此次检查，有7家民营医院(卫生所)违规购进的“药流”药品(米非司酮十米索)达1 630套，同时还发现购进大量的催产素达458盒(10支装)。检查中发现一家医院所持的《医疗机构职业许可证》无产科、计划生育手术等项目，但药品购进记录却体现有大量使用催产素的迹象，仅2004年11月至2005年6月就购进催产素205盒(10支装)，检查时仅在药房剩留4支。

随着对非法鉴定胎儿和选择性别终止妊娠违法行为打击力度的加大，这种非法行为变得更加隐蔽，取证和查处工作也困难起来。

从具体办案情况来看，一是发现问题不容易。目前非法鉴定胎儿性别和终止妊娠都是暗箱操作、私下运作，隐蔽性极强。利用B超进行胎儿性别鉴定与正常医疗检查没有严格的区分界限，医生是否进行“确切的胎儿性别信息的传递”很难被发现，多数采用暗示性语言如“好好保养”、“还可以”等，因此无法对胎儿性别鉴定行为作出有效的事实认定。

二是调查取证困难。非法鉴定胎儿性别和非法人工终止妊娠的对象与医生大多素不相识，有的甚至没有介绍人。从现场查获违规医疗机构的医疗文书看，多数文书籍贯这一栏，都登记为“市外流动人口”，且采用假名字、假地址、假电话，没有真实完整的相关记录可查。有的私自服用堕胎药，且堕胎药又随处可以购买。按照计生有关规定，凡持《生育服务证》擅自终止妊娠的育妇，是第一胎的，推迟5年再安排生育，是第二胎的，吊销其《二胎生育服务证》，由于涉及到孕妇切身利益，即使B超医生承认对某孕妇做了非法胎儿性别鉴定，但孕妇仍矢口否认，使取证工作步履维艰。

另外，有一些医疗机构内部管理混乱，没有建立相应的规章制度。检查人员从一些实施“两非”的医疗机构查获的医疗文书记录中发现，他们施行的计划生育手术、剖宫产、B超等都没有按规定登记；而与计生相关的敏感性医疗操作(如剖宫产)，院方则登记虚假诊断，如某一家医院竟然把19名“剖宫产”的手术登记为“头皮外伤”、“手腕外伤”等。

三是深查问题难。专项检查中检查人员发现，有一些民营医院的经营者都是外地人，由于地缘原因，他们随时互相通风报信，并准备好应对措施，即今天检查这家医疗机构发现的违规物证，明天检查其他医疗机构时这些相类似的物证就会销声匿迹，有的医院甚至连药房和收费使用的电脑都迅速隐藏起来或者把有问题的相关资料从电脑中删除。比如，2005年6月30日泉州市调查组对市辖区某一家医院进行专项检查尚未结束，该医院获悉后就连夜把两名孕妇四名产妇和四名婴儿迅速转移到别处，逃避检查。(www.xing528.com)

(三)法律法规存在缺位，威慑力不强。从相关法律法规来看，治理出生人口性别比失衡问题的法律法规存在着一定程度上的缺位现象。一是刑事责任规定存在缺位。《人口与计划生育法》第36条虽然作出了对违法行为，给予从责令改正、警告、没收违法所得、罚款、吊销执业证书直至依法追究刑事责任的规定，但这些规定既过于宽泛，其中刑事责任因为刑法无相应条款而变得空洞，又缺乏可操作性，因此非法性别鉴定行为总体上属于行政处罚范围内的行为。二是犯罪主体规定存在缺位。近年来各地，特别是出生人口性别比高的地方，非法进行胎儿性别鉴定或者选择性别的人工终止妊娠案件，绝大多数系执业医师所为，而《刑法》第336条规定的犯罪主体为未取得执业医师资格的人，对于一些情节严重、影响恶劣、后果严重的医师，在适用刑法上受到限制，仅能依照《母婴保健法》、《人口与计划生育法》对其予以行政处罚。三是定罪量刑规定存在缺位。对情节严重的医务人员非法为孕妇进行胎儿性别鉴定的行为无法以犯罪论处。由于医务人员通常都是已经取得医生执业资格的人，他们非法为孕妇鉴定胎儿性别，既不具备构成非法行医罪和非法进行节育手术罪的主体要件，也不符合非法进行节育手术罪的客观特征，不能按这两种罪定罪处罚。这种行为也不可能具备医疗事故罪、过失致人重伤罪或者过失致人死亡罪的成立条件，因而也不能以这三种犯罪论处。因此，根据目前刑法的规定，医务人员非法为孕妇进行胎儿性别鉴定的行为无论情节多么严重，都无法以犯罪论处。因此，对一些情节严重、影响恶劣、后果严重的犯罪嫌疑人，由于处罚过轻，根本无法起到应有的威慑作用。

