我国出生性别比问题与法规完善

第二节　综合治理出生性别比失衡问题与相关法律法规的完善

一、国家严格胎儿性别鉴定的禁止性规定

为保护人口和计划生育管理秩序，遏制非法选择胎儿性别行为，国家行政法律法规、地方性法规、各级政府行政规章制度对非法胎儿性别鉴定作了大量的禁止性规定(见表6－6)。

表6－6　打击胎儿性别鉴定的禁止性规定

(续　表)

早在1986年2月，北京市计划生育委员会、北京市卫生局发布了《关于不得任意进行胎儿性别预测的通知》。通知说:计划生育是我国的基本国策，控制人口数量，提高人口质量，关系到国家前程和民族昌盛。随着计划生育工作的深入进行，优生工作已在我市普遍开展，一些医院在胎儿性别预测方面，目前已经具备了绒毛检查和B型超声波检查的条件，为诊断伴性遗传病提供了科学依据。但也存在着一些问题。因此，通知要求:加强社会主义精神文明建设，教育群众摆脱“重男轻女”等陈腐观念的影响，移风易俗，转变生育观。凡为了优生，需对伴性遗传病进行性别选择者，必须到指定医院诊断。凡私自对胎儿性别预测引起不良后果者，要追究检查单位及当事人的责任。^[12]同年9月19日，国家计划生育委员会、卫生部转发了这个通知，并进一步强调:任何单位和个人都不得私自对胎儿性别进行预测，凡引起不良后果者，要追究检查单位及当事人的责任。^[13]

1989年5月9日，卫生部发布了《关于严禁用医疗技术鉴定胎儿性别和滥用人工授精技术的紧急通知》。通知说:目前，我国某些地区重男轻女的封建习俗仍十分严重，许多孕妇求助于医疗技术鉴别胎儿性别，致使大量女性胎儿被人工流产，造成男女比例失调。据某县1986年至1988年调查，男婴与女婴之比分别为105.6∶100、107.4∶100、112.4∶100。若不及时制止，这种人为的比例失调仍会有增长的趋势，以致造成长远的社会问题。医生利用医疗技术进行这方面工作，严重违背医学道德，更有甚者，置计划生育政策于不顾，为一些再胎的孕妇进行胎儿性别检查，鉴定为男性胎儿，孕妇则千方百计地生下来，严重干扰、破坏了我国计划生育工作。因此，通知强调:任何卫生机构(包括个体开业医)不得以任何理由用医疗技术鉴定胎儿性别(因遗传性疾病需诊断外)。^[14]同年9月13日，国家计划生育委员会办公厅转发了卫生部《关于严禁用医疗技术鉴定胎儿性别和滥用人工授精技术的紧急通知》。并作了进一步的要求:第一，任何卫生机构、计划生育部门(包括个体开业医)不许以任何理由用医疗技术及设备作胎儿性别鉴定，以保证计划生育工作正常进行；第二，确有因遗传性疾病等需作胎儿性别鉴定者，要经县级以上卫生行政机关批准；经诊断需中止姓妊娠者，要报请县级以上计划生育委员会批准；第三，对可用于该项检查诊断的设备，要普遍进行一次检查清理，以县为单位统一进行登记备案，同时要制定相应的管理办法，设专人管理使用，并建立严格的登记制度；第四，发现违反《通知》规定者，要进行严肃处理，并没收其非法所得；情节严重、构成经济或刑事犯罪者，要报请司法检察机关查处。^[15]

1993年4月15日，国家卫生部、计划生育委员会又联合发布了《关于重申严禁进行胎儿性别预测的通知》。通知强调:除为诊断伴性遗传性疾病外，任何部门、任何单位严禁用现代医学技术如B超、染色体技术等做胎儿性别预测。请各部门、各系统、各单位要认真贯彻落实本通知的规定，加强管理，并可根据各地情况制定相应的管理办法。^[16]

《中华人民共和国人口与计划生育法》第36条规定:“利用超声技术和其他技术手段为他人进行非医学需要的胎儿性别鉴定或者选择性别终止妊娠的”，由计划生育行政部门或者卫生行政部门依据职权责令改正，给予警告，没收违法所得；违法所得1万元以上的，处违法所得2倍以上6倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足1万元的，处1万元以上3万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销执业证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任。^[17]

《中华人民共和国母婴保健法》第32条规定:“医疗保健机构依照本法规定开展婚前医学检查、遗传病诊断、产前诊断以及施行结扎手术和终止妊娠手术的，必须符合国务院卫生行政部门规定的条件和技术标准，并经县级以上地方人民政府卫生行政部门许可。”“严禁采用技术手段对胎儿进行性别鉴定，但医学上确有需要的除外。”第35条规定:未取得国家颁发的有关合格证书的，有下列行为之一，县级以上地方人民政府卫生行政部门应当予以制止，并可以根据情节给予警告或者处以罚款:从事婚前医学检查、遗传病诊断、产前诊断或者医学技术鉴定的；施行终止妊娠手术的；出具本法规定的有关医学证明的。第36条规定:未取得国家颁发的有关合格证书，施行终止妊娠手术或者采取其他方法终止妊娠，致人死亡、残疾、丧失或者基本丧失劳动能力的，依照刑法第134条、第135条的规定追究刑事责任。第37条规定:从事母婴保健工作的人员违反本法规定，出具有关虚假医学证明或者进行胎儿性别鉴定的，由医疗保健机构或者卫生行政部门根据情节给予行政处分；情节严重的，依法取消执业资格。^[18]

