水资源市场机制与政府治理: 解决水资源危机

一、理论分析

市场机制就是市场运行的实现机制。它作为一种经济运行机制，是指市场机制体内的供求、价格、竞争、风险等要素之间互相联系及作用机理。它是市场经济的总体功能，是经济成长过程中最重要的驱动因素。

水资源市场机制的研究，应在分析水资源经济社会特点的基础上，按照与自利理性相容的激励原则，探讨充分实现水资源管理效率和公平目标的水资源产权制度安排、水资源市场交易机制和水资源市场治理机制。

(一)水资源产权制度

产权是经济主体通过财产而形成的经济权利关系，是与财产有关的包括所有权、使用权、处分权和受益权在内的一束权利。水资源产权制度(即水权制度)是水资源配置机制的基础，水权应是由水资源派生的财产权利。从资源有效配置来看，有效的产权必须满足明晰、排他、专有、可转让和可实施等条件。⁽²⁰⁾水资源的国家所有权缺乏可操作性。因为，如果社会成员能免费取得水资源使用权，则国家水资源所有权所派生的使用、处分和受益等权能就不完整，那么所有权没有经济意义。若社会成员只能从国家手中有偿取得水资源的使用权，这样虽然水资源国有产权是完整的，但它违背了历史传统形成的人们免费从水体中取水的伦理观念。国家以水资源国有名义对取水征收水资源费，实际上是变相剥夺或无补偿地征收了传统形成的、隐含的社会成员从水体免费取水的权利及相关财产权利，这必然带来利益冲突和政治问题，增加水权制度的实施成本。所以，水资源产权制度首先要解决的就是水资源国家所有权的初始分配问题。解决之道就是确立取水权。

取水权是从各种水体取得一定量或份额之水资源的权利。水体的取水权人包括生活和生产经营用水的个人、家庭和企业，利用水体的航运、渔业和水产业者，以及履行生态环境保护责任的政府和公益企业。政府为提供公共物品获得的取水权不能转让，不是经济学意义上的水权。取水权所有者既可以自己行使取水权并利用取得的水而获益，也可出租取水权，承租人获得取水权的“服务”——水，出租人获得出售取水权服务的收益。水体取水权的分配，关系水资源配置的效率与公平。水资源作为一种自然禀赋，水权在社会成员间分配状况既决定水资源配置的效率性，也关系到水资源利益分配的公平性，而公平是效率尤其是资源配置长期有效性的基础。⁽²¹⁾显然，水权或取水权应以社会成员个人所有为主，并尽可能按照公平原则将水体水资源的取水权按量分配到相应的社会成员(个人或家庭为主，包括社会组织)。范围较大、水资源量多的水体的取水权，需要在不同级别政府辖区间分配，辖区政府是该辖区内有关水体取水权人共同委托的代理者。水体取水权人中相当多的是距离水体较远的需要使用引水设施的离岸用水者，出于规模经济性考虑，从同一水体取水的水权人会组成公益性的水利公司负责从水体中取水并运营引水设施。这样，就出现了一级、二级乃至最终取水权人，其代理者一般为政府、公益性水利公司和用水者协会。有效率的水权是可交易的水权，但水权交易应考虑出让者生存用水的自我保障和第三方影响。

(二)水市场交易机制

水市场交易分水权出售、租赁和期权三种⁽²²⁾:一是水权出售，是对水资源供求条件的长期性变化的反映。从国际经验看，水权出售交易通常在部门间发生，农业灌溉部门是主要的出售者，而都市和工业用户是主要的购买者。一种长期水权交易形式是工业用水户，以节水技术和节水工程投资换取农业用水户的水权。⁽²³⁾二是水权租赁，指出售水权在一定时期内的“服务”，即取水权下的一定取水量。租赁是对供求条件短期变化的反映，水权租赁市场是水的现货市场。租赁交易可使出租者在不放弃水权的情况下，有机会将剩余水出售获得收益;对承租者而言可有效协调其不同时期用水需求和自身水权供给不平衡的变化。三是期权交易，在规定情况特别是发生干旱时，关于水权租赁或转让的长期合约。在智利，一种典型的期权合约安排是，水果种植户向粮食种植户预先支付一定的费用，以获得在干旱时的购买选择权。期权交易通常用于在低径流期间水从灌溉农业到非农业用户的转让，旱年期权对于那些正常年景有适量水供给的用水户相当有吸引力，因为它能在干旱时使用水者以比水权购买和租赁更低的成本获得水的供给。期权交易的吸引力，在于可规避市场风险，同时也促使交易双方更加周密地进行有计划的经营。

