中国水资源危机与政府治理模式

一、基本结论

本书站在公共管理的高度，基于资源视角，以水资源为研究对象，研究水资源政府管理模式。这是政府职能理论的拓展，是一个新的研究视角。构建的政府主导下的准市场+协商的“三合一”管理模式是一个完整的体系，功能上三者互相融合、互为补充，是比较适合我国国情的水资源管理模式。综合全书内容，主要结论有以下几点。

(1)政府与资源的相互依赖是客观现实，政府因资源而存在，资源也离不开政府。政府对资源的功能在于提供制度。资源管理是政府的重要职能之一。政府是资源的拥有者、管理者和保护者。研究政府与资源的关系，就是为了从政府和资源的双重角度，分析政府的管理模式定位，更好地发挥政府和资源的作用。也就是说，政府与资源的关系提供了研究政府管理模式的新视角。水资源是地球上最重要的母体自然资源之一，具有自然属性，同时还具有生活资料和生产资料的双重经济特征，而且水资源还属于整个社会，是整个人类的共同财富，因而还具有一定的社会特征，所以水资源是一种特殊的公共资源。我国水资源的现状是总量丰富，人均偏少，分布不均。虽然政府管理力度逐年加大，但缺水依然是一个未决的大问题，同时浪费现象严重，水污染事件频发，环境破坏严重。决定了政府必然要加强水资源管理的必要性。

(2)当代中国水资源管理模式是建立在传统管理模式基础上的，是一种政府权威主导下的管理模式。传统水资源管理模式的理论基础是世袭官僚制，其结构表现为一种行政主导下的科层结构。这种结构的目的就是要用行政控制代替政治谈判。水资源管理的目标就是保证国家水资源的安全，所以，这就使得治水的过程更多的是一个政治过程。这种科层治水结构是采取强制性行政措施取代了政治交易。当代中国水资源管理模式是在传统模式上变革而来，本质上还是行政主导下的科层结构。在实际运行中会出现运行成本、信息对称、代理、腐败等问题。当代中国水资源管理模式中存在的问题主要体现在三个方面。一是治水的指导思想落后，“人类中心主义”导致治水走上片面的工程技术之路，工具理性至上。二是基本制度存在缺陷:法律不健全，体制不统一，产权不明晰，水价不合理，节水没规范，治污乏力度。三是机制不灵活，方法不先进。因而当代中国水资源管理模式的进一步变革是必然的。

(3)“三合一”管理模式是建立在理性官僚制及新公共管理理论基础上的，以政府主导，市场和协商机制为两翼，体现了科学、法制和理性精神，体现了我国政府改革的要求，必将成为人水和谐的最稳固的柱石。该模式在功能上体现了公平效率原则。首先能够实现水资源的公平配置;其次，有利于解决水资源管理中的集体非理性行为;最后，有利于提高水资源管理的效率。各主体在模式中的价值定位、功能、角色定位分别是:①中央政府具有追求“人水和谐”的价值动机。它控制了水资源管理中的核心资源，具有集体行动的权力和经济权力。在市场机制和协商机制中，是最高的组织者和决策者，采取的管理行为偏于行政命令式，并通过科层力量监督执行。②地方政府具有公共性和自利性的特征，一方面要秉持中央政府的价值精神，同时，它还是地方利益的代表，出于地方之间的竞争、经济发展目标取向和官员考核考虑，在进行公共管理的同时，背后还隐藏着对自身利益的追求。由于水事都是在地方发生的，往往会涉及地方政府，所以，地方政府是重要的参与者或者组织者和决策者或决策参与者，发挥着重要的作用。③用水户(包括企业)主要考虑自身利益，目标单一。由于分散，力量较弱，但有进行水资源管理参与的愿望，在实践中是被安排者，是结果的接受方。④社团组织，按照西方发达国家的情况，社团组织应该发挥较大的作用，但是在我国由于社团组织起步较晚，发展缓慢，力量有限，并没有起到预期的作用。这方面还有待进一步发展。

(4)重点研究了水资源市场机制和协商机制。通过理论分析和案例分析，我国水资源市场机制主要体现在水权交易上，水权市场分三级:一级市场在中央(或流域)层面，这一层极不适用市场机制，主要靠行政机制发挥作用;二级市场在地方层面，主要在各行政区域，特别是流域的上下区域，这一层面的水权适宜通过市场机制实现交易;三级市场在用户层面，该层面的水权可以通过市场机制实现，只是用户之间的直接交易成本较高，受到诸多限制，不宜推广，值得推广的是在工业和农业之间可以通过市场机制实现交易。当然，水权市场的发展离不开政府的作用，政府的调控本身就是市场机制的组成部分，构成市场治理机制。协商机制贯穿在政府机制和市场机制之中，协商也有多个层面，不同层及的协商效力不同，这是该模式科层制决定的。