2001年7月19日，公布的《中华人民共和国母婴保健法实施办法》第42条规定，“对违反法律规定进行胎儿性别鉴定的医疗机构，卫生行政部门给予警告，对主管人员和有关责任人员，依法给予行政处分。进行胎儿性别鉴定两次以上的，或者以赢利为目的进行胎儿鉴定的单位和医院，卫生部门将撤销其执业资格或者医师执业证书”。^[19]

国家《计划生育技术服务管理条例》第18条规定:“从事计划生育技术服务的机构及其计划生育技术服务人员不得进行非医学需要的胎儿性别鉴定或者选择性别的人工终止妊娠。”^[20]

《中华人民共和国刑法》第336条规定:未取得医生执业资格的人非法行医，情节严重的，处3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；严重损害就诊人身体健康的，处3年以上10年以下有期徒刑，并处罚金；造成就诊人死亡的，处10年以上有期徒刑，并处罚金。未取得医生执业资格的人擅自为他人进行节育复通手术、假节育手术、终止妊娠手术或者摘取宫内节育器，情节严重的，处3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；严重损害就诊人身体健康的，处3年以上10年以下有期徒刑，并处罚金；造成就诊人死亡的，处10年以上有期徒刑，并处罚金。^[21]

2000年3月2日，党中央、国务院在颁布的《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》中明确地提出了到2010年“实现我国出生婴儿性别比趋向正常”的人口与计划生育工作的目标。^[22]

2002年11月29日，国家人口和计生委、卫生部、药品监管局三部门联合发布了《关于禁止非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠的规定》。规定对禁止“非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠”(简称“两非”)做了非常明确、详细的规定。第3条规定，禁止非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠。未经卫生行政部门或计划生育行政部门批准，任何机构和个人不得开展胎儿性别鉴定和人工终止妊娠手术。法律法规另有规定的除外。第6条规定，实施医学需要的胎儿性别鉴定，应当由实施机构三人以上的专家组集体审核。经诊断，确需终止妊娠的，由实施机构为其出具医学诊断结果，并通报县级人民政府计划生育行政部门。第9条规定，终止妊娠的药品(不包括避孕药品)，仅限于在获准施行终止妊娠手术的医疗保健机构和计划生育技术服务机构使用。终止妊娠的药品，必须在医生指导和监护下使用。第16条规定，计划生育、卫生、药品监督管理等行政部门应当定期组织开展禁止非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠的检查、监督工作。第18条规定，非法销售终止妊娠药品的，由药品监督管理部门依法处理。第19条规定，计划生育、卫生和药品监督管理等行政部门及其工作人员，违反本规定，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、不履行职责的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。^[23]

2002年11月18日，中央宣传部、国家计生委等11个部委联合发布了《关于综合治理出生人口性别比升高问题的意见》，意见规定:严禁非法鉴定胎儿性别和选择性引产，以确定出生人口性别比正常。^[24]

2003年5月1日，卫生部颁布了《产前诊断技术管理办法》，明确规定“医疗保健机构和医务人员不得实施任何非医疗目的的产前诊断技术”。^[25]

2004年3月10日，胡锦涛总书记在召开的中央人口资源环境工作座谈会上要求:要高度重视出生人口性别比升高的问题，开展必要的专项治理活动。第五次全国人口普查的数据表明，我国出生人口性别比持续升高。人口性别比是有其内在规律的，长期失调将会造成社会问题。要加大宣传力度，深入开展“关爱女孩行动”，倡导男女平等、少生优生的社会新风。完善政策体系，解除生育女孩家庭的后顾之忧。加强责任制，把人口数量指标和性别比的指标统一起来考核，力争经过三至五年的努力，使出生人口性别比升高的势头得到遏制。^[26]根据这些要求，国家人口和计生委对治理性别比问题提出了“三步走”的战略规划:第一步，到2005年末，出生性别比升高的势头得到有效控制；第二步，到2010年，出生性别比趋向正常；第三步，到2020年，基本解决出生性别比偏高的问题。目前，我国综合治理出生性别比偏高问题的社会氛围已经基本形成，各级政府已充分认识到了综合治理工作的重要性和紧迫性，树立做好综合治理工作的使命感和责任感。^[27]

2006年10月，中共中央在通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出:要“稳定人口低生育水平，有效治理出生人口性别比升高等问题，提高出生人口素质。”^[28]

2006年，公安部发布了《关于切实维护妇女儿童权益深入开展关爱女孩行动的通知》。^[29]同年，卫生部发布了《关于严禁利用超声等技术手段进行非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别人工终止妊娠的通知》。^[30]这两个通知都要求加强对使用超声等设备人员的职业道德教育，加强对超声等设备的管理和操作程序的规范，完善相关制度；要积极配合公安、纪检监察、卫生、食品药品监督等部门采用法律的、经济的、行政的手段，坚决打击“两非”行为，集中精力严肃查处一批群众反映强烈的“两非”和溺弃女婴典型案件。

