水资源管理协商机制建设：解决水资源危机

建立在我国政治经济体制上的水资源管理协商机制，具有明显的东方文化特征和特有的转型特征。一方面，由于历史传承性，我国的政治体制具有典型的自上而下的治水社会的特征，由此导致我国的水资源管理总体上具有高度集中的科层色彩，并且引进的市场机制也是在科层结构下发生作用的。由此推论，我国水资源协商机制也必将在集权的科层体系安排中发挥作用。另一方面，转型时期非制度化分权和双轨制的水事主体，使得目前水资源管理产生现行制度运行不畅和制度真空。因此，我国的水资源协商管理将在一个政府缺位和市场失灵的情况下运作，必将承担大量的制度供给责任。所以在这样的情况下，我国水资源协商管理的构架将在价值理念、制度、机制三个层面系统地进行构建。

一、价值理念

对于国家来讲，水资源管理协商主要考虑的是选择一种多元价值理念的沟通与协调，根据人们的多元化价值取向，让公众及各种涉水组织积极参与集体决定，对水资源中的问题进行民主协商;在处理水资源冲突和矛盾的过程中，注重自然规律、生态环境，追求“人水和谐”的境界，使得多元价值主体在协商中得到统一。这种多元价值协商的水资源和谐体系包括以下三个方面。

(一)追求和谐的价值理念

和谐观体现在主体的行为上，反映在主体之间的关系上。对于水资源管理中和谐的价值追求，主要是通过三个渠道实现，一是水资源管理中具有直接行为和利益的主体主张人水和谐的价值要求，采用直接参与协商及决策的方式予以实现;二是由政府充当“人水和谐”的价值需求主体参与水资源的协商和决策，采用行政干预、财政工具和行政执法予以实现;三是由非直接主体的公民、社团和舆论代言“人水和谐”的价值主张，采用舆论及媒体影响和立法手段予以实现。无论是当地居民、政府、社团或是公民作为人水和谐的代言人，人水和谐要能够在价值层面上真正进入到我国水资源管理的文化理念体系中并受到广泛接受，能够借助协商的方式进入三个渠道予以伸张。重要的是，人水和谐是一个具有广泛包容性的价值理念，强调人们在治水过程中策略和工具的选择能够与人类长远发展的利益相符合。所以，在水资源管理的协商过程中，要能够形成一个充分包容不同的水资源价值追求的公共空间，使得各种主体在平等、自由的沟通环境中，采用广泛的政治、经济和文化的手段，为人水和谐的共同价值追求与治水行为相统一创造可能。

(二)树立人本的价值目标

水资源的矛盾本质上就是人与人之间的利益矛盾。首先，由于在水资源载体上维系着不同的人与人之间政治经济的关系，人们通过水资源的供给和分配体系界定这种关系。这种由社会生产消费结构、技术水平和水文化体系组成的错综复杂的水资源供给和分配体制中充满着价值观和利益的冲突。其次，作为公共事务的水资源的供给和配置，在水资源管理中就会表现为组织和组织之间、地区和地区之间、国家和国家之间的水事关系。

人本的价值就是强调不仅要关注人的需求，更重要的是追求人与人的和谐。这在水资源管理中表现为水资源管理的体制和谐和区域和谐两个方面。体制和谐是指水资源管理的各子系统内部诸要素自身、各子系统内部诸要素之间以及各子系统之间在供给和配置意义上的协调和均衡，即以水资源为载体的社会经济关系的和谐。这种体制和谐要求不同的政治主体、经济主体和自然人在体制的供给、维系和变革的过程中能够以自由、平等地表述和达成一致的意见。无论采用市场机制或是行政机制，多主体可以在体制的选择、制度的制定、资源的提供和运行的监督方面进行充分、自主的沟通和协调，至此，水资源管理才能在体制和谐的基础上体现人本精神、人本关怀。区域和谐表现为水资源管理的集体行动在区域跨度上的和谐。由于涉及区域内个体的利益和区域间主权的协调，所以区域和谐的水资源管理主要是通过区域政府之间的协商进行的。以一个共同的水环境为载体，由于水资源的自然流动特性，地区之间的水资源管理和谐是建立在区域协调发展的基础之上的。因各地区之间自然资源禀赋不同，随着生产的社会化和地域分工的深化，国家之间、地区之间以共同水环境为联系的相互影响越来越深，进而地区间也由此发生了冲突、依赖和协调发展的情况。以协商为基础的水资源区域和谐的实质是以理性为基础的一种水资源问题的政治经济解决过程。在区域协商中，平等、公平和共同参与是协商机制运行的基础;由于利益相关方的公平参与、相互妥协、相互让步、增进了解，各利益主体比较容易建立起共同遵守合约、自我约束与相互监督相结合的一种自律管理模式;水资源管理的协商结果是各地区共同意志的体现，在我国的水资源区域协商中，这种和谐有着国家意志的保障，包括政策、法律、法规的保障，地区间的协商有效性和合法性必须建立在广泛的公共利益基础之上。