有两个案例可以说明这个问题。2005年7月29日，福建省泉州市查获了某医院B超室工作人员在未取得助理执业医师资格的情况下，通过中介为孕妇非法进行B超胎儿性别鉴定。据其交待，该B超室工作人员为他人B超性别鉴定5例，而中介却交待介绍给该工作人员做B超胎儿性别鉴定的有30多例。经过一段较长时间调查取证，证实该B超室工作人员做胎儿性别鉴定的孕妇有7例，其中1例鉴定为男胎计划外抢生，1例鉴定为女胎终止妊娠，1例为鉴定为女胎后立即物色了与自己孕期相似怀有男胎孕妇，并在胎儿出生时就由医院给予“双胞胎”出生证。根据目前的刑法第336条规定，“两非”行为只能挂靠非法行医罪且情节严重的才能给予追究，所谓情节严重一般界定为非法B超后3例以上人工流产或屡教不改的才能追究刑事责任。由于调查只能认定该B超室工作人员只有1例女胎终止妊娠人工流产，因此要追究其刑事责任显得证据不足。

另一个案例:该市两孕妇持《再生育服务证》怀孕五个多月，在某一卫生院非法进行性别鉴定为女婴后终止妊娠。计生部门认为实施非法性别鉴定行为的医护人员违反《刑法》第336条“未取得医生执业资格的人不得擅自为他人进行终止妊娠手术”之规定，建议对她们处三年以下有期徒刑，然而有关部门却认为，药物流产不是手术，不属终止妊娠手术范畴，不适用该条款，即未触犯《刑法》，不构成犯罪，不能立案。鉴于此，计生部门只能根据《乡村医生从业管理条例》，吊销其《医疗机构执业许可证》和乡村医生执业证书，并处罚款3 000元。

(四)奖励扶助制度力度不大，对部分群众没有太大的吸引力。农村部分计划生育家庭奖励扶助制度是中国为稳定低生育水平、进一步抓紧抓好人口和计划生育工作而于2004年开始试行的一项重大举措，主要是在各地现行的计划生育优惠政策基础上，针对农村只有一个子女或两个女孩的计划生育家庭，夫妇年满60周岁以后，由财政安排专项资金按人年均不低于600元的标准发放奖励扶助金，直到亡故为止。？奖励扶助资金由中央和地方财政安排专项资金，主要是国家和省级财政出钱，分别纳入当年财政预算。实施这项制度的目的主要就是为了解决农村部分计划生育家庭面临的实际困难，完善人口和计划生育政策，并将和养老机制结合起来，建立和完善公共财政体制，逐步探索在农村建立社会保障和社会救助制度。福建省是自筹资金开展农村部分计划生育家庭奖励扶助制度的试点省份之一，2004年已先后在全省26个县市开展了此项工作并取得了一定成效。2005年，泉州市也实行了对农村部分计划生育家庭奖励扶助制度，并将实行这一制度列为为民兴办实事项目之一。

但由于这些奖励扶助资金与当地人均收入水平相比较，不是很大，且奖励扶助资金的发放又是较遥远的将来，因此，他们并不怎么样看重。为了解决这个问题，泉州市下辖的晋江实施了四种奖励制度，其效果比较好。一是“法定奖励制度”，即对领取独生子女父母光荣证的夫妻一次性发给500元的奖励费；对农村生育一个女孩，符合再生育条件自愿不生育并领取独生子女父母光荣证的发给1 500元奖励费；对农村生育两个女孩并已落实结扎措施的夫妻发给1 000元奖励费；二是“奖励扶助制度”，即对农村只有一个子女或两个女孩的计生家庭夫妇年满60周岁，按每人每月100元的标准发给奖励扶助金；三是“节育奖励制度”，即对只生育一个孩子或两个女孩，一方已落实绝育措施的农村居民夫妻，从落实节育措施的当月起，按夫妇每人每月30元的标准发给节育奖励金；四是“贡献奖励制度”，即对只生育一个女孩，符合再生育条件自愿放弃生育并领取独生子女父母光荣证的农村居民夫妻，从领取独生子女光荣证的当月起，按夫妇每人每月30元的标准发给贡献奖励金。