水市场交易的方式是通过一定的组织来实现的。例如澳大利亚GMID(古尔本—墨累河)灌区短期交易的双向投标拍卖法⁽²⁴⁾:买者和卖者事先将其出价及数量密封提交给设于灌区水管部门内的交易所，后者届时分别按买者出价的降序和卖者出价的升序、数量则按累计方式列出，并据此确定最大可能成交量的出清价格。在此价格上没有买者的支付会超过其出价，也没有卖者的收入会低于其出价(卖者应向交易所交纳一定比例的交易费用)。每周交易结果公布在网上，在媒体上发布有关交易数量和价格的信息，以及未达成交易的买卖数量及其价格区间，同时与上周数据进行比较，对下周交易的数量和价格作出预测。交易过程受外部监督和独立审计。美国加州的水银行——流域内跨部门(农业区与都市区)间水交易组织。为应对1987年起的连续干旱导致的1991年城市供水紧张、农业用水严重压缩、鱼类及野生动植物的生态用水危急的问题，州政府发起组织了加州干旱应急水银行。州水资源管理局DWR组建了由潜在购水户(工业企业、公益水公司和公共机构)代表组成的购水委员会，协商确定购水标准合约的条件和条款，对水交易进行集中性控制并协调所购水的分配。该年水银行以348份合同、近1亿美元共购得约10亿m³，并在州水利工程的萨克拉门托—圣华金三角洲泵站以0．14US$/m³售出。有12个机构共从水银行购得48 000万m³(其中80%用于市政和工业，其余用于农业)，输送和其他损耗约2亿多立方米，余下32 500万m³由州公益水利企业购买，转入水库贮存作为1992年的水源供给。⁽²⁵⁾

价格是水市场的关键一环。水价是市场交易和市场供求关系作用的结果。水市场里的水价基本由三部分组成:工程水费、资源水费和环境水费。工程水费是水资源开发的边际生产成本，包括水的提取、输送和处理成本;资源水费为边际使用成本，对水而言，它是水权所有者放弃用水的边际机会成本或自己用水的边际收益，为水资源费;环境水费反映边际外部成本，如水使用中造成的污染和环境损失。

(三)水市场治理机制

以活跃市场和完善市场交易机制为目的的市场治理机制，是资源配置市场机制的有机组成部分，本质上是政府等公共部门的职能机制，是政府主导作用的具体体现。

交易成本是建立和运行一个市场体系所消耗的资源，交易双方承担的交易成本高低，影响到交易的成功与否和市场活跃程度，决定着水市场的发育和扩展，从而影响水资源配置效率。因此，为活跃市场交易、优化水资源配置，必须采取具体措施降低交易成本:①建立有效的水权制度和水权登记与申请制度，确保水权的明晰性;②规范交易契约，促进咨询和中介服务市场建设，完善水交易市场体系;③政府水管部门提供水价、水文、供求等公共信息;④促进水利公共设施基础设施的建设，以扩大交易的范围，减少输配成本;⑤建立起有效的包括政府、用水者协会、NGO等在内的水市场管制机制，提高管制效率。

水使用中排放废水和污水产生的外部性，可采取产权管制和外部成本内在化相结合的方式:①水体具有一定容污或自净能力，此种能力是竞用性的自然资源，可据此确定可免费排污的总量，以先用优先和平等原则分配免费排污权，并使排污权可交易。②对点源污染的超量排污，征收排污费或税;对面源污染，可对导致用水污染的生产和生活用品征税，如对含磷洗涤剂征收消费税。③建立污染治理和污水处理的市场机制。④实行包括立法、用水户、政府水管部门、媒体和环境权益代理市场相结合的治理机制，提高污染管制效率。

政府是任何资源配置机制的重要主体，也是公共物品与服务的提供者。政府管制是解决市场失灵问题的必要方式。水资源配置市场机制中的政府，其作用在于通过提供各种相关公共物品、协调利益分配冲突(包括协调水体水权在辖区内各社区的分配)，使市场机制充分发挥作用，实现水资源配置的效率与公平。

二、水资源市场案例分析

(一)公众

1.案例

在中国用户成面的水资源交易只能发生在农户身上，这是由灌溉用水与城镇用水各自不同的特征所决定的。一直以来我国农村灌溉用水分配机制主要依靠行政方式，而现在城镇用水依靠市场方式。在当代水资源管理实践中，为推行“节水型社会”建设，在甘肃省张掖市进行试点，推行水资源交易。

案例1:甘肃张掖市民乐县洪水河灌区的水权交易

甘肃张掖是我国第一个节水型社会建设试点。为了探索节水型社会建设的具体途径和实现形式，2001年8月，张掖先期在临泽梨园河灌区、民乐洪水河灌区开展试点。民乐县洪水河灌区是依托水库进行自流灌溉的灌区，现实有灌溉面积32．2万亩，灌区人口9．7万人，人均耕地面积3．6亩，年用水量1．1亿m³。2001年10月，洪水河灌区发放了水权证(有效期五年)，分配了初始水权，之后灌区内部开始有水权交易发生。