2006年12月17日，党中央、国务院发布了《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》，决定专门提出了要综合治理出生人口性别比偏高问题。决定认为，出生人口性别比过高、持续时间过长，必然影响社会稳定，关系到广大人民群众的切身利益。因此，要严禁非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠。建立B超检查和人工终止妊娠登记、孕情检测、孕产过程管理等制度。完善执业资质认证和B超使用准入制度。对终止妊娠药品和促排卵药品实行严格的处方管理。运用法律手段，严厉打击非法实施胎儿性别鉴定和选择性别人工终止妊娠的行为，依法严惩溺、弃、残害女婴和拐卖、绑架妇女儿童的犯罪活动及歧视、虐待生育女婴的妇女等违法行为，保障妇女儿童合法权益。实施举报制度，加强社会监督。^[31]

2008年3月，国务院在《政府工作报告》中关注民生的具体措施提到“加强人口和计划生育工作。稳定现行生育政策和低生育水平，提高出生人口素质，综合治理出生人口性别比偏高问题。”^[32]

为了贯彻计划生育基本国策，使出生人口性别比保持在正常的范围内，根据《中华人民共和国人口与计划生育法》、《中华人民共和国母婴保健法》、《中华人民共和国母婴保健法实施办法》和《计划生育技术服务管理条例》，各省、直辖市和自治区根据各地实际情况又制定了许多地方性法律法规，对人口与计划生育条例对非法选择胎儿性别行为也都作了非常明确的规定。比如:《福建省人口与计划生育条例》第40条规定，“施行假节育手术，非法为他人放置或者摘除节育器，非法施行输精管、输卵管吻合、终止妊娠等计划生育手术，或者出具虚假的医学鉴定、诊断证明”，由计划生育行政部门或者卫生行政部门依据职权责令改正，给予警告，没收违法所得；违法所得1万元以上的，处违法所得2倍以上6倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足1万元的，处1万元以上3万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销执业证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任。^[33]

二、现行法律法规与治理出生性别比失衡的缺位

尽管上述众多的法律法规对非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠的行为作了明确、详细的规定，但是由于现行法律法规对非法选择性生育缺乏足够的打击力度，致使非法选择活动在少数地区频频发生，屡禁不止。这主要由于我国出生性别比失衡问题与法律法规存在缺位，威慑力不强有一定的关系。主要表现在以下几个方面。

(一)现有的行政法律法规不能有效遏制非法选择性别行为。为保护人口和计划生育管理秩序，遏制非法选择胎儿性别行为，现行国家行政法律法规、地方性法规、各级政府行政规章中作了大量的禁止性规定。比如:《中华人民共和国人口与计划生育法》第36条规定:“利用超声技术和其他技术手段为他人进行非医学需要的胎儿性别鉴定或者选择性别终止妊娠的”，没收违法所得，处以罚款，情节严重的，由原发证机关吊销执业证书。^[34]国家《母婴保健法》第32条规定:“严禁采用技术手段对胎儿进行性别鉴定，但医学上确有需要的除外。”^[35]《中华人民共和国计划生育技术服务管理条例》第18条规定:“从事计划生育技术服务的机构及其计划生育技术服务人员不得进行非医学需要的胎儿性别鉴定或者选择性别的人工终止妊娠。”^[36]尽管上述法律法规作了这样的明确规定，但行政机关对从事非法选择行为的违法分子仅能给予没收B超机和数万元的行政罚款，对具有行医资格的也至多给予开除公职、吊销行医执照的行政处罚。

(二)现行《刑法》上存在着明显的立法缺失。一是刑事责任规定存在缺位。《人口与计划生育法》第36条虽然作出了对违法行为，给予从责令改正、警告、没收违法所得、罚款、吊销执业证书直至依法追究刑事责任的规定，^[37]但这些规定既过于宽泛，其中刑事责任因为刑法无相应条款而变得空洞，又缺乏可操作性，因此非法性别鉴定行为总体上属于行政处罚范围内的行为。二是犯罪主体规定存在缺位。近年来各地，特别是出生人口性别比高的地方，非法进行胎儿性别鉴定或者选择性别的人工终止妊娠案件，绝大多数系执业医师所为，而《刑法》第336条规定的犯罪主体为未取得执业医师资格的人，^[38]对于一些情节严重、影响恶劣、后果严重的医师，在适用刑法上受到限制，仅能依照《母婴保健法》、《人口与计划生育法》对其予以行政处罚。三是定罪量刑规定存在缺位。对情节严重的医务人员非法为孕妇进行胎儿性别鉴定的行为无法以犯罪论处。由于医务人员通常都是已经取得医生执业资格的人，他们非法为孕妇鉴定胎儿性别，既不具备构成非法行医罪和非法进行节育手术罪的主体要件，也不符合非法进行节育手术罪的客观特征，不能按这两种罪定罪处罚。这种行为也不可能具备医疗事故罪、过失致人重伤罪或者过失致人死亡罪的成立条件，因而也不能以这三种犯罪论处。因此，根据目前刑法的规定，医务人员非法为孕妇进行胎儿性别鉴定的行为无论情节多么严重，都无法以犯罪论处。因此，对一些情节严重、影响恶劣、后果严重的犯罪嫌疑人，由于处罚过轻，根本无法起到应有的威慑作用。^[39]