(五)相关部门工作不配合，治理工作没有形成“一盘棋”的局面。由于各地工作力度不平衡，各地区治理工作还没有形成“一盘棋”的局面。泉州市有一些持一胎证孕妇到省外或市外实施非法胎儿性别鉴定为男性后，再返回市内生育；也有些外来孕妇已在市辖区外实施非法胎儿性别鉴定为男性后，再流入市里生育。因此，单靠一个地区对非法从事“两非”的医生和医疗机构的打击是不够的。

流动人口计生管理工作存在的不平衡也加重了对出生人口性别比失衡问题的治理难度。目前，以现住地为主的管理体制未能得到真正的落实，从而出现了现住地管不好，户籍地无法管、又要承担管理不到位的责任的情况。各地对流入人口的孕情跟踪、检测、信息通报不规范，甚至不到位；流出人员作假现象严重，外出寄回虚假证明，流动地计生部门难以掌握其真实情况，造成育龄群众暗婚暗育、出生女婴漏报，特别是持证育龄妇女隐瞒孕情，非法鉴定胎儿性别人工终止妊娠行为更加隐蔽，难以发现查处。

政府各部门对出生人口性别比治理工作也还尚未形成“一盘棋”的局面。泉州市辖区一卫生部门已先后6次查禁一处非法出售终止妊娠药品的窝点，但由于没有得到药监部门的配合而不能对其进行严肃处理。另外，由于没有对“两非”行为实行定期督查、考核和排序，对实施“两非”行为的单位和个人良莠不分，并且没有按照有关规定对治理“两非”不力的单位和个人实行“一票否决”，导致有的单位和个人对“两非”现象视而不见、任其泛滥，甚至有的单位和个人受利益驱使，互相坦护、包庇。

(六)相关行政事务改革影响了对出生人口性别比的治理。我国一些相关行政管理事务的改革也影响了对出生人口性别比的治理。首先是新婚姻登记条例出台的影响。户籍制度和婚姻登记、婚前检查制度改革后，仅凭身份证夫妻双方就可以在全国各地办理结婚手续。加上“一孩生育证”改革为孕后可补办，也给育龄群众提供了选择性别再补办证的好机会。第二是户籍迁移制度改革的影响。个别地方只要2 000～3 000元即可买到户口，但其计生管理不严，甚至不列入台账进行管理，个别群众钻这个空子，生育一女后迁移。其次是出入境政策放宽的影响。从2003年12月1日起，居民按需申领护照，育龄群众可以在外怀孕查明性别后再回国内。另外，由于目前港澳台和国外很多国家对孕妇入境没有严格限制，育龄妇女也可以出境查明胎儿性别，进行选择性别人工终止妊娠后再回国内。因此，对于这些新的变化必须加强应对措施的研究。

三、综合治理泉州市出生人口性别比的对策

影响泉州市出生人口性别比的因素是复杂的，它是多种因素综合作用的结果，有人口过程的因素，也有社会经济、文化和政治因素。出生性别比与这些因素形成互动关系，相互影响相互作用。综合起来，有如下几方面:男孩偏好的数千年传统文化是根本原因；现实较低水平的生产力，以及与此相对应的不健全的社会保障制度是基础；人口生育政策又强化了出生性别比偏高的趋势。特别地，便捷安全的胎儿性别鉴定和性别选择技术更强化了出生性别比升高的趋势，它是泉州市出生性别比在短时期内骤然上升、并在长时期内高位运行的直接因素。

我们知道，数千年男孩偏好的传统文化不是一朝一夕可以改变的，而生产力的提高、社会保障制度的健全更需要较长的时间；泉州市人口基数的庞大、低增长率与高增长量的人口情况又决定了在将来一段时间内要继续稳定现行的人口政策，因此，在短期内要降低泉州市出生人口性别比偏高的现状，实现出生性别比的正常运行，只有采取行政的、法制的手段，加大对非法胎儿性别鉴定、非法终止妊娠行为的打击力度。这主要包括以下几个方面:

(一)实行B超使用登记报告制度和终止妊娠药品管理制度。在市级卫生和计生部门的统一领导和组织下，县级卫生和计生部门对医疗保健机构和计生技术服务机构B超设备及操作人员进行严格审查并备案；医务人员对B超使用情况如实进行登记，定期向县级、市级卫生和计生部门分别上报。对因医学需要进行胎儿性别鉴定的，经县级、市级卫生和计生部门许可，由实施机构三人以上集体审核，同时签名；经诊断需终止妊娠的，由实施机构为其出具医学诊断结果，并上报县级、市级计生行政部门。