在梨园河灌区，通过实施用水总量控制，2002年高耗水田面积较2001年减少3万亩，新增优质高效牧草8 000亩，灌区粮经比例由2000年的73∶27调整到48∶52，与2000年相比少引河水2 500万m³，通过节约用水，平均每亩水费减少7元，减轻了农民水费负担。灌区农民张延红指着北部的沙漠说，这一带以前都是树木，但现在早都干枯死亡了，原因就是水越来越少了。去年，张延红把他的12．5亩耕地由种小麦改为种玉米，每亩地与过去相比可以减少用水200m³左右。

洪水河灌区根据用水定额和水权面积将水量层层分解到各用水户，明确各村组、各用水者协会、各用水户的水权，核发水权证2．21万份，实行了定额供水。按照水权交易规则及政府调控，灌区内用水者们开展了形式各异的水权水量交易。六坝王官村六一组用水户韩万常去年种植作物22．5亩，在夏灌中应分配水量1 381m³，在满足粮食作物8．5亩的灌水需求后，他将剩余的480m³水以每立方米0．15元的价格卖给本村用水户韩万明。灌区三堡镇彭庄村农民用水者协会会长赵怀普告诉记者，在用水者协会成立之前，工程管理混乱，苗水净定额在每亩110m³以上，泡地净定额在每亩150m³以上，不但灌水定额高、灌地少，而且灌水不均，浪费水量。协会成立后，用水户的节水意识明显提高，能自发调整种植结构，琢磨灌水方法，苗水净定额降到每亩85m³左右，泡地净定额降到每亩110m³，避免了搭车收费，减轻了农民负担。彭庄村2000年共引入支口水量38．46万m³，人均300元左右，单方水价达到0．17元，是实际水价的1．8倍。2001年协会成立后，人均支出为140元，2002年人均为134．7元，单方水价也降至0．1元。

朱宏是洪水河灌区彭庄村农民，家中4口人，14亩耕地。在2002年以前，种植作物主要是粮食，亩用水量每轮近160m³，年水费为750元。发放水权证、成立农民用水者协会后，情况发生了很大改变。朱宏的14亩耕地配置水权近4 000m³，比他以前的实际用水量大大减少。为了能让所有的地都浇上水，他对作物的种植结构进行了调整，节水效果十分明显。今年浇第一轮水时，他的水权是800m³，而他只用600m³水就浇完了7亩小麦和啤酒大麦，省下了200m³水。与以前相比，每亩地节水一半。对节省下来的200m³水，他以每立方米0．2元钱的价格卖给了同村的孙开荣，而水权定价只有0．1元钱。浇第二轮水时，由于14亩地都需要浇水，他又差了100m³水，这样他又以每立方米0．1元钱的价格从弟弟手中购买了100m³水。

朱宏算了一笔账，第一轮用水，他购买水权花了80元，由于节下了水，通过出卖水权收入40元，这样他实际只花了40元钱的水费就浇完了地。而第二轮他的水不够浇地，他又多花了10元钱购买了100m³水权，这样浇完第二轮他还是节省下了30元钱的水费。朱宏说，从全年看，可能他的水权自己要全部使用完，但通过水权交易，可以保证自己每一轮都能浇上需要的水，不会像以前那样每一轮都至少有3～4亩地浇不上水。而且分配水权后，自己的水权明晰了，每年的水费也透明了，4 000m³水就是400元钱，与这一制度实行前相比整整少了350元。

据了解，目前洪水河灌区水权交易主要发生在以下五种情况下:一是由于结构调整节水后进行交易;二是通过连片规模种植，减少水资源损失节水后进行交易;三是由于农户家中缺少劳力无法种地而出卖水权;四是通过上工程节水措施，节水后进行交易;五是政府调控下的水权交易，主要是政府为鼓励结构调整、规模种植或对水利工程建设先进者进行水权奖励。

对于水权制度的建立和水权交易的进行，农民认为有几大好处:一是大大提高了村民的节水意识。因为每户农民都知道自己家有多少水资源可以利用，这使他们在用水方面开始精打细算。二是推动了经济结构调整，通过结构调整，农民既节水又增收，一举两得。三是用水方式开始改变，以前大锅饭式的浇水方式成为历史。四是用水状况开始透明，搭车收费等现象被杜绝，水费问题不再是农村的主要矛盾，干群矛盾相应得到改善。

资料来源:王亚华著，《水权解释》;赵英淑《甘露润泽金张掖水利部在张掖开展节水型社会建设试点透视》，科技网。

下面是关于企业用水户的水资源交易案例。

案例2:黄河流域工业企业购买农业水权

2000年左右，内蒙古大唐托克多发电有限责任公司(简称托电公司，是国有控股大型发电企业)决定上马二期工程(4×600MW机组)。经过技术经济评价，采用水冷却系统(简称“水冷”)的成本大大低于空气冷却系统的成本，但是采取“水冷”需要解决电厂用水问题。经过与地方政府协商，托电公司准备采取投资农业节水改造工程置换水权的办法解决新增用水问题。