有两个案例可以说明这个问题。2005年7月29日，福建省泉州市查获了某医院B超室工作人员在未取得助理执业医师资格的情况下，通过中介为孕妇非法进行B超胎儿性别鉴定。据其交待，该B超室工作人员为他人B超性别鉴定5例，而中介却交待介绍给该工作人员做B超胎儿性别鉴定的有30多例。经过一段较长时间调查取证，证实该B超室工作人员做胎儿性别鉴定的孕妇有7例，其中1例鉴定为男胎计划外抢生，1例鉴定为女胎终止妊娠，1例为鉴定为女胎后立即物色了与自己孕期相似怀有男胎孕妇，并在胎儿出生时就由医院给予“双胞胎”出生证。根据目前的刑法第336条规定，“两非”行为只能挂靠非法行医罪且情节严重的才能给予追究，所谓情节严重一般界定为非法B超后3例以上人工流产或屡教不改的才能追究刑事责任。由于调查只能认定该B超室工作人员只有1例女胎终止妊娠人工流产，因此要追究其刑事责任显得证据不足。另一个案例:该市两孕妇持《再生育服务证》怀孕五个多月，在某一卫生院非法进行性别鉴定为女婴后终止妊娠。计生部门认为实施非法性别鉴定行为的医护人员违反《刑法》第336条“未取得医生执业资格的人不得擅自为他人进行终止妊娠手术”之规定，建议对她们处三年以下有期徒刑，然而有关部门却认为，药物流产不是手术，不属终止妊娠手术范畴，不适用该条款，即未触犯《刑法》，不构成犯罪，不能立案。鉴于此，计生部门只能根据《乡村医生从业管理条例》，吊销其《医疗机构执业许可证》和乡村医生执业证书，并处罚款3 000元。^[40]

(三)目前，随着对非法鉴定胎儿和选择性别终止妊娠违法行为打击力度的加大，这种非法行为变得更加隐蔽，取证和查处工作也困难起来。

从具体办案情况来看，一是发现问题不容易。目前非法鉴定胎儿性别和终止妊娠都是暗箱操作、私下运作，隐蔽性极强。利用B超进行胎儿性别鉴定与正常医疗检查没有严格的区分界限，医生是否进行“确切的胎儿性别信息的传递”很难被发现，多数采用暗示性语言如“好好保养”、“还可以”等，因此无法对胎儿性别鉴定行为作出有效的事实认定。二是调查取证困难。非法鉴定胎儿性别和非法人工终止妊娠的对象与医生大多素不相识，有的甚至没有介绍人。从现场查获违规医疗机构的医疗文书看，多数文书籍贯这一栏，都登记为“市外流动人口”，且采用假名字、假地址、假电话，没有真实完整的相关记录可查。有的私自服用堕胎药，且堕胎药又随处可以购买。按照计生有关规定，凡持《生育服务证》擅自终止妊娠的育妇，是第一胎的，推迟5年再安排生育，是第二胎的，吊销其《二胎生育服务证》，由于涉及到孕妇切身利益，即使B超医生承认对某孕妇做了非法胎儿性别鉴定，但孕妇仍矢口否认，使取证工作步履维艰。另外，有一些医疗机构内部管理混乱，没有建立相应的规章制度。检查人员从一些实施“两非”的医疗机构查获的医疗文书记录中发现，他们施行的计划生育手术、剖宫产、B超等都没有按规定登记；而与计生相关的敏感性医疗操作(如剖宫产)，院方则登记虚假诊断，如某一家医院竟然把19名“剖宫产”的手术登记为“头皮外伤”、“手腕外伤”等。三是深查问题难。专项检查中检查人员发现，有一些民营医院的经营者都是外地人，由于地缘原因，他们随时互相通风报信，并准备好应对措施，即今天检查这家医疗机构发现的违规物证，明天检查其他医疗机构时这些相类似的物证就会销声匿迹，有的医院甚至连药房和收费使用的电脑都迅速隐藏起来或者把有问题的相关资料从电脑中删除。比如，2005年6月30日泉州市调查组对市辖区某一家医院进行专项检查尚未结束，该医院获悉后就连夜把两名孕妇四名产妇和四名婴儿迅速转移到别处，逃避检查。^[41]这样的问题在全国其它地方也经常出现。

三、综合治理出生性别比失衡问题与相关法律法规的完善

影响我国出生人口性别比的因素是复杂的，是多种因素综合作用的结果，有人口过程的因素，也有社会经济、文化和政治因素的作用。数千年男孩偏好的传统文化不是一朝一夕可以改变的，而生产力的提高、社会保障制度的健全更需要较长的时间；我国人口基数庞大、低增长率与高增长量的人口国情又决定了在未来一段时间内要继续稳定现行人口政策，因此，在短期内要降低我国出生人口性别比偏高的现状，实现出生性别比的正常水平，就必须采取行政的、法制的手段，加大对非法胎儿性别鉴定、非法终止妊娠行为的打击力度。这主要包括以下几个方面。

(一)按照中宣部、国家计生委等11部委联合发出的《关于综合治理出生人口性别比升高问题的意见》规定的有关部门在综合治理出生人口性别比升高问题中的职责，各部门要各司其责，相互配合。各部门的职责如下:^[42]