定期对“两非”和非法销售堕胎药物以及溺杀女婴行为、制作和销售假计生证明等违法违规行为进行清理打击。禁止药品零售企业销售终止妊娠药品；药品生产、批发企业不得将此类药品销售没有获得施行终止妊娠手术资格的机构和个人。

(二)实施定点分娩制度和落实定点实施计划生育节育手术制度。领取《一胎生育服务证》或《第二个子女生育证》的孕妇须到经卫生行政部门批准的医疗保健机构住院分娩，实施手术的医务人员应具有相应的资质。婴儿出生后在生育证件上签字盖章，并出具《出生医学证明》。已婚育龄妇女落实避孕节育措施，须到经计生和卫生行政部门指定的医疗保健机构或计划生育服务站实施手术；负责施行手术的医务人员，在手术前查验、登记手术者身份证、医学诊断证明或相应的证明。

(三)实施终止妊娠报告审查制度和婴儿死亡报告制度。符合计生政策规定并已领取《一胎生育服务证》或《第二个子女生育证》的育龄妇女拟落实中期以上非医学需要的终止妊娠学术的，经县级、市级计生行政部门批准，到指定的医疗保健机构落实终止妊娠手术；属医学原因需要终止妊娠的，报县级、市级计生行政部门审批，到指定的医疗保健机构实施终止妊娠手术。

新生婴儿在医疗保健机构死亡的，由医疗保健机构出具死亡证明，一个月内向婴儿父(母)户籍所在地计生部门通报；新生婴儿父母持医疗保健机构或所在村街出具的死亡证明，在规定时间内向当地乡镇计生办报告，经核实后，每月上报县级计生部门，并抄报市级计生部门。

(四)对相关法律法规进行修改，加大威慑和打击力度。司法部门对相关法律法规进行修改，或者作出司法解释，明确刑事责任、犯罪主体和定罪量刑的规定，加大对“两非”行为的震慑和打击力度。一是修改刑法第336条，将未取得医生执业资格的人，以及虽然已经取得医生执业资格，但超越有关部门核准的执业范围、执业类别或执业地点，非法开展执业活动的人都纳入这类主体的范围，以解决目前对情节严重的医务人员非法鉴定胎儿性别和人工终止妊娠的行为无法进行刑事追究的局面。二是在非法行医罪法条中将该罪客观方面的表现明确列举出来，并将非法为孕妇进行胎儿性别鉴定的行为纳入其中，以增强刑法关于非法行医罪规定的可操作性。三是在《刑法》中增加禁止非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠行为的条款，依照扰乱社会秩序罪的规定追究刑事责任。四是对于国家计划生育工作人员、医疗单位医务人员，利用职务上的便利，收受或者索取财物，为他人进行非医学需要的胎儿性别鉴定或选择性别的人工终止妊娠的，应依照贪污罪贿赂罪从重处罚。五是在刑法上可以考虑增设相应的犯罪条款对非法的“两非”行为进行打击。

(五)建立部门垂直管理的监控机制，形成治理工作“一盘棋”的态势。由国家级、省级计生及相关部门组建专门机构，建立部门垂直管理的监控机制，对全国、全省出生人口性别比治理工作进行统一领导，形成治理工作的“一盘棋”态势。只有这样，才能有效防止各地区、各部门之间因工作不平衡造成的被动局面。卫生、公安、工商等部门要建立综合治理出生人口性别比的长效管理责任制，定期开展打击非法鉴定胎儿性别和选择性别终止妊娠、非法销售米非司酮等抗早孕药物、溺杀女婴、制作和销售假计生证明等违法犯罪行为。卫生部门每季度至少组织一次医疗市场检查，公安部门要为执法行动保驾护航，及时查处妨碍执行公务的违法行为。

(六)建立健全有利于计划生育、有利于计划生育家庭的利益导向机制和社会保障制度。这是从政策层面确保出生人口性别比正常的重要前提条件。人口问题既是一个社会问题，也是一个经济问题。目前我国所出现的诸如出生人口性别比失衡的人口问题都是和社会经济问题联系在一起的，是和目前我国社会生产力水平不高、经济不发展有着内在的联系。因此，只有建立和完善计划生育利益导向机制，把激励和帮助实行计划生育的家庭致富纳入工作内容，才能受到广大人民群众的欢迎，才能从根本上消除出生人口性别比失衡的根源。

(七)进一步加强计划生育管理和技术服务，特别是在广大农村地区，做到计划生育管理和技术服务并重，使育龄妇女和生育女孩的家庭免除后顾之忧。通过开展优质服务，把管理与服务结合起来，努力实现寓管理于服务之中，以高质量的计划生育与生殖健康服务使群众更加认同计划生育。