水资源危机管理模式研究

一、基本特征

水资源统一管理是按流域(地区、灌区)统一开发利用和管理水资源，其最大的特点是打破单纯的行政区划管理，走向以流域为单元的综合统一管理模式。水资源按流域形成自然体系，只有按流域统一管理方可做到保护与合理配置相结合，使上下游依赖水资源的各经济部门得到均衡发展。对于农业水资源而言，具体内容是以流域为单元，对地表水地下水联合运用，优化调度，合理利用。灌区应以开发利用浅层地下水为基础，以地表水作补充，以浅层水的地层空间作为调节大气降水、土壤水、地下水、地表水的地下水库，以调控地下水埋深达到适宜动态为指标，最大限度地把天然降雨转化为可持续利用的水资源，综合治理旱涝盐碱，获取最好的经济、社会和生态效益。

统一管理是指把人类活动的所有涉水事务由国家专门的机构进行管理的方式，也就是统一考虑上下游、左右岸、地表水与地下水、水质与水量等因素，促使不可持续的资源管理向可持续的资源管理转移的一个过程。它适应了水资源的循环可再生性、时空分布差异性、应用上的不可代替性、经济上的利害两重性等特征，充分反映了水资源系统的自然规律，有利于实现人和水的协调与和谐。由于水资源利用的社会性和用水之间的排他性，加之资源使用成本不合理，决定了用水户只从满足本身的最大需求和追求最佳经济效益的目标出发，不可能实现资源的最优配置、节约与保护，因此统一管理可以协调各种用水之间、各行为主体之间的相互影响，统筹解决各种水问题。同时统一管理强调事权的集中，打破了行政区域的垄断与分割，有利于市场机制作用的发挥。

水资源统一管理的特征具体体现在“五个统一”，即做到统一管理、统一调度、统一发放取水许可证、统一征收水资源费、统一管理水量和水质、加强全面服务，实施城乡水务统一管理体制，在更大区域范围内统一配制水权和监督计划用水定额管理，通过区域水资源的可持续利用，保障城乡经济社会可持续发展。

二、理论基础

水资源的特性是决定水资源必须进行统一管理的理论基础。

(1)水资源的资源特性。水是自然资源，它包括降水、地表水、地下水，这三种不同的水源之间是相互转化的，降水既可转化为地表水，也可渗入地下转化为地下水，地表水与地下水相互补给、转化，关系就更为密切，因此，在“三水”开发利用上，以及与其他水源配置上，在水量和水质、供水与排水相互关系上是一个不可分割的整体，必须进行统一规划和统一管理。同时水资源是典型的公共地资源，为避免公共地悲剧的发生，需要对水资源进行统一管理与规划。

(2)水资源的流域特性。水资源通常以流域为单元，因为流域是以水文地理所形成的一个整体，每一个流域都涉及省区间、上下游、干支流、左右岸之间的利益，只有按流域进行统一规划和统一管理，才能体现江河治理与水资源管理的统一性和综合性，才能使整个流域的经济社会与供用水的“费用与效益”之间得到均衡和协调发展。

(3)水资源的功能特性。水资源具有多种功能，如供水、灌溉、发电、航运、水产养殖、改善环境等功能，各功能之间相互联系、互相依托和互相补充，要发挥水资源的最大或最佳效益，各种功能必须相互协调，而保障协调的基础是水资源的统一规划和统一管理。

(4)水资源的服务特性。水资源服务于农业、工业、水运、交通、城镇建设、生态环境以及人民的健康水平等各类产业和各个领域，服务于生活、生产和生态用水，服务于国民经济和社会发展的各项目标和任务。要保障国民经济协调发展和可持续发展，必须依靠水资源的统一规划和统一管理。

三、目标与内容

根据流域水资源管理的特点，水资源统一管理的基本目标包括以下几个方面。

(1)合理开发利用本流域的水资源和防止洪涝灾害。主要包括水力发电、灌溉、航运、水产、供水、旅游以及防洪、除涝、抗旱、治碱、减淤等。

(2)协调流域社会经济发展与水资源开发利用的关系，处理各地区、各部门之间的用水矛盾，最大限度地满足流域内各地区、各部门用水量不断增长的需求。

(3)监督、限制水资源的不合理开发利用活动和污染、危害水资源的行为，控制水污染发展的趋势，加强水资源保护，实行水量和水质并重、资源与环境一体化管理。

(4)统筹规划，合理分配流域内有限的水资源;对流域内大型水利水电骨干工程进行监督、调度，确保流域内重要河流正常运行和生命力。

围绕这些目标，水资源统一管理的主要内容有这样几个方面:①制定水资源管理政策;②制定水资源开发规划，并逐步实施;③水量分配与调度;④水质控制与保护;⑤防汛与抗洪;⑥水情预报。