1.党委宣传部门:加大我国人口、资源、环境、国情和计划生育政策的宣传力度，深入开展婚育新风进万家活动，努力建设社会主义新型生育文化，树立尊重妇女、男女平等、婚姻自由、邻里和睦的良好社会风尚。倡导性别自然选择，宣传性别人为选择的社会危害。禁止出版发表宣扬胎儿性别选择的书籍和文章。

2.计划生育部门:协助政府具体负责出生人口性别比综合治理的组织、协调和监督工作；组织目标责任考核；协调组织宣传教育活动；会同卫生等部门制定B超管理、终止妊娠药物管理、终止妊娠手术管理、出生死亡报告等制度，并负责在本系统内实施；建立孕情检查和访视制度，对符合法定条件的生育(重点为二孩)实施全程管理和服务；加强对本系统使用B超医务人员的资格认定、审查和职业道德教育。协调组织对出生人口性别比升高问题较严重地区的重点治理工作。

3.教育部门:加强女童教育，提高女童入学率。大力宣传男女平等。宣传我国人口国情和计划生育政策，宣传性别平衡对社会发展的重要性。对家庭经济困难的计划生育独生子女户、双女户子女接受义务教育、缴纳学习费用等方面给予一定优惠。对计划生育独生子女户或双女户子女升入中专、大学时给予具体照顾，同等条件下优先录取。

4.公安部门:依法打击溺杀婴儿等违法犯罪行为；结合户口登记和人口统计工作，为计划生育部门提供出生人口性别比相关的数据资料；及时依法查处妨碍计划生育工作人员执行公务的违法行为。

5.民政部门:加强婚姻管理，维护妇女婚姻自由和权益。在农村村委会、城市社区居委会建设中，推动妇女参与，增加村(居)委会中女委员的比例。进一步完善农村“五保”供养制度，加快农村敬老院建设，提高敬老院的管理水平和服务水平。加强农村社会救济工作，指导并推进有条件的地方建立农村最低生活保障制度，保障农村困难老人的基本生活。在城乡社区开展社区社会主义精神文明建设，移风易俗，改善社区重男轻女、男尊女卑意识；改革殡葬制度、传统继承方式、促进男到女家落户等，从而促进妇女地位提高，形成男女平等的社区文化和氛围。建立与计划生育部门定期互通有关信息的制度。

6.劳动和社会保障部门:制定和完善促进男女平等就业、男女同工同酬的政策措施，加强对妇女就业培训，提高妇女就业水平，消除对妇女的就业歧视。在建立健全基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、生育保险制度中坚持男女平等原则。积极探索在农村有条件地区建立包括农村独女户和双女户在内的农村社会养老保险制度。

7.农业部门:制定农村、农业政策要有利于计划生育。加大对农村妇女的实用技术培训力度，适当安排适合妇女参与的项目，支持农村妇女发展经济，增强妇女的经济参与能力。在农村土地承包中维护妇女的合法承包权益。鼓励乡镇企业根据发展需要依法招聘、雇佣女工，做到男女同工同酬。

8.卫生部门:进一步宣传、贯彻落实《母婴保健法》及其实施办法中禁止非医学需要的胎儿性别鉴定的有关规定。建立并完善胎儿性别鉴定技术(包括B超和染色体监测)、终止妊娠手术、终止妊娠药物使用的技术规范，严格操作。对从事胎儿性别鉴定工作的卫生系统B超操作医务人员要严格管理，并加强逐级监督检查。加强对医疗机构的监管，未经许可，任何医疗机构不得开展胎儿性别鉴定和实施终止妊娠手术。要建立健全避孕节育、孕情检查和访视、终止妊娠以及围产期保健等服务的信息管理制度，严格执行在医院出生婴儿的统计和婴儿死亡登记、报告制度。做好与计划生育部门的信息沟通。

9.统计部门:负责调查统计全国和各地出生人口性别比情况，分析其发展趋势，建立出生人口性别结构情况通报制度。

10.药品监督管理部门:建立终止妊娠药品流通的严格管理、监督制度，并定期检查。严禁终止妊娠药品在市场上自由流通。

11.妇联:配合有关部门，推动实施《中国妇女发展纲要》和《中国儿童发展纲要》；制定维护妇女权益的政策措施，促进提高妇女社会地位和经济地位。加强对妇女知识技能和就业能力培训，提高妇女自身素质。深入开展“双学双比”活动，引进适合妇女参与的项目或开展针对妇女的“小额贷款”项目，资助她们发展经济，增加妇女的经济参与能力。深入开展宣传教育，大力宣传男女平等基本国策，深入开展“五好文明家庭”创建活动。

(二)实行B超使用登记报告制度和终止妊娠药品管理制度。在市级(地区)卫生和计生部门的统一领导和组织下，县级卫生和计生部门对医疗保健机构和计生技术服务机构B超设备及操作人员进行严格审查并备案；医务人员对B超使用情况如实进行登记，定期向县级、市级卫生和计生部门分别上报。对因医学需要进行胎儿性别鉴定的，经县级、市级卫生和计生部门许可，由实施机构三人以上集体审核，同时签名；经诊断需终止妊娠的，由实施机构为其出具医学诊断结果，并上报县级、市级计生行政部门。