(三)树立可持续的发展理念

可持续发展的理念是既要有效保护和合理利用水资源、保护生态环境，充分利用水资源，又要确保大自然能够承受，资源与环境不衰退;既考虑眼前，又考虑未来。因此，一是加强监督管护，最大限度地减少开发建设过程中造成的人为破坏，遏止生态环境恶化的趋势，保护好现有的资源，彻底改变掠夺式的无限制地向大自然索取的做法，使生态系统得到休养生息，实现可持续发展。二是要加快水问题水危机治理步伐，为促进城乡协调发展和区域协调发展奠定基础。三是加强对群众的宣传教育，使社会公众与组织牢固树立保护水资源和生态环境就是保护生产力、保护财富、保护未来、保护自己的观念。

二、制度层面

在制度层面上，和谐的水资源管理理念应能够在制度和战略的供给、维系和变革的各个环节稳定下来，否则我国水资源的管理仍将掉入“理性的吊诡”之中。

(1)构建基于政治民主协商的水资源管理的制度供给平台。正如塞缪尔·亨延顿所言，“一个拥有高度制度化的统治机构和程序的社会，能更好地阐明和实现其公共利益。”水是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是人类生存的生命线，也是经济社会可持续发展的重要物质基础。这种制度改变了管理运作方式，它不是一种水利行政管理的简单升级，而是一种公共权力的加强以及政府权力的制约、政府职能的强化。

建立水资源民主管理制度就是在水资源规划、流域初始水权分配、流域水资源综合管理、供水工程管理、行业用水定额制定、水价调整等方面建立社会公众和用水户参与机制，充分体现水资源的公共性和水资源开发利用的完整统一性。

要实现和谐的水资源管理，首先要构建水资源管理的公共政策制定程序，使得相关的利益主体必须能够通过制度性的渠道，将其利益诉求通过平等、自由的方式充分地表达出来。其次，在允许充分进行利益表达的前提下，应允许协商各方对于长期影响水资源管理和谐的重大现实问题的解决方案进入立法渠道予以制度化。这种制度化的过程是将管理的制度建设建立在民主化基础之上，而不是仅仅依赖于政府水管理的行政执法部门的政治敏锐性或驾驭局势的能力上。这种基于广泛参与的政治民主协商的过程，是确保水资源管理真正体现制度和谐以及区域和谐的制度保证。

(2)构建以协商为核心的水资源管理的制度维系体系。这种制度维系表现为区域间和主体间两个层面。一方面，水资源管理在行政区划上要形成基于民主理性的制度维系机制，改变利益省份独自进行水资源开发行为。民主理性的水资源协商，既可以避免区域利益在得不到有效行政体系的保障后出现以邻为壑的情况，又可以避免区域利益在我国非制度化分权后采取掠夺式水资源开发行为。承认区域利益的分权和治水的集权，使得行政区域协商的民主理性成为水资源管理制度维系的基础。另一方面，水资源管理在多元利益相关主体的组织边界上要形成多中心的制度维系机制，改变由政府和企业二元混合的水资源开发机构擅自进行水资源开发的行为。(www.xing528.com)

构建多元利益主体协商的民主理性的水资源管理制度维系体系，可以有效地改变弱势群体在采取“前于政治”的暴力活动去反对和阻碍水资源开发行动。多元利益主体必须具有足够的权力参与、决策、管理和监督水资源开发行为，才能促使政府并与政府一道共同维系健康和谐的水资源管理制度。因此，和谐的水资源管理只有在多元利益主体协商民主的条件下才能真正实现。

(3)构建以协商民主为原则的水资源管理的制度发展体系。因为，民主参与和民主决策相结合的民主协商，能克服我国水资源管理中行政力量过于强大的决策机制的不足，在考虑全体社会水资源管理的价值需求和可持续发展的同时，又充分尊重多元利益主体价值需求和权利保护，因此，这种协商民主的灵活性有利于不断地提高水资源管理制度的民主化和科学化程度。另外，协商民主的公开性能够在多元利益主体都能够参与形成共识的过程中，深化水资源公共协商的普遍教育功能，进而有利于制度变革沿着民主化和科学化的方向发展。通过观察水资源管理中多元利益主体的分歧、协商与合作的过程，各种主体就能够在水资源管理的公共利益超越狭隘自我利益的程序中受到教育，而这种教育的意义将大于某次水事事件本身。而且，水资源协商的公开性能够要求体制变革有公正的理由和动机，并能阻止水资源开发的垄断者之间秘密的、幕后的政策协定。因此，协商民主的水资源管理制度能够沿着民主化和科学化的方向进行持续的发展。由于我国特殊的治水社会特征和处于转型时期，以协商为原则的水资源管理制度和战略构建，必然要依靠我国行政体系的资源和渠道安排才能实现。不同于西方契约社会自下而上的制度安排，我国传统的自上而下的制度安排以及公民社会发育不充分的现实，要求政府承担建立水资源管理的公众协商机制的构建工作和相关环境、资源的提供，并逐渐将公众的参与制度构建用法律法规的形式予以制度化。

