水资源危机:公众参与管理模式研究

一、基本特征

公众参与是基于公众意志、满足公众利益为目的，由一套机制进行参与式公共管理的决策制定、实施和监测评估过程，以协调公共利益、维护社会公正、促进社会全面发展的措施和手段。现已广泛应用于生态、环境、资源、城市、社区、立法等涉及公众利益的规划、决策与管理领域。这种管理模式的突出特点体现在以下方面。

(1)公众参与的权力关系由“代表民主”(选举民主)转向“参与民主”(过程民主)，即公众通过直接或间接的各个层面和类型的政府咨询方式来参与影响其自身利益的决策和管理过程，而不是通过选举方式来寄托于委托人的参与作用。权力关系强调在管理者与被管理者之间权力结构的基本关系变化状态，即由过去单一的自上而下决策管理方式转变为集成的考虑公民民主权力和利益的决策和管理方式。

(2)公众的价值凸显出来。自然资源是有价值的和有限的资源，更多的公众参与可以有效的影响自然资源的管理效果。这些观点激发了公众对于环境的关注以及对身边健康、福利潜在影响的担忧，也使他们更多的考虑其后代的生活质量和代际公平问题。这种价值观的改变影响了自然资源管理的传统模式，进而使公众的价值得以凸显，公众参与的模式得以彰显。

(3)公众参与式/多利益团体参与式管理组织结构，是政府指令型组织结构形式与自发调节型组织结构形式的有机结合，在这一组织结构的上层体系，依据实施总体决策的主导制定，通过参与式管理平台进行信息的传输和命令控制，在决策的实施和操作的中、基层层面则通过民主、公平原则进行参与式的管理政策。

总之，参与式管理模式强调公众的参与，限制、约束政府的作用;强调管理第三方专业机构的设计;强调相关利益团体、公众的广泛参与，信息的充分共享和反馈管理。

二、理论基础

民主是政治学古老而永恒的话题。在某种程度上，民主就意味着平等地保障每一个体的自由权利，使其拥有平等参与决策的机会，根据多数决定而又相对保护少数的原则，授予权力，并对其加以有效的监督。而参与是民主的核心概念，强调公民的参与应是民主的应有之义。

参与式民主理论以参与作为民主参与理论构建的切入点，这一理论认为由于国家不能与社会相分离，要确保公民主体价值的实现，就必须建立有效的保障机制，参与是这一机制的重要组成部分。参与性社会是一个开放性的社会，公民不仅应该直接参与包括工区和地方社区在内的社会关键工作的管理，而且应该积极地参与社会生活，这有利于培养公民的公共意识和造就中间性社群，从而有助于民主的实现。总之，参与式民主理论系统论述了参与之于民主实现的重要性，认识到了公众参与在制衡权力方面的独特作用。参与式民主理论拓展了民主管理的范围，认为民主不仅是适用于政治领域的程序，而且是一种如何对待争议，协调集体行动的生活方式。认为民间社会体制应该民主化，从而将民主管理从政治领域迁延到了社会和经济生活领域。公众参与的范围亦随之得到扩展，公众参与除包括政治参与外，也涵括了非政治的公众参与。

公众参与的法学理论则强调国家是全体国民的受托人，国家应该秉承全体国民的意志，妥善地管理相关事务。这样既证明了国家管理权力的来源和权力获得的正当性，也在国家和国民之间形成了相应的法律关系，国民得基于此对国家的管理行为进行监督，而让公众参与事务管理无疑就是对政府进行监督和制约的最佳机制安排。这些理论虽然在一定程度上为公众参与式管理提供了理论支撑，但很显然的是这种公众参与的范围是狭窄的，并没有其应有的所有内涵，公众并未能直接参与管理，当公民的权益受到侵害时，通过法律的赋权为公众参与提供基础。因此，公众的参与包括使用权、知情权、参与权和请求权。(www.xing528.com)

三、价值分析

参与式管理模式采取利益相关团体的参与、跨部门的协作和大范围创新的方式来提高水资源管理的能力来保证上述目标的实现。参与式管理通过协商和合作的方式来避免边缘化某些资源使用者或者部门的利益，通过交流和合作关系的方式得到一个被普遍可以接受的水资源管理共识。