定期对“两非”和非法销售堕胎药物以及溺杀女婴行为、制作和销售假计生证明等违法违规行为进行清理打击。禁止药品零售企业销售终止妊娠药品；药品生产、批发企业不得将此类药品销售没有获得施行终止妊娠手术资格的机构和个人。

(三)实施定点分娩制度和落实定点实施计划生育节育手术制度。领取《一胎生育服务证》或《第二个子女生育证》的孕妇须到经卫生行政部门批准的医疗保健机构住院分娩，实施手术的医务人员应具有相应的资质。婴儿出生后在生育证件上签字盖章，并出具《出生医学证明》。已婚育龄妇女落实避孕节育措施，须到经计生和卫生行政部门指定的医疗保健机构或计划生育服务站实施手术；负责施行手术的医务人员，在手术前查验、登记手术者身份证、医学诊断证明或相应的证明。

(四)实施终止妊娠报告审查制度和婴儿死亡报告制度。符合计生政策规定并已领取《一胎生育服务证》或《第二个子女生育证》的育龄妇女拟落实中期以上非医学需要的终止妊娠学术的，经县级、市级计生行政部门批准，到指定的医疗保健机构落实终止妊娠手术；属医学原因需要终止妊娠的，报县级、市级计生行政部门审批，到指定的医疗保健机构实施终止妊娠手术。

新生婴儿在医疗保健机构死亡的，由医疗保健机构出具死亡证明，一个月内向婴儿父(母)户籍所在地计生部门通报；新生婴儿父母持医疗保健机构或所在村街出具的死亡证明，在规定时间内向当地乡镇计生办报告，经核实后，每月上报县级计生部门，并抄报市级计生部门。

(五)对相关法律法规进行修改，加大威慑和打击力度。司法部门对相关法律法规进行修改，或者作出司法解释，明确刑事责任、犯罪主体和定罪量刑的规定，加大对“两非”行为的震慑和打击力度。一是修改刑法第336条，将未取得医生执业资格的人，以及虽然已经取得医生执业资格，但超越有关部门核准的执业范围、执业类别或执业地点，非法开展执业活动的人都纳入这类主体的范围，以解决目前对情节严重的医务人员非法鉴定胎儿性别和人工终止妊娠的行为无法进行刑事追究的局面。二是在非法行医罪法条中将该罪客观方面的表现明确列举出来，并将非法为孕妇进行胎儿性别鉴定的行为纳入其中，以增强刑法关于非法行医罪规定的可操作性。三是在《刑法》中增加禁止非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠行为的条款，依照扰乱社会秩序罪的规定追究刑事责任。四是对于国家计划生育工作人员、医疗单位医务人员，利用职务上的便利，收受或者索取财物，为他人进行非医学需要的胎儿性别鉴定或选择性别的人工终止妊娠的，应依照贪污罪贿赂罪从重处罚。五是在刑法上可以考虑增设相应的犯罪条款对非法的“两非”行为进行打击。

附:关于禁止非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠的规定

中华人民共和国国家计划生育委员会、中华人民共和国卫生部、国家药品监督管理局令(第8号)

《关于禁止非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠的规定》已经国家计划生育委员会委务会议、卫生部部务会议和国家药品监督管理局局务会议审议通过，现予发布，自2003年1月1日起施行。

中华人民共和国国家计划生育委员会

中华人民共和国卫生部

国家药品监督管理局

2002年11月29日

第一条

为了贯彻计划生育基本国策，使出生人口性别比保持在正常的范围内，根据《中华人民共和国人口与计划生育法》、《中华人民共和国母婴保健法》、《中华人民共和国母婴保健法实施办法》和《计划生育技术服务管理条例》，制定本规定。

第二条

县级以上人民政府计划生育、卫生和药品监督管理等行政部门，按照各自职责，对本行政区域内的胎儿性别鉴定和施行终止妊娠手术工作实施监督管理。

县级以上计划生育行政部门在同级人民政府领导下具体负责组织、协调和管理工作。

第三条

禁止非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠。未经卫生行政部门或计划生育行政部门批准，任何机构和个人不得开展胎儿性别鉴定和人工终止妊娠手术。法律法规另有规定的除外。

第四条

市(地)级人民政府卫生行政部门负责初步审查实施医学需要的胎儿性别鉴定的医疗保健机构，报省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门批准，并通报同级人民政府计划生育行政部门。

第五条

县级人民政府卫生行政部门依法对本行政区域内开展终止妊娠手术的医疗保健机构进行定期检查，并将有关情况通报同级人民政府计划生育行政部门。市(地)级人民政府计划生育行政部门依法对本行政区域内开展终止妊娠手术的计划生育技术服务机构进行定期检查。

第六条

实施医学需要的胎儿性别鉴定，应当由实施机构三人以上的专家组集体审核。经诊断，确需终止妊娠的，由实施机构为其出具医学诊断结果，并通报县级人民政府计划生育行政部门。

第七条

符合省、自治区、直辖市人口与计划生育条例规定生育条件，已领取生育服务证，拟实行中期以上(妊娠14周以上)非医学需要的终止妊娠手术的，需经县级人民政府计划生育行政部门或所在乡(镇)人民政府、街道办事处计划生育工作机构批准，并取得相应的证明。

