水资源危机:分权管理模式研究

一、基本特征

分权管理就是现代企业组织为发挥低层组织的主动性和创造性，而把生产管理决策权分给下属组织，最高领导层只集中少数关系全局利益和重大问题的决策权。分权管理通常适用于规模较大、产品品种多、市场变化快、地区分布较分散的产业。

分权管理的主要表现形式是决策权部门化，即在企业中建立一种具有半自主权的内部组织机构。企业通过向下层层授权，使每一部门都拥有一定的权力和责任。应该说分权管理的主要目的是提高管理效率，而分权与效率的结合点就是企业整体经营管理目标。在企业整体目标的制约下，高层管理机构把一些日常的经营决策权直接授予负责该经营活动的责任中心，使其能针对具体情况及时作出处理，避免逐级汇报延误决策时机而造成损失，并充分调动各单位经营管理的积极性和创造性。

水资源分权管理模式，即以地方行政辖区或按照水资源的不同功能为基础的行政区域管理模式。分权管理通常指通过流域的统一规划与目标，流域、部门按其职责对有限的水资源分别进行管理。也有学者从水土保持角度出发认为分权管理是指为了充分发挥水土资源的生态效益、经济效益和社会效益，以流域为单元，在全面规划的基础上合理安排农、林、牧、副各业用地，因地制宜地布设综合治理措施，在防治自然灾害的同时，对水土资源进行保护、改良与利用。

水资源分权管理的基本特征表现为:①坚持行政区划的原则，按照行政区域进行管理机制的设置。以行政区域为管理单元的模式倾向于水的社会属性管理，追求区域局部利益最大化，综合利用辖区内的水资源发展本地经济。②地方水事机构在水资源管理中发挥重要作用。地方水事部门作为国家的代表履行地方水资源管理职能，享有广泛的职权，主要通过采用行政命令的方式来协调和处理水资源管理事务中所涉及的不同部门之间的利益纠纷，在水资源立法、政策以及具体水问题中处于主导地位。③遵循统一管理与部门管理、中央与地方分级管理相结合、监督管理与具体管理相分离的原则。具有较好的社会水循环的系统整体性，所追求的管理目标是区域利益的最大化。④在内容上，主要是针对本区域内各用水主体的用水行为、用水方式以及各种水事纠纷的监管、协调和控制等，侧重于用水管理，即资源管理和用水服务管理。水管理权限下放的重要领域就是地方政府对用水服务的管理。⑤“多龙治水”是该管理模式的生动表述。形成了在流域上“条块分割”、在地域上“城乡分割”、在职能上“部门分割”、在制度上“政出多门”的管理局面。⑥分权管理可以很好地发挥用水户协会及水市场机制的作用。

二、理论基础

分权思想在管理史上有着十分重要的地位和作用，集权与分权一直就是一个争论不休的话题。现代意义上的分权学说，最先是由英国学者约翰·洛克(1632—1704)提出的。他在《政府论》一书中，把国家权力和机关分成三个部分:立法权、执行权和对外权。由于对外权也属执行范围，同时又未将司法权从执行权中划分出来，所以这种“三权”也可以说是“两权”。洛克自己也认为，执行权和对外权虽有区别，两者又很难分开。

在今天的社会管理中，分权管理也是不争的事实，关键是如何把权力分得更好以利于事物的管理。按照行政区划的基础来进行水资源管理，实际上就是按照行政管理体制的分权原则对水资源进行管理。水资源由于其自身的特性，人类社会对其开发利用遍布所有领域，因而对其管理也就分布到众多领域。如城市用水与农村用水、地表水与地下水、工业用水与生活用水、水质与水量管理，等等，这些也在事实上为水资源分散管理、分权管理提供可能。

三、水资源分权管理实践

世界银行关于水资源分权管理的政策在一些国家已被采用。斯里兰卡、菲律宾和印度尼西亚开始在供水系统管理中扩大用水户协会(Water User Associations——WUA)的作用。菲律宾和印度尼西亚许多小型公共灌溉系统已移交给农民管理。南非政府部门开发地下水效率低，转为私人开发后，灌溉面积和粮食生产迅速增长。有的国家灌溉部门与用水户协会就水费征收签订协议。阿根廷许多小的用水户协会联合之后，获得规模开发经营的好处，减少行政开支，输水效率提高10%。

利用水市场是改善水资源分权管理的另一途径。由于水资源短缺，以及不同类型用水的价格差别大，水市场被作为改进水的分配、减少缺水对经济影响的手段。水市场交易中，对放弃用水者给予补偿，这为水的高效利用提供了激励机制。水市场可在两种水平上运作，第一种是在一个水管区或灌溉区内的用水户之间进行;第二种是在不同水管区的用水户或用水户协会之间进行。要使水市场有效地运行，需要作以下一些体制和组织上的安排:①对一些小河流或灌渠建立可转让的水权或用水权制度;②由于地表水与地下水是相互联系的，也要建立地下水的转让机制;③建立一套执行制度和水事纠纷处理制度;④对于不能进入市场的社会性用水，应作出适当安排。(www.xing528.com)

智利是鼓励水市场的少数发展中国家之一。1981年国家水法典规定了水权转让制度，这有利于水市场的形成。在智利北部和中部地区的一些流域，用水权的市场交易较为普遍。用水户协会在其中发挥着作用。技术上，一些灌渠设置可活动闸门，能方便地调节配水。墨西哥1992年新水法允许在灌区或用水户协会内部进行水的市场交易。