总体而言，在制度层面，构建水资源协商管理机制，应健全完善并创新现有与水资源管理协商机制有关的法律法规，促使各法律法规协调运行，并以制度分权的变迁、政府的变革、水管理部门之间关系的协调为支撑，保证水资源管理协商机制的顺利运行。对目前的“政府主导，流域管理与区域管理相结合的管理体制”进行变革，明确各管理部门的职责和权力，有利于提高水资源协商过程中各协商主体的积极性、参与性。协商制度的建设应以市场机制为工具，完善水资源产权制度和水价制度的建设，为水资源管理协商机制发挥作用提供更多的途径。

三、运行机制

协商在运行机制上考虑的主要是水资源管理中影响各主体决策的工具和策略选择，其目标主要是激励直接的利益主体积极参与到水资源协商中来，同时保护和平衡他们的相互利益，并通过相关利益主体的监督和国家法律法规对水资源开发利益集团进行规制。不管是国家政府、流域机构、地方政府还是参与水资源管理的非政府组织或公众，在协商过程中都会面临着水资源管理决策选择问题。在冲突面前，各主体都会根据自身的利益要求和目标采取相应的行为对策。如果主体间就具体的水资源冲突中可供选择的策略和工具进行一定程度地协商，建立各方信息的交流机制，并对这些信息进行评估，然后再相互选择达成一致意见，最后解决水资源的冲突和矛盾。这将是一种理性的正确选择。

首先，在水资源管理协商机制中，利用行政手段提供包括行政权威在内的国家行政资源，破除行业、部门、地区分割，形成跨行业、跨地区、跨部门的地表水和地下水统一管理的行政协商体系，同时建立水量、水质、生态补偿机制和恢复机制。

其次，在水资源管理协商机制中，利用市场手段，弥补行政手段的不足，树立新的水价值观，建立以水权为核心、水价为手段、水资源有偿使用的水市场机制和水权保护机制，运用经济杠杆来组织、调节和影响水资源管理主体的活动，从经济上规范人们的行为，在此基础上协调跨界水资源冲突和矛盾。

我国应积极培育具有公益目标追求的非政府组织，提供良好的社会空间、制度保障和资源扶持，鼓励各种形式的非政府组织参与水能开发协商治理，进而将分散的公众直接参与整合为公共政策协商的重要载体和平台，形成多主体利益平等协商的和谐机制。政府应鼓励公众和社团利用现有宪政民主参与的组织和机制，在立法、司法和行政等方面实现水能开发的协商参与，逐步改变水能开发中政府独立决策的局面。在公众和社团协商意识和力量比较薄弱的情况下，政府应积极提供更多的资源、渠道和信息，并用立法的形式予以规定，促进公众和社团参与水能开发管理。同时，应着重建设以流域为单位的地区政府间水能开发协商组织和协商程序，加强信息交流和共享，并利用协商民主的形式使地区政府的非制度分权加快向制度分权过渡。在建设协商的政治、经济和社会机制的基础上，各利益主体之间的工具和策略选择应基于一种整合式的水资源协商去达成，即协商双方通过识别额外的水资源管理价值、收益和其他派生资源以达到共同效用的增加，从而创新资源。在此过程中，水资源协商各方应遵循开放心胸分享信息、对己方关切点坦诚直言、双方对彼此的需求保持敏感度、有能力彼此信任、双方都有意愿保持弹性等原则，在某些水资源管理项目上作出牺牲，以换取其他主体方在其他项目上的回报，协商的关键是识别协商双方相容的利益成分，并创造资源。

本章小结

本章主要针对政府主导下的准市场+协商“三合一”管理模式的实施构建制度平台，从政府能力建设、水资源管理市场机制建设和水资源管理协商机制建设三个方面展开，主要结论如下。

一、完善相关法律制度，制定《水权法》和《流域管理法》，统一规范管理制度，做到有法可依;强化政府行政推动力，努力提高政府执行力，做到有法必依，执法必严。

二、积极发挥市场机制的功能，建立可交易的水权制度;完善初始水权的分配制度，这是水权市场制度的前提，因此，要科学安排初始水权配置的政府行政机制;根据不同类型用水，制定相应的水价制度，这是水权市场的活跃因素。

三、水资源管理协商机制建设，首先要树立“和谐”的价值观:人水和谐。其次构建以协商民主为核心的水资源管理制度的供给、维系和发展的平台。最后要利用多种途径和策略，鼓励涉水各方，特别是用水户参与到协商中来。

【注释】

(1)建立和完善现代企业制度，实施集约化管理和规模化经营，步入“自我积累、自我发展”的良性循环。