已领取生育服务证，未经计划生育行政部门批准擅自终止妊娠的，乡(镇)人民政府、街道办事处或县级人民政府计划生育行政部门应当给予批评教育；在未确认事实前，暂不批准再生育的申请。

第八条(www.xing528.com)

承担施行终止妊娠手术的医务人员，应在手术前查验、登记受术者身份证，以及第六条或第七条规定的医学诊断结果或相应的证明。

施行中期以上终止妊娠手术的医疗保健机构，应定期将施行终止妊娠手术情况汇总，报医疗保健机构所在地的县级人民政府卫生行政部门，同时抄送同级计划生育行政部门；计划生育技术服务机构应定期将施行终止妊娠手术情况汇总，报计划生育技术服务机构所在地的同级人民政府计划生育行政部门。

第九条

终止妊娠的药品(不包括避孕药品，下同)，仅限于在获准施行终止妊娠手术的医疗保健机构和计划生育技术服务机构使用。

终止妊娠的药品，必须在医生指导和监护下使用。

第十条

禁止药品零售企业销售终止妊娠药品。

药品生产、批发企业不得将终止妊娠药品销售给未获得施行终止妊娠手术资格的机构和个人。

第十一条

医疗保健机构、计划生育技术服务机构应当在有关工作场所设置禁止非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠的醒目标志。

第十二条

县级以上人民政府卫生行政部门应当会同计划生育行政部门制定对妊娠妇女使用超声诊断仪和染色体检测进行胎儿性别鉴定的管理制度，明确规定对妊娠妇女使用超声诊断仪和染色体检测专用设备的技术人员的资格条件及操作要求。

医疗保健和计划生育技术服务机构应制定相关管理制度，切实加强对有关人员的法制教育和职业道德教育。

第十三条

计划生育行政部门和计划生育技术服务机构应当建立孕情检查制度，做好经常性访视、咨询等服务工作。

基层医疗保健机构应当按照有关规定做好经常性孕期保健服务工作，发现孕妇施行终止妊娠手术的，应当定期向所在地县级人民政府计划生育行政部门或乡(镇)人民政府、街道办事处计划生育工作机构报告。

第十四条

新生儿在医疗保健机构死亡的，医疗保健机构应当及时出具死亡证明，并定期向所在地计划生育部门通报；新生婴儿父(母)应当持婴儿死亡证明在48小时内，向当地县级计划生育行政部门或者乡(镇)人民政府、街道办事处计划生育工作机构报告。

新生儿在医疗保健机构以外地点死亡的，其父(母)应当在48小时内向乡(镇)人民政府、街道办事处计划生育工作机构报告；乡(镇)政府、街道办事处计划生育工作机构应予以核查。

第十五条

县级以上人民政府计划生育行政部门会同卫生行政部门和药品监督管理等行政部门，对禁止非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠工作进行年度汇总分析，并向本级人民政府和上级人民政府计划生育行政部门报告。

第十六条

计划生育、卫生、药品监督管理等行政部门应当定期组织开展禁止非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠的检查、监督工作。

计划生育、卫生、药品监督管理等行政部门发现违反本规定第三条、第八条和第十条行为的，应当及时相互通报信息；各有关部门应当依据法律、法规，按照本部门职责，及时、严格查处，给予有关机构的直接责任人和主要负责人以相应的行政处分，并相互通报查处结果。

第十七条

医疗保健机构和计划生育技术服务机构的工作人员非法为他人进行胎儿性别鉴定或选择性别的终止妊娠手术的，由卫生行政部门或计划生育行政部门，根据《中华人民共和国人口与计划生育法》、《中华人民共和国母婴保健法》、《中华人民共和国母婴保健法实施办法》和《计划生育技术服务管理条例》等有关法律法规的规定，予以处理，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

第十八条

非法销售终止妊娠药品的，由药品监督管理部门依法处理。

第十九条

计划生育、卫生和药品监督管理等行政部门及其工作人员，违反本规定，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、不履行职责的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

第二十条

本规定自2003年1月1日起施行。

【注释】

[1]涂平:《我国出生婴儿性别比问题探讨》，《人口研究》1993年第1期。

[2]顾宝昌、徐毅:《中国婴儿出生性别比综论》，《中国人口科学》1994年第3期。

[3]曾毅、顾宝昌、涂平、徐毅、李伯华、李涌平:《我国近年来出生人口性别比升高原因及其后果分析》，《人口与经济》1993年第1期。

[4]李涌平:《胎儿性别鉴定的流引产对出生婴儿性别比的影响》，《人口研究》1993年第5期。

[5]查瑞传、曾毅、郭志刚:《中国第四次全国人口普查资料分析(上)》，高等教育出版社1996年版，第325页。

[6]高凌:《中国人口出生性别比的分析》，《人口研究》1993年第1期。

[7]李伯华:《中国出生性别比的近期趋势——从医院记录获得的证据》，《人口研究》1994年第4期。

[8]楚军红:《中国农村产前性别选择的决定因素分析》，《中国人口科学》2001年第1期。

[9]岩复、陆光海:《出生性别比升高的“微观”研究——湖北省天门市出生性别比升高的特点和原因调查》，《湖北大学学报》1995年第5期。

[10]岩复、陆光海:《出生性别比升高的“微观”研究——湖北省天门市出生性别比升高的特点和原因调查》，《湖北大学学报》1995年第5期。

[11]刘爽:《中国育龄夫妇的生育“性别偏好”》，《人口研究》2005年第3期。

[12]《北京市计划生育委员会、北京市卫生局关于不得任意进行胎儿性别预测的通知》，［1986］京计生委字第20号(1986年2月20日)。

[13]《国家计划生育委员会、卫生部关于转发〈北京市计划生育委员会、卫生局关于不得任意进行胎儿性别预测的通知〉的通知》，［1986］国计生委(厅)字第209号(1986年9月19日)。