根据托电公司2001年9月21日向内蒙古自治区计委提交的报告(托电［2001］23号)，托电公司承诺投资8 950万元实施内蒙古五大灌区节水改造工程，换取内蒙古58．6亿m³黄河用水指标中的0.5亿m³用水指标。托电公司承诺投资改造的五大灌区节水改造工程，包括黄河南岸灌区，河套灌区，民族团结灌区，镫口扬水灌区和麻地壕灌区，通过变原来的漫灌为渠系化灌溉，可改善灌溉面积190多万亩，大幅度压缩农田灌溉用衣，可节约用水0．551 5亿m³。

托电公司的做法，在黄河宁蒙地区具有一定普遍性。为解决该地区火电优势产业的发展和城市用水问题，从2003年4月开始，黄河水利委员会、内蒙古自治区和宁夏回族自治区水行政主管部门开展了水权转换试点工作，通过工业投资节水措施，让农业受益的办法，调整工业用水和农业用水的水权。截至2004年12月，黄河水利委员会已批复水权转让项目五个，其中宁夏三个，内蒙古两个，节水改造工程共投资3．26亿元，年转换水量0．98亿m³。为保证水权转让试点的顺利实施，两区均组建成立了由水利厅主管副厅长或厅长为组长，相关单位负责人为成员的黄河水权转让试点工作协调小组;编制了水权转让实施方案，部分节水改造工程已经开始施工。

资料来源:王亚华，《水权解释》。

2.分析

案例1是国家政策试点的产物，当然也有其背后的原因。首先，该地区的水资源十分匮乏，稀缺性相当高。在实行试点前，该灌区就存在民间的水资源交易现象。试点政策后使得该区的制度环境发生了变化:农户拥有水权证;水资源交易合法化并得到有关部门的鼓励;成立用水协会组织。当然，这种水资源交易还是一种非常初级的水资源交易形式:一对一式的、短期的、规模与数量相当有限。当代中国，农户的土地是不可交易的，灌溉用水权依附于土地权，也就决定了较高形式的水资源交易难以发生。同时当代中国正在走向工业社会，与农业社会相比，在工业社会条件下，灌溉用水资源对于国家管理者的重要性已经大大下降。伴随城市化的发展，农民进城，农民收入对农业生产的依赖性也大大下降，使得灌溉用水资源的价值对于农户来讲也相对下降。短期水资源交易中，所带来的经济收益对农户而言是很低的，如果与这套交易制度的运行成本和引入成本相比，这种短期交易的收益更是微不足道。所以，当代中国社会并不具备农户间长期的水资源交易大规模发生的基本前提。该案例说明在目前的制度环境中，发展农户之间的水资源交易将会面临高昂的交易成本，也因此决定了这种形式的水资源交易不会大量发生。从趋势上看，灌溉用水的再分配机制的变迁方向，是发展灌溉管理部门和农户之间的供水市场，而不是农户之间的灌溉用水水权市场。

关于案例2，这种水资源交易的发生有一个很重要的背景就是早在1987年黄河就实施了分水方案，沿黄各省使用黄河水有了限制，当出现新增用水项目时，只能在区域内设法解决。在现有体制下通常做法是政府部门根据总量控制和定额管理的制度，通过加强管理，核减超计划用水指标，为新增用水项目筹措用水。

在当前的管理体制下，我们知道企业在取水许可范围之外要新增用水项目，有两种基本途径:一是向政府部门“公关”要水;二是向其他取水户拿钱买水。一般情况向政府要水的成本是周期长、不确定性强，而买水的成本是直接投资较大。但是当要水的成本远远大于买水的成本时，企业新增用水项目就会选择拿钱买水。同时由于工业用水效益较高，存在有较高的支付能力，所以工业项目最有可能选择买水方式解决新增用水。而农业是目前用水的大户，并且用水效益较低，浪费现象严重，是工业新增用水的最可能提供者。其实案例2中这种现象的出现，也是我们政府管理部门不作为所致的结果。行政方式调整水资源失效，新增用水企业不得不选择市场方式获得水资源。政府的“缺位”至少说明了行政方式调整水资源面临较高的成本。同时也表明市场方式在调整水资源方面比行政方式有更高的成本有效性，如果政府部门能够积极支持，那么就可使这一制度变迁得以顺利进行。