(5)为实施“三合一”管理模式构建了制度平台。从政府能力建设、水资源管理市场机制建设和水资源管理协商机制建设三个方面展开:①完善相关法律制度，制定《水权法》和《流域管理法》，统一规范管理制度，做到有法可依;强化政府行政推动力，努力提高政府执行力，做到有法必依，执法必严。②积极发挥市场机制的功能，建立可交易的水权制度;完善初始水权的分配制度，这是水权市场制度的前提，因此，要科学安排初始水权配置的政府行政机制;根据不同类型用水，制定相应的水价制度，这是水权市场的活跃因素。③水资源管理协商机制建设，首先要树立“和谐”的价值观:人水和谐。其次构建以协商民主为核心的水资源管理制度的供给、维系和发展的平台。最后要利用多种途径和策略，鼓励涉水各方，特别是用水户参与到协商中来。

二、展望

当然，由于本书是站在宏观层面研究水资源管理，必然存在微观分析不具体、不深入的问题，比如市场机制中水价的研究深度不够，还有初始水权的配置以及协商的具体途径、方式、方法，等等，都比较肤浅，有待进一步研究。就是在宏观上也没有跳出现有政治体制的约束。

中国的治水结构与国家治理结构之间向来存在内在联系，这是因为水资源是涉及所有人利益的公共资源，二者治理涉及的人口范围是一致的。一般来说，水资源管理结构是在国家治理结构确定之后被选择的，国家治理结构外生于治水结构，并对治水结构的选择产生影响。而中国，由于水问题的特殊性，治水结构的选择对国家治理结构的选择产生了决定性的影响。(www.xing528.com)

中国在文明的早期就已经面临严峻的水资源问题，当时主要是洪水灾害。在当时的生产技术条件下，即使社会达到了最大可能管理能力，都不足以保障水安全。在如此强大的水威胁带来的压力下，社会都有强大的内在驱动力选择交易成本最为节约的管理结构，使实际管理能力达到最大。这样的结构就是最为集权的科层结构，它是当时生产力水平条件下人类应对自然挑战所选择的最优管理结构。

在秦统一之后的古代农业社会，治水对于中国延续两千多年的帝国体制，仍然具有很强的解释力。在历史上，即使是在所谓的“和平盛世”时期，抗御黄河洪水的实力也是非常薄弱的。“贞观之治”的23年中，有8个年份黄河决溢;“康乾盛世”的134年中，有47个年份黄河决溢。其他的乱世就不用统计了。由此可知，古代农业社会的生产技术条件下，社会的经济积累和技术能力，还不足以保障黄河洪水的安全。一直到现代社会，工业文明的发展，社会的经济积累大量增加，加上科学技术的高速发展，社会的最大可能管理能力大大提高，超出了最小管理能力的实际需求。这是建国以来黄河洪水安全得到保障，实现年年安澜的基本前提。所以，现代社会对这种集权的科层治水结构的需求有所下降，市场结构的引入也就成为必然。但是由于文明的稳定性及传存性，中国社会目前仍然还是一个科层社会，只是不再是以前的那种意义上的科层了，而是一种准科层结构。

中华人民共和国的国名中有“共和”一词，共和的精义是通过制度组织起来的公共事务领域。人类为什么要“共”与“和”呢?这是由人的本性、人的价值及其在宇宙中的地位决定的。人的生命具有同等的价值，故必须受同等的尊重与对待。所以，“共”的正当性来自人格的平等，“和”的正当性来自保护人之生命价值的必要性。在共和的国家里，政府的权威来自人民的集体力量，人民的幸福是至高无上的法律。共和理想的核心是人民对于自身利益攸关的公共事务领域有决定性的发言权。

历史和现实世界里，因水而发生的纠纷、暴力事件、甚至战争是很常见的，如果不能建立一个很好的管理制度，未来人类因水而争会更加激烈频繁。武力是不能真正解决问题的，往往两败俱伤，即伤害了人类自己，也伤害了生态环境。人类要实现可持续发展和科学发展，在水资源治理模式中贯彻落实“共和”的理念是必然的选择。前文提到的“协商”就是落实“共和”的具体表现。

30多年的改革开放，我们取得重大进步，东方巨龙正在崛起，但是我们付出的成本也是非常的高昂。近几年连续发生的重大事件就是这种成本的反映。我们改革的目标是制度化集权，而非传统意义上的集权，制度化集权的最终目的又是为了分权，实现制度化集权与分权的平衡。当然，这个转变过程决不会像市场经济改革那样，随着市场的扩张而自发向前，相反，它更多地伴随着既得利益集团的阻力，极容易出现拖延、反复，从本质上说这是政治体制改革。我们能否推进这项改革，完成体制转型，这是我国水资源管理面临的巨大挑战，深层次上是对我国能否迈向新的集体行动模式的挑战，其本质是对国家管理能否成功转向现代体制的挑战。

在今天法治理念下，现代国家管理模式的根本标志是具有事实上的最高约束力的宪法，在宪法框架下，清晰界定各个地区、各种利益团体和个体的权利义务，国家事务管理实现制度化的集权与分权，国家本身不再持有不受控制的剩余控制权，公民社会与市场得以成长，并逐步发展为可以与国家相抗衡的力量。如果国家管理不能成功实现现代化，中国的水资源管理模式的转变将举步维艰。

【注释】

(1)Perter B．Evans，Bring the State Back In，Cambridge University Press，United Kingdom，1985，p181．