[14]《卫生部关于严禁用医疗技术鉴定胎儿性别和滥用人工授精技术的紧急通知》，卫医字(89)第13号(1989年5月9日)。

[15]国家计划生育委员会办公厅转发卫生部《关于严禁用医疗技术鉴定胎儿性别和滥用人工授精技术的紧急通知》，计生厅字［1990］171号(1990年9月13日)。

[16]《卫生部、国家计划生育委员会关于重申严禁进行胎儿性别预测的通知》，卫妇发［1993］第2号(1993年4月15日)。

[17]《中华人民共和国人口与计划生育法》，2001年12月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第25次会议通过。

[18]《中华人民共和国母婴保健法》，中华人民共和国主席令33号，1994年10月27日第八届全国人民代表大会常务委员会第10次会议通过，1994年10月27日中华人民共和国国家主席令第33号公布，自1995年6月1日起施行。

[19]《中华人民共和国母婴保健法实施办法》，中华人民共和国国务院令308号，2001年6月20日。

[20]《中华人民共和国计划生育技术服务条例》，2001年6月13日中华人民共和国国务院令第309号公布，2004年12月10日修订。

[21]《中华人民共和国刑法》，1979年7月1日第5届全国人民代表大会第2次会议通过，1997年3月14日第8届全国人民代表大会第5次会议修订。

[22]党中央、国务院:《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》，中发［2000］8号(2000年3月2日)。

[23]国家人口和计生委、卫生部、药品监管局(第8号令):《关于禁止非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠的规定》(2002年11月29日)。

[24]中共中央宣传部、国家计划生育委员会、教育部、公安部、民政部、劳动和社会保障部、农业部、卫生部、国家统计局、国家药品监督管理局、中华全国妇女联合会:《关于综合治理出生人口性别比升高问题的意见》，国计生发〔2002〕111号(2002年11月18日)。

[25]卫生部:《产前诊断技术管理办法》，中华人民共和国卫生部令第33号，2003年5月1日

[26]胡锦涛:《做好新时期新阶段的人口资源环境工作，确保实现全面建设小康社会的宏伟目标》，《人民日报》2003年3月10日。

[27]张维庆:《为全面建设小康社会创造良好的人口环境而努力》，《中国人口报》2003年1月8日。

[28]中共中央:《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过，2006年10月11日。

[29]公安部:《关于切实维护妇女儿童权益深入开展关爱女孩行动的通知》，公刑［2006］1758号(2006年8月21日)。

[30]卫生部:《关于严禁利用超声等技术手段进行非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别人工终止妊娠的通知》，卫办发［2006］284号(2006年7月21日)。

[31]党中央、国务院:《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》，中发［2006］22号(2006年12月17日)。

[32]国务院:《政府工作报告》，2008年3月5日。

[33]国家人口和计划生育委员会政策法规司编:《全国各省(区、市)人口和计划生育条例及规范性文件汇编》，中国人口出版社2004年版，第305－308页。

[34]《中华人民共和国人口与计划生育法》，2001年12月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第25次会议通过。

[35]《中华人民共和国母婴保健法》，1994年10月27日第八届全国人民代表大会常务委员会第10次会议通过，1994年10月27日中华人民共和国国家主席令第33号公布，自1995年6月1日起施行。

[36]《中华人民共和国计划生育技术服务条例》，2001年6月13日中华人民共和国国务院令第309号公布，2004年12月10日修订。

[37]《中华人民共和国人口与计划生育法》，2001年12月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第25次会议通过。

[38]《中华人民共和国刑法》，1979年7月1日第5届全国人民代表大会第2次会议通过，1997年3月14日第8届全国人民代表大会第5次会议修订。

[39]徐文平:《治理出生性别比失衡与修改〈刑法〉的若干问题》，《人口与计划生育》2005年第6期。江中三:《综合治理出生人口性别比问题亟待完善相关立法》，《人口研究》2005年2期。

[40]汤兆云:《治理出生人口性别比失衡问题为何成效甚微——福建省泉州市综合治理工作的实践与经验》，《人口研究》2006年第1期。

[41]汤兆云:《治理出生人口性别比失衡问题为何成效甚微——福建省泉州市综合治理工作的实践与经验》，《人口研究》2006年第1期。

[42]中共中央宣传部、国家计划生育委员会、教育部、公安部、民政部、劳动和社会保障部、农业部、卫生部、国家统计局、国家药品监督管理局、中华全国妇女联合会:《关于综合治理出生人口性别比升高问题的意见》，国计生发〔2002〕111号(2002年11月18日)。