在中国，经济体制的转型，造就了越来越多的具有独立意识的社会团体，政府运用行政方式调整权利的难度在逐渐增大。现有的水法律框架规定的是一套水资源的行政分配制度，这些制度的实施是需要成本的，而且随着市场经济的发展，所需成本是越来越高。行政方式之所以在调整水资源中不能发挥应有的作用，原因在于制度成本过高。所以，按照现行法律来看，要落实现行法律，政府应加大成本支付力度，让行政方式继续发挥效力，而不是放弃。在实践中，我们经常看到，地方政府利用行政方式调整水资源，往往会侵犯一些弱势用水户，特别是农业用水户的合法权益。据统计，改革开放以来，我国每年有十多亿立方米的农业用水被工业和城市挤占，其中绝大多数是无偿占用，这实际上是对农村资源的掠夺。⁽²⁶⁾实际上这是政府在转嫁成本支付，由农民承担了这些成本。所以案例2中运用买水方式，有利于保护农村农民的利益，这是一种社会进步的体现。因此在行业之间、部门之间运用市场方式调整水资源将是一种发展趋势。问题是作为购买者的企业是完全的市场主体，而作为水资源的出让者农业灌区并不是独立的市场主体，往往是地方政府作为代表。当然这是一种很好的制度安排，交易成本最节约，是一种合理的选择。关键在于如何保证政府部门能够做到公正、公平和公开，以保障农户的利益。这是在引进市场机制时所要考虑的问题，所以也为协商机制的引进提供佐证。

该案例的发生直接源于区域用水总量控制制度的严格执行，新增用水必须在区域内寻求解决途径，而现有的行政手段在促进节水、提供节余水量方面的能力不足，使工业需水户转向投资灌区节水改造工程，置换农业用水。本案例探索了一条水资源从农业向非农业转移的可行性途径，既保障了三农的利益，又解决了经济发展的新增用水，是值得提倡的发展方向。同时暗示，随着市场经济的发展，以行政方式调整水资源的成本在提高，以市场方式调整水资源的成本在下降。(www.xing528.com)

甘肃张掖农民用水户通过转让水票，进行微观层面上的水权交易，强化了农民用水户节水意识，推动了农业种植结构调整，但这种交易主要在农业内部进行，农户对农户的水权转让提高了水资源的利用效率，但水资源利用效益并没有得到明显提高。而宁蒙水权转让有以下三点值得总结:①高强度的节水投入，大规模、跨行业的水权转让，提高了水资源的利用效率和效益，推动了区域水市场的初步形成。据统计，宁夏水权转让水量0．39亿m³，占全区现状引黄工业耗水量0．994亿m³的40%。内蒙古拟议中的水权转让水量0．6亿m³，占全区现状引黄工业、生活耗水量1．6亿m³的38%。到2004年3月，两区八个大型工业项目已经签订了水权转让协议，转让资金总额已达3．6亿元。宁蒙两区通过一批项目的水权转让，初步建立了区域水市场的雏形。②突出了政府在水资源优化配置中的宏观调控作用。水权转让是在政府宏观调控下利用市场机制对水资源进行优化配置的一种有效方法，水权转让的目的是提高水资源的利用效率和效益。由于水权转让涉及政府、企业、农民用水户、水管单位等多个主体，影响面广，必须加强政府在水权转让工作中的宏观调控作用。③把“投资节水、转让水权”有机地结合起来，初步形成了符合市场规律的节水激励机制和投入管理体制。

(二)地方政府层面的水资源市场

1.案例

在我国不同地区之间的水资源差距也是非常突出的，东西部之间、南北方之间各自拥有的水资源差别很大。所以在地区之间进行调水成为一种决策选择。南水北调工程就是典型。当然，还有许多这样的案例，如浙江东阳—义乌之间的水资源交易，漳河上游跨省有偿调水等。

案例3:浙江省东阳—义乌之间的水权转让

新华社杭州2001年2月15日电:我国第一笔水权交易日前在浙江成交。位于浙中盆地的义乌市出资2亿元向毗邻的东阳市买下了近5 000万m³水资源的永久使用权。水利部有关专家称，两市政府签订的这笔水权交易协议，开创了中国水权制度改革的先河。

“共饮一江水”的东阳和义乌同居金华江上下游，但水资源的丰歉却大相径庭。在金华江流域内，东阳市的水资源最为丰富，人均水资源量达到2 126m³，除了满足自身正常用水外，每年还要向金华江白白流掉3 000多万吨水。而义乌总人口为东阳的80%，人均水资源量却只及东阳的一半。近年来，随着商业流通的日趋红火，义乌的城市规模迅速扩大，市区常住人口接近35万人。在城市化进程中，水资源不足成了越来越严重的制约因素。

近年来，义乌市委市政府多次召集水利专家论证，寻找良策。专家们的目光一致转移到东阳市。东阳不仅水量丰富，境内还拥有两座大型水库，其中仅一座横锦水库的总库容就相当于义乌全市大小水库加山塘总库容的186%，还因处在源头，库区没有什么污染且水质优良，加之两市毗邻，市中心相距也不过十多千米，因此如果能引进东阳水，那真是一件美事了。

