水资源危机：政府治理模式与国家自主性

一、政府主导作用的再认识

资源视角是观察研究政府、市场及社会关系的一个新视角。政府、市场、社会三者之间的关系是围绕资源展开的。资源是它们之间关系的核心和纽带。对资源而言，政府配置、市场配置及混合配制，构成了不同经济体制甚至是政治制度的分野。政府对待市场、社会的方式，其实就是对待资源的方式，这影响甚至形成了不同的政府模式。

国家对公共事务的管理，政治权威集团的需要是决定性因素。在特定的历史阶段和国家形态下，选择何种管理模式，政治权威集团的选择起了主导作用。市场及社会力量在公共事务管理中发挥什么作用，以及如何发挥作用，首先是政治权威集团选择的结果。

西方政治学的一个最大影响就是把公共事务的公共性与国家的公共性连接在一起，从而为国家及其政治权威集团以“公共的理由”来设计和选择公共事务的管理制度提供合法性基础。20世纪80—90年代兴起的回归国家学派和法团主义坚持的“国家自主性”的学术主张值得关注，它为国家管理事务提供了一种解释方式。回归国家学派认为国家本身就是一个行动者，具有自主性和能力。把国家的自主性界定为国家可以系统地表达和推进自己的目标，而不是简单反映集团、阶级和社会的利益与需求。⁽¹⁾法团主义认为“国家不必代表某一种社会力量，它有自己的目标、利益、资源和执行组织，有着管制权力和使用强权的合法性地位，它通过一系列组织实现支配和权威，国家是一个具有自主行为能力的组织实体”。

国家自主性由理念要素和结构要素两部分构成。理念要素主要表现为对公共利益的追求和维护;结构要素表现为国家能力，主要包括吸取能力、控制能力、合法化能力、创新能力。国家自主性是现代国家的基本特征之一，其核心本质应该在于对公共利益的追求和维护，具体体现为国家通过其自身的能力和行为对不同利益群体的超越，以提供更好和更多的公共物品和公共政策，满足社会的需要。

正是基于国家自主性、基于水资源的特性、基于我国水资源所面临的危机综合考量，本书构建了我国水资源管理的政府主导下的准市场+协商的“三合一”管理模式。政府作为国家的代表，在水资源管理中主导作用的发挥就是国家自主性的体现。前文的案例研究分析中，政府的“人水和谐”价值追求目标，在水资源管理中的地位角色定位都能说明这一点。

二、市场机制的再认识

作为一种资源配置机制，市场经济体制是建立在资源产权配置分散化进而资源配置的分散化决策信息机制，建立在自由交易、自负盈亏原则从而与自利理性相容的激励约束机制基础上的。学者描述的自发的包括竞争机制、供求机制和价格机制在内的市场均衡机制，也是建立在对交易物品的高度简单抽象从而不需要复杂的交易机制(包括交易规则、交易中介、交易仲裁等)，以及市场“失灵”问题不存在从而不需要对自发的市场交易进行治理的理想条件基础上的。但是，在实际针对某一具体资源配置时，非完全竞争、外部性、信息不对称等特殊条件就变成现实而具体的环境了。在这样的环境下，依靠自发的市场交易很难达到资源最优配置，那么又如何设计具体的资源配置规则，以达到资源最优配置目标?在“市场失灵”情况下政府的微观经济政策和管制措施，以及法律法规对具体商品或资源交易的规范，其目的是为了充分发挥市场机制的作用而对市场机制的完善，不是对市场机制的替代，它们构成市场交易的治理机制。以完善市场机制实现资源最优配置为目的的管制政策和措施，要实现决策的最优化和实施成本最小化，应采取基于民主宪政原则的公共选择机制(市场本身是一种经济民主机制，民主宪政基础上的公共选择机制实际上是公共品供给的市场机制)，并以市场化实施方式。因此，市场治理机制与市场不是异质的，市场交易机制和市场治理机制，都是资源配置市场机制的有机组成部分。(www.xing528.com)

另外，水资源管理的市场化还应该体现在水利的市场化上。要实现水利产业化，必须转变机制。水利投资体制要由单纯国家投资转变为多元化、多层次、多渠道投入，要坚持“谁受益，谁负担”的原则，吸引社会资金投资水利产业。

三、协商机制的再认识

在我国政治、经济和社会的制度文化的长期影响下，水资源管理协商机制的形成受到主体的价值追求及博弈过程的影响。具体表现在以下三个方面。

第一，在精神和价值层面，水资源协商管理的形成将长期受传统体制的影响。作为治水社会的特征，水资源管理一直由政府独立决策承担，其他社会主体关于水资源管理的认知的、文化的、决策结构的以及政治的反映，都将长期建立在一切依靠政府的基本文化形态上。这种制度文化反映在主体协商结构上，表现为政府掌控协商治理体系的权责的分配、资源的占有，以及话语权的掌握，等等，内容包括水能开发行政的、立法的、司法的、政治的和管理机构的设定等方面。

第二，水资源协商管理的张力还来源于地方政府的非制度分权和多元利益主体的权利诉求。进入转型社会后，由于地方政府在追求自身利益可能导致的水资源利用的囚徒困境，同时由于水资源管理正式制度调整的不足，我国水资源开发过程中出现了竞争性开发的混乱局面。由于地方政府掌控核心经济资源，且行政关系能够起到调节地方政府间利益关系的作用，所以协商在地方政府间易于发生和控制。对于其他多元利益主体来说，由于政治和社会的支撑不足，以及非政府主体数量大、分布广和需求差异大等原因，难以形成有效的参与协商的动力机制。因此，在缺乏激励，缺乏信息、资源和组织平台等有效支撑的情况下，民众和非政府组织的主要作用是激发协商，并实现基于价值表达的协商参与。

第三，协商管理在水资源管理中是融合科层、市场和社会的一个三极谱系的机制，在实践中协商始终是根据水资源管理内容和环境的不同来实现管理模式的定位。针对水资源协商管理需要处理的问题，不仅仅是只采用科层、市场和社会机制就能解决的，而是要根据不同协商内容，采用不同程度的科层、市场和社会的结合构成相应的协商模式来解决这些问题。协商不仅是一种水资源管理机制，而且是一种制度形成机制。