四、代表案例

美国是世界上流域管理较为成功的国家之一。其中，田纳西河的流域管理作为依法保证流域水资源开发和保护的成功典范，更是被各国争相效仿。(www.xing528.com)

田纳西河是美国第八大河，全长1 043km，流经7个州，流域面积10．4万km²。20世纪30年代，这里堪称美国最贫穷的地区，水患横行，灾害频繁，人均年收入不足100美元。这里虽有丰富的水利资源，却无舟楫之利，因为遍布河道的暗礁浅滩，造成通航的障碍。尤其是田纳西河中段位于阿拉巴马州北部，人称“马斯尔肖斯”的大落差，使该河一年大部分时间不能通航。直至1933年，在罗斯福总统“有计划地发展地区经济”思想指导下，一个国有、跨州、综合开发利用田纳西河流域自然资源的管理系统——田纳西河流域管理局(以下称TVA)的成立，才使田纳西河流域真正开始了开发的征程。60年过去了，田纳西河流域开发取得了辉煌的成就，TVA在管理上也形成了独特的风格。

(1)治水抑洪，实现通航。1945年时，TVA在田纳西河上已建成16座大坝。这些大坝大都具有分洪、通航以及生产水电的综合性功能。早在1937年，只有3座大坝和水库投入使用，田纳西河冲洪水就得到控制，而当时俄亥俄河和密西西比河洪水造成百万人无家可归。治水效果显著成为国会同意为TVA的其他水坝继续拨款的最充分论据。到1945年时，田纳西河已成为美国治理得最好的河流系统。同时，建成的大型船闸和大坝、水库相连，构成了一条9英尺深，650英里长的水道，为美国的内河航运增加了一条通途。

(2)利用优势，生产大量廉价电力。TVA初建时，它拥有的已装机水电生产能力为18．4万kW。随着一座座大型水坝的建立，其水电生产能力也不断增加，1940年时接近50万kW。从1940年开始，TVA兴建其火力电厂，从而解决了枯水期和丰水期的不平衡生产。到二战结束时，TVA已拥有一个由水电、火电和内燃机厂组成的综合电力系统，发电能力已达2 513 102kW。这些电力为战时美国的核弹研制和其他军火生产创造了条件。除服务于军工外，TVA也为当地居民提供电力，1934年时，使用TVA电力的居民为1 258户，1946年时猛增到了668 752户，战后TVA电力服务区的用电需求增长更快。居民用电增加迅速的原因是，TVA提供了廉价电力，如1959年时，TVA服务区内的电价仅为全国电价的40%。

田纳西河流域管理最大的成功之处就在于其将经济手段有效地运用到流域管理中，实现了经营上的良性运行。田纳西河流域管理局不仅是联邦政府的权力机构，同时也是一个经营实体。本着“以电养水”的经营方针，目前它已发展成为全美最大的电力生产商。在流域管理局发展早期，政府扶持政策起到了很大的作用。除了给予其电力生产和销售权、融资权等一系列权力外，政府还对其开发项目给予拨款。除国家扶持外，流域管理局还通过贷款、发行企业债券等方式面向社会筹措资金。债券的发行将大量的社会资金吸纳到流域管理局，对电力生产的发展起到了促进作用。而电力的赢利，又为流域的综合开发和管理提供了资金支持，从而形成了一个良性循环。

(3)带动流域地区经济发展。田纳西河的通航，为运输提供了便利，加上廉价电力，大大促进了本地工商业的发展。TVA还鼓励农民使用它生产的低价化肥，使土地生产力提高。同时，TVA还帮助农民组织合作社，将电力输入农场，使农民收入水平提高。全流域区内的农民都通过与TVA及其附设服务机构的合作，在提高单产、改良土地、提高生活质量方面得到好处。

(4)加强社区服务功能，促进流域区内文化卫生事业的发展。①消灭了疟疾病。过去，流域区内水患多，蚊虫滋生，疟疾流行，严重危害当地居民的健康。TVA建坝蓄水，破坏了疙蚊幼虫的生长环境，从而使疟疾这一顽症从该地区彻底销声匿迹。②TVA率先建立了流域区内的图书馆和流动书店，以向工地上的工人家属提供阅续材料，这些书语和设施最终都转给了当地的州县，成为当地图书馆系统的基础。③TVA协助田纳西州和阿拉巴马州建立自然资源保护部，组织人力植树造林，还帮助地方建设了公园。④TVA注意实现建筑工程和建筑艺术的统一，为流域区内留下了建筑的典范。

综上所述，TVA虽未实现对整个流域区内的自然、社会和经济的全面发展，但是，它实际上完成了许多具体的计划项目，成绩斐然，得到流域区内人民的认可。在当时的美国人心目中，TVA是一个成功的典范，是一个最有效率的政府机构。当时的美国总统杜鲁门指出:“TVA是美国的一项伟大成就，这一成就树立了在地方自治基础上开发资源的基本原则。”应该说，这与TVA卓有成效的管理是分不开的。