精明的东阳人也在打水的主意。他们算了一笔账，如果将富余水的1/3转让，另2/3作为未来发展的储备，这不仅不会影响全市的灌溉和城镇供水，还可以用转让金加快全市的水利设施改造步伐，把基础建设提高到一个新的水平。去年底，两市签订了用水权转让协议。协议的主要内容是，义乌市一次性出资2亿元购买东阳横锦水库每年4 999．9万m³水的使用权;转让用水权后水库原所有权不变，水库运行、工程维护仍由东阳负责，义乌按当年实际供水量以每立方米0．1元支付综合管理费。从横锦水库到义乌的引水管道工程由义乌市规划设计和投资建设。

义乌市委书记厉志海说，通过购买水权这种方式解除缺水这个瓶颈，也就是为义乌的可持续发展创造了条件。从表面上看我们花费了2亿元，但如果自己建水库，再加2亿元也是不够的。东阳市委书记汤勇说，转让给义乌的水是“盘活”了富余的弃水。东阳实施节水工程后增加的富余水的成本相当于每立方米1元钱，转让给共饮一江水的毗邻市后回报却是每立方米4元钱，既让义乌解脱了水困，自己又充分利用了水资源的价值。

另据中国水利网报道，2005年1月6日，从横锦水库到义乌市的引水工程正式通水，宣告了我国首例水权交易获得了实质性的成功。

资料来源:新华社杭州2001年2月15日电;中国水利网2005年1月7日报道。

案例4:漳河上游跨省有偿调水

2001年5月至6月中旬，海河水利委员会漳河上游管理局组织上游山西长治境内五座水库向漳河下游河南与河北重要灌区进行有偿应急供水，以每立方米0．025元的协议价格，共调水5 000万m³，有效缓解了下游灌区夏粮播种的用水困难，缓解了漳河下游河南河北相邻地区近年来尖锐的用水矛盾，预防了边界地区水事纠纷的发生。

漳河发源于山西，流经河北、河南两省边界，随着流域内经济社会的发展，近年来该流域水资源供需矛盾一直比较突出，尤其每年的枯水季节是灌溉用水的高峰期，沿河两岸为争夺水源经常发生水事纠纷甚至械斗，影响了当地的社会稳定和经济发展，并引起了中央领导的高度重视并作出过重要批示。

去冬今春以来，华北地区持续干旱少雨，直接从漳河引水的河南林州市红旗渠、天桥渠、安阳县跃进渠灌区与河北涉县白芟渠灌区发生严重旱灾，夏秋作物无法下种，漳河基流还不足3个流量，两岸用水矛盾非常突出。为缓解灌区用水困难，避免两岸在春灌夏播之际发生水事纠纷，海河水利委员会漳河上游管理局制定了周密的调水计划，对上游山西境内各大、中型水库的蓄水情况和下游河北、河南各大灌区的需求情况进行了多次调查，并与三省有关各方进行了多次协商，终于使上下游、左右岸三省各有关单位就跨省际调水形成了共识，并分别签订了供需合同。

为保证调水成功，海河水利委员会漳河上游管理局协调山西省各水库放水的时间与流量，合理安排下游红旗渠、跃进渠、天桥渠、白芟渠的引水时段与引水量，组织人员严格控制各引水闸口，按合同分配水量。长治市认为利用上游汛限水位以上的水量，通过统一调度向下游有偿供水，可以优化水资源配置，能够促进水管单位的良性循环，这次调水是一次有益的尝试。下游以前饱尝缺水与水事纠纷之苦的安阳、林州、涉县认为，这次花钱“买”水既保了平安，又促进了当地经济发展，钱花得值。在引水灌溉季节好几年见不到这么多水的沿漳百姓，更是拍手叫好，认为调来的是救急水、及时水，纷纷称赞水资源统一管理与有偿调度的好处。

据调查，漳河上游山西省境内有大、中型水库十几座，兴利库容近4亿m³，用经济手段对流域内水资源进行优化配置，将对缓解水资源的供需矛盾、解决漳河水事纠纷产生积极有效的作用。

资料来源:水利部海河水利委员会漳河上游管理局，《漳河上游跨省调水资料汇编》，2001年7月。

2.分析

案例3是水资源长期交易，发生在两个毗邻的城市之间，而且这两个城市正好同时存在水供给与水需求的状况。本来东阳和义乌同处一条江的上下游，由于径流量丰富，流域还没有制定分水方案，两个城市之间的水资源处于开放利用状态。义乌缺水主要是因为经济发展导致的河道水质污染，城市供水紧缺。在这样的背景下跨区域调用横锦水库的优质水成为技术经济等各方条件最佳的选择。