我国现行水法规定:“我国水资源的行政区域管理由三级构成，即国家级、省级和县级，这三个不同的管理层面分别承担着我国水资源的宏观管理、中观管理和微观管理责任。国家水行政主管部门是水利部，它代表国务院负责全国水资源的统一管理和监督工作。省、地、县各级地方人民政府的水行政主管部门主要按照职责分工，负责本行政区域内的水资源开发、利用和保护等一系列相关工作，属于中观管理和微观管理范畴。然而，在实践中，上述三种不同的管理功能往往难以截然分开，这是因为一项具体的水管理事务常常可能涉及到不同层面的管理部门，并由它们共同协作来完成。所以，在实际过程中，行政区域管理模式主要是依照本行政区域已确定的经济、社会和生态环境建设等各项事业总体发展规划对水资源开发和利用进行统筹管理。

我国《水法》明确提出:“国家对水资源实行流域管理与行政区域相结合的管理体制。”统一管理是从水资源利用中的“横向关系”，协调同一流域中利用者之间的关系，突出了管理体制中的“流域管理”职能;分权式管理是从水资源利用与管理中的管理者与被管理者、管理者与利用者的“纵向关系”，反应了管理权的执行与实施，强调了区域管理职能。实际上，我国现在推行的管理体制中，贯彻了统一与分权的指导思想。统一体现在中央水资源管理权限的统一、流域管理权限的统一、各行政区域水资源管理权的统一;分权体现在中央对各流域管理权限的分派，中央对各行政区域管理权的分派，各行政区域对本辖区内水管部门、用水主体管理权的分派。统一要实现流域与流域间的统一、本流域内各区域的统一、各用水活动的统一;分权要实现流域与流域间的分权、流域与行政区域的分权、流域内的分权、区域内的分权。统一体现在分权管理中的各个层次上。

四、评价

水资源管理最为重要的制度问题是如何在统筹考虑农业、工业、市政用水供给、发电、防洪、航运和废水处理等各种不同需求的基础上促进水资源更加高效和公平的分配。由于涉及多个不同行业和部门，加上一些外部性因素，如上游和下游的用水单位分属不同的地区或行政区，水资源管理十分复杂。即便有关各方能够从整个社会的角度找到最高效的水资源分配方案，也可能出现分配公平性问题。水资源管理问题涉及三个关键因素:水量、水质和土地规划，其核心是如何在各种行业利益之间达成平衡并实现水资源的持续利用。水资源分权管理是解决这一问题的主要管理模式之一。

水资源分权管理是指以行政区划为管理单元由各级政府及其相关行政部门对辖区内所有涉水事务进行管理的方式。由于行政区域的划分与设置，更多的是基于政治上的考虑，较少考虑到资源的自然系统特性和经济区域特性，人为地打破了水资源系统的整体性，在各地方利益主体的利益最大化动机的驱动下，由于水资源的流动性和外部性，造成上游不管下游，排污不管治污，重开发轻节流，形成诸侯割据和地方保护主义，水事纠纷不断，破坏了水资源系统的整体效益的发挥，最终导致集体行动的困境。

因此，分权管理主要是明确界定区域管理机构的权限与责任，分权管理主要指在水资源统一管理的基础上，在实现了国家和流域水资源配置的基础上，用水管理的权限尽可能下放。在解决跨区域的流域水资源开发利用问题上，区域管理机构要服从流域管理机构。

水资源分权式管理容易调动各地方政府的积极性，地方政府更了解当地的水资源环境条件，获取有关时间和信息的成本比较低，获取当地各用水主体的策略行为的信息成本比较低。但是，低层政府管理官员的任期制、职位晋升制度，容易诱使他们追求政绩的动机，从而引发水资源管理的短视行为，重开发利用轻保护，并且对跨流域之间的用水行为，各地方出于自身利益，用水冲突加剧，协调成本增加。

水资源分权管理容易呈现出“多龙治水”的特点，形成了在流域上“条块分割”、在地域上“城乡分割”、在职能上“部门分割”、在制度上“政出多门”的局面。导致城市和农村在防洪减灾、城乡供水等方面不可避免地争取自身利益最大化;在同一地域内，水资源由水利、市政、环保等多个部门分别管理，形成管理水量的不管水的质量，管理水源的不管理供水，管理排水的不管理治污，管理治污的不管理水的回收利用的格局;水资源管理各部门相互之间难以沟通，各自在本部门管理范围内，制订管理法规和规章，造成管理职能相互交叉，各级政府水行政主管部门统管水资源的职责被大大弱化。

水资源的分权管理模式在实际的运行中也存在很多的问题，主要有以下几点:①降低了行政效率和政府权威。由于多部门管理，工作交叉，责任不清，办事效率低下。没有人对水资源的供需平衡负责，没有人对水质污染负责，没有人对地面沉降负责，没有人对生态环境恶化负责。这种局面造成在水资源管理工作中相互扯皮，争夺利益，不顾国家整体利益。②投资分散，难以发挥水资源开发、利用、配置、节约、保护的综合效益。③影响了合理的水价形成机制。由于对水源、供水、排水、治污、污水回用等环节的分割管理，因此难以形成配套管理法规，难以形成科学合理的水价格体系，难以建立规范的水市场，也就不能有效地利用市场机制配置水资源。④使防洪减灾、城乡供水、防治水污染和保护生态环境等工作方面存在许多矛盾，严重违背了水的自然规律，不利于各种水问题的有效解决，已成为水资源可持续利用的障碍。