参与式管理的意义在于:水资源管理政策的制定和有效实施必须依靠当地利益相关团体的知识、经验和观念，通过公众的参与，能够满足其政策制定的目的性和有效性;通过公众参与机制，能够建立公众普遍持有的资源管理和使用的民主、公平和可持续性意识;公众参与式管理可以提高公众间的信任程度，普遍的提升当地公众的互惠倾向和社会资本。而公众参与式管理的目的则在于:产生与公众参与相关的新的信息和思想;协调所有与公众利益相关团体有关的利益诉求;帮助形成公众共同认可的价值观。

四、评价

集中的、指令性的、控制性的管理模式需要花费巨大的管理成本，因此，自我管理、自主组织、自我约束和相互监督等方式成为公共资源管理的一种可行选择。“参与式”已经被广泛应用到现代国际发展、国际政治、经济政策、社会政策等研究领域和实践领域，对各种自然资源的管理也较多的应用了“参与式”的理论和方法。水资源管理不仅要实现可持续利用的目的，同时也要实现水资源分配、利用公平的原则，不管什么制度、措施或政策，实际上是一个利益的分配。社会公众作为用水主体，对关系自己利益的问题理应有知情权和一定决策权。世界环境与发展会议所撰写的《我们共同的未来》、《21世纪议程》中提出:“为了实现水资源的可持续利用，必须保证贫困者能够得到可持续发展所需的水资源合理份额，保证公民能够实际参加决策，因此允许用水团体和原居民等团体参与决策，才能达到最适合的区域水资源管理的目标。”

水资源管理措施的实施，关乎每个人的利益，公众是水资源管理制度执行群体中的重要组成部分。只有社会公众认识到水资源的稀缺性及其价值、不合理的行为所带来的后果，只有大多数人理解并参与水资源管理，才能保证水资源管理制度、政策的实施;更多的人、更多的组织参与决策和分配，不仅可以避免少数官僚和技术专家集团的认识局限而带来的不合理决策方案，而且也可以避免因某些利益相关者未能参与而导致的不公平和无效的方案。公众参与水资源管理，能够增加对自己行为结果的预期，减少不良行为的发生，促使合作行为的出现。同时，社会公众能够反应不同层次、不同立场的人群对水资源管理的意见、态度和建议，当地群众更了解本地的水资源特征的时空信息，弥补国家管理水资源信息不全的缺陷，使决策方案更能适应当地环境条件，增加了决策方案的合理性和可接受程度。

公众参与管理模式尽管可以提高决策方案的合法性，增强决策方案的适应性，但是在具体运行中也存在诸多障碍因素。一是由于水资源的基础属性、多用途性，涉及人数众多，成员之间的异质性特征，达成一致意见的协调成本较高，按照奥尔森的集体行动理论:集团规模越大，个人提供公共物品的消极性越强，搭便车的潜能越大，集团越大，供给能力越弱。西方学者实验证明“囚犯困境”博弈合作的实现需要博弈次数足够长、参与者的数量及范围清晰界定、参与者行为和行为结果的同质性和对非合作策略实施惩罚的成本。二是由于人数众多，参与者对自己参与决策结果的预期与事实往往有一定差距，从而导致参与者“用脚投票”行为的发生，降低了决策质量。三是由于参与者搜集信息等也要付出一定的成本，往往具有搭便车的倾向。四是受社会公众的文化素质的限制，科学知识的缺乏以及社会经济条件、政治环境条件的限制，公众的参与积极性较低。因此，参与式管理模式的关键是建立公众参与的机制和信息共享机制，按照贡献与利益相符原则构建公众参与机制和信息共享机制。在水资源管理中，由于水资源系统的复杂性、流动性和人的认识能力的局限，有关水资源的信息是不完全的;同样，由于涉及众多用水主体，各经济主体策略行为的不可观察性，或者是由于搜集信息的高成本，信息不对称问题也普遍存在。作为政府部门，具有搜集信息的优势，应建立水资源形势定期预报、公告、信息披露制度，通过网络等现代管理技术，使社会公众掌握更多的信息。通过政治民主协商机制建立水资源信息交流平台，通过论坛、听证会等形式建立信息分享机制，从而消除信息不完全和信息不对称问题。

本章小结

本章主要从历史的角度，对人类在治理水资源过程中的智慧成果作一比较分析，这些成果是人类集体智慧的结晶。四种管理模式各有优点，在相应历史时期发挥了重要作用，即使在今天它们仍然在发挥重要功能。所以研究它们，就是要结合国家实际，选择合适的治理模式，确保国家江河安澜、百姓无忧，实现国家水资源科学合理配置，发挥它的最大综合效益。