在现行制度框架下，义乌市只需要向上级反映情况，并建议上级调拨毗邻的水资源相对丰富的东阳境内的水，然后由上级出面协调两市之间的调水事宜。这是惯常的做法。但是义乌没有按照常规行事，而是选择了购买水资源。原因就在于利用行政手段调整水资源的成本过高。

我们知道，传统的区域间调水方式的最大特点就是调水工程由中央财政或者上级财政投资，地方几乎是无条件受益。但这种行政方式耗时耗力，周期特别长，而且对水资源调出一方缺少利益补偿，因而各方协商很难达成一致。浙江省经济实力雄厚，国家财政投入较少。义乌经济发展水平高，购买水的投资只占到自身财政的很小比例，重要的是义乌城市供水等不及，否则将严重制约城市发展。所以义乌很明智地选择买水方式。买水的成本要远远小于要水的成本。因为义乌买水的成本是失去上级微不足道的财政补贴，获得补贴的机会成本还很高，通过买水可以及时解决制约城市发展的瓶颈问题。同时对东阳来说，上级的指令性划拨境内水资源对它来讲几乎没有激励，不会加大投资兴修水利，而卖水则可以盘活水资产，这于双方都有利，是个双赢策略，因而有着强烈的交易愿望。通过水权交易，东阳改进节水工程得到的剩余水，每立方米水的成本还不到1元钱，但是转让给义乌后每立方米的收益是4元，整个净收益超过1．5亿元，如果再加上每年500万元的水费收入中的利润和发电收益，东阳的收益远不止2亿元。而义乌市购买水虽然每立方米水付出4元的代价，但相比如果自己修建水库每立方米水至少要6元，通过这笔交易义乌也至少节约投资1亿元。

当然，这个案例有许多特殊的地方，最为关键的是义乌的经济实力，换成其他经济落后的城市，可能就要依靠上级政府出面协调了。还有就是该地区市场发育程度高，人们的市场意识强。另外东阳、义乌两市毗邻，在许多基础设施建设上存在合作，长期以来，彼此达成了“资源共享、优势互补、共同发展”的发展战略思路。这些都是该案例发生的背景。

案例4是短期水资源交易，漳河历史上就是一条流域间各区域争水矛盾非常突出的河流。由于漳河上游在山西、河南和河北之间没有制定跨省水量分配方案，山西境内漳河上游水库中的水是在跨界河流开放利用条件下被上游事实占有的，是在事实上被界定的权利。在这种水资源利用格局下，漳河下游农业在关键时期缺乏灌溉用水，采用购买方式满足农业灌溉需求是有利可图的，上游水库下泻超汛限上的水可以获得一定收益补偿，这是实施有偿调水的基础。但是这里的有偿调水不同于案例3的水权交易，它不是基于区域间的分水方案，而是基于“事实上被上游占有的权利”。如果上级部门强行介入调水，这种权利是没有基础的，是可以通过行政方式在不同地区间调整水资源。案例4之所以发生，反映出上级部门行政干预和调解能力的不足。这种有偿调水只是一种权宜之计，缺乏合法性基础，因而不值得提倡与推广。这与2002年黄河应急调水事件有很大差别。2002年黄河全流域大旱，其中山东更甚。黄河水利委员会根据黄河分水方案，压缩了个省区的用水指标，山东农业缺水严重，请求中央从上游调水，获得批准。黄河水利委员会实施调水，使得山东最终无偿获得秋灌用水。但相应地内蒙古、宁夏受到损失。黄河采用行政方式调整上下游水资源，这与漳河有很大不同。这种差异就在于黄河有国务院颁布的省区分水方案，黄河水利委员会能够统一调度、适时监测用水情况，为行政方式调整水资源奠定基础。漳河流域机构的能力相对就比较薄弱，同时也没有分水计划，这是漳河选择有偿调水的深层次原因。但是我们也要看到行政方式调水的代价，那就是利益受损的上中游地区的不满。所以，在大政策前提下，引入一定的市场机制，给予受损者一定的补偿，也许会有意想不到的收获。

由于特殊的背景，降低了地方政府之间的交易成本，促成了水资源在地方之间的有偿流转。虽然水资源交易在地方政府之间发生不具备合法性前提，但诱发这种交易发生的动因值得深思:市场化改革伴随的地方分权，大为强化了地方对自我利益的认同，提高了上级对下级政府的行政控制成本，而现有的体制并没有对此作出有效的反应，这使得水资源流转中看似不恰当的市场方式，由于政府的缺位而成为一种理性选择。

(三)中央层面的水资源市场

1.案例

水资源安全是国家安全的重要组成部分，而且将来它的重要性会越来越重要，所以任何一个国家都会高度关注它的水资源安全问题，并采取相应政策来应对，防患未然。“水银行”就是一种政策选择。在中国由于各项制度缺乏与不完善，特别是水权制度，所以目前在中国真正意义上的水银行还没有出现，但在流域上还是有这样的雏形，如下面的案例。