TVA管理上最大的特色可以说是立法管理，或者称之为“依法治局”。具体地说，TVA在其授权法的规定下大致具有以下几个特点。

(1)自主的经营权。直接导致TVA成立的法律是《田纳西河流域管理局法》。该法的第一条就阐明了建立TVA的主旨:“从国防利益出发，为了维护和经营位于阿拉巴马州马斯尔肖斯附近，现属于美利坚合众国的产业;为了工农业的发展;为了改善田纳西河的航运状况，特创建一个公司实体，命名为‘田纳西河流域管理局’……”该法的第四、五、九诸条中，明确授权TVA可以进行土地买卖;生产与销售化肥;输送与分销电力，植树造林等任务。

TVA之所以获得如此授权，事实上反映了罗斯福总统和国会的一个默契，让TVA成为一个非政治化机构。TVA是一个具有多重目标的机构，授权法给予其独立的自主权，可以使其跨越一般的程序，直接向总统和国会汇报，从而避免了一般政治程序和其他部门的干扰。但是，TVA的自主权也时常受到私营部门和其他机构的挑战，以至于国会不得不用修正案，或是提出新立法，确保其自主权的有效性。

(2)多元的决策机构。TVA的决策机构是由总统任命的3人理事会，由主席、总经理和总顾问组成。从1933年起到20世纪80年代，在理事会任职的共有19人，任职的平均年龄为52岁，平均的服务年限为8年。这些人大多是各方面的专家，如第一任理事会的主席阿瑟·E·摩根是水利建筑师，理事会成员哈考特·摩根是农业教育专家，另一位成员大卫·利连撤尔是哈佛大学的高材生。以后历届的理事会成员有电力工程师、能源政策专家和人事组织方面的专家等。

TVA的决策机构的多元化奠定了多元的决策机制，而多元的决策机制与TVA的多重目标相吻合。理事会的构成决定了其决策是建立在专家意见的基础之上的，成员任期的相对稳定则有助于政策的稳定贯彻。TVA最初在水利工程方面以及后来在电力生产方面的成就都是与此有紧密关联的。

(3)择优任用，唯才是举的用人制度。TVA授权法规定:TVA在对其官员和雇员进行任命、挑选和提升时，“不得进行政治上的考察或考虑其政治资格。相反，所有的任命和提升都必须取决于效率和个人的长处。”该法还规定TVA可以不受公务员法的限制，建立它自己的人事制度。TVA据此招募工人，并对其进行技术培训;同时也吸引了许多优秀的工程技术人员、管理人员为它工作。此外，TVA的第一届理事会曾作出一个决定，承认田纳西河流域贸易和劳工委员会，并与之进行集体谈判。因而，工人们在其要求得到满足的情况下具有良好的士气和高涨的工作热情，这是TVA取得良好效益的有力保证。

(4)可以适时作出调整的灵活的机构没置。TVA授权法要求理事会以权责明确、提倡效率的原则建立其组织机构。后来发展起来的TVA职能部门的确体现了这一法律要求。1937年、1951年、1970年、1981年这几个年份中，TVA的职能部门在名称和地位上都有很大的差异。1937年，修坝治水是首要任务，TVA有关治水的部门有河上治水、陆上治水、水力利用3个。1951年，治水已降为次要任务，因而将3个部门合并为1个。到70年代后，治水部门又降到次要的职能部门地位。

以上所述，证明了TVA的确具有很大的经营自主权，但这并不说明总统和国会对TVA不具有保留权力。作为一个所有权国有的企业，国家的控制是严格而有效的。这表现在:总统每四年可以重新任命TVA理事会的3名成员，或者只撤换其中2人，以此来改变理事会的政策方向。国会的权力则表现在控制贷款上。因为除了电力部门外，TVA始终需要国会一年一度的拨款来保证其他目标的实现。

五、评价

水资源统一管理目前正成为世界各国广泛认同的科学管理的模式。水资源统一管理体制不同于水资源国家集权管理体制。国家集权管理体制是从管理主体角度，强调了水资源管理主体是国家政府部门，解决由谁管理的问题。水资源统一管理体制是在充分考虑水资源特殊属性的前提下，为提高水资源系统的整体效益，从水资源管理的科学内容角度，界定水资源管理体制。国家集权管理体制是沿着水资源国家所有——水资源具有哪些功能——对水资源管理职能划分——设立相应部门——行使管理职权的思路展开的。统一管理体制是沿着水资源自然和经济属性——涉及哪些用水活动——如何协调各种用水活动——建立相应组织机构——行使管理职权的思路展开的。因此，水资源统一管理更多的关注了各种用水活动的统一、各种水资源属性的统一、各用水主体的统一、各水资源管理职能的统一，而不仅仅是将原先分散到各部门的水资源管理职能统一到一个部门，即统一行政，科学的统一管理更强调协调的重要性。