案例5:黄河下游筹划中的“水银行”试点

黄河水量调度管理是一个庞大的系统工程，目前水量调度管理的手段单一，无序引水问题仍然存在，部分地区用水浪费现象严重。实现黄河水资源的可持续利用必须综合采用行政、经济、工程、技术、法律等手段，逐步解决黄河水资源日趋严重的供需矛盾，使有限的水资源发挥最大效益。

在经济措施方面，拟配合有关部门制定超计划用水加价收费管理办法，并充分发挥经济杠杆作用，逐步建立黄河供水市场，推行订单调水，形成适应市场经济体制的科学、合理且行之有效的水价制度及其补偿、转让机制。培育建立黄河水市场的主要措施包括:①按成本或微利收取引黄工程的水费;②征收黄河水资源费;③允许实行浮动价格，在计划供水指标内收取固定水价，超出指标加价收费，也可按市场调节，随行就市;④在黄河下游进行黄河“水银行”试点，河南、山东供水指标内水若用不完可存入小浪底水库“水银行”，待需要时再申请使用，也可进行交易转让。

资料来源:黄河水利委员会水调局，《黄河水量调度工作发展思路及2002年重点工作》。

2.分析

“水银行”是通过上级决策实体的调控，有效降低交易成本、实现水资源可持续利用的一种市场形式。其作用类似于银行，吸收存款，发放贷款，达到优化资源的目的。在西方国家，“水银行”是一种重要的管理手段。在20世纪90年代初，美国加州遭遇大旱，缺水严重，地方政府建立了水银行，通过收购用水户节约用水以达到水资源供求平衡。

早在1987年我国黄河流域就制定了省际水资源的分配方案，1998年之后黄河水利委员会被授权统一调度，建立分水方案的实施机制，沿河各省区的用水权已相对明确。随着小浪底工程的建成，其在下游径流调节方面的作用受到重视。在这种背景下，黄河水利委员会提出了“水银行”试点的设想，即对于河南、山东供水指标用不完的部分可存入小浪底水库，待需要时再申请使用，也可进行交易转让。由于黄河水利委员会目前能够统一调度黄河干流的大型水库，如果能够进一步完善取水检测体系，“水银行”试点就可以扩展到全流域。由于黄河流域分水涉及的省区众多，各省分水指标利用的差异很大，通过水银行的方式，实现水量指标在各省区之间流转，不但潜力很大，而且具有可操作性，对黄河流域水资源的优化配置可以发挥重要作用。当然这一切有待相关政策的出台，特别是水权制度的明确，目前在中国还只是停留在理论探讨阶段。

以上五个案例说明了水资源市场交易机制是未来解决水资源余缺的重要途径。通过水市场交易，以利益机制解决余缺调剂中的争议和摩擦，优化水资源配置;能够改善水资源分配的有效性，增加社会福利;有利于水生态环境的保护;能够体现不同区域之间的平等;可以弥补水资源再分配的“政府失效”。这些案例还揭示了我国水资源市场的发展前景。

首先在用户层面要发展供水市场，而不是用户之间的直接的水资源交易市场，因为这种交易成本太高，不易大规模推行，而且效率也不高。其次在行业之间，水资源交易市场有一定的发展空间，特别是工业和城市通过投资灌溉节水工程置换农业用水，实现农业水资源向非农业领域的转移，是相当有前景的水市场形式。最后是在地方层面，由于区域之间的水资源交易还不具合法性基础，所以首要的任务是根据法律明确界定区域用水权利，界定各区域拥有一定的水资源权利，只要这个界定清晰了，水资源问题也就好解决了。

尽管这些案例的发生都有其特殊性，但是另一方面也说明了在我国当前利用行政方式调整水资源仍然是交易成本最为节约的选择。随着经济改革的深入，市场的功能趋向于扩展到一切资源领域的配置。水资源虽有其特殊性，但也难独善其身。这与我国长期推行的科层结构的治水模式紧密相关，科层结构在本质上是排斥市场的，但市场经济改革带来的巨大冲击，使得我国这种科层结构治水模式面临极大地挑战。随着市场经济改革和其他外部环境的变化，维持科层治理结构需要付出越来越高的管理成本，而国家在管理成本上的付出不足，造成水资源分配领域严重的“政府缺位”。在这种情况下，一定程度的市场机制的引入是社会付出的一种合作成本，这是对政府管理成本付出不足的补偿。所以，水市场的引入可以视为我国治理结构维系稳定的一种自我调整，是科层结构不稳定相伴随的产物，因此，在当前形势下，这种水市场还不是完全的充分的市场，而是一种准市场。