水资源危机:国家水资源管理模式研究

一、基本特征

水资源国家集权管理模式，也就是政府权威型管理模式，或者说是基于行政区域而设计的管理模式，就是作为国家机构的政府以权力运作方式向社会提供或生产社会所需要的水资源、水产品。“中央统一领导、分级负责”是水资源国家集权管理模式的基本特征。

(1)水资源国家所有是国家集权管理的政治保障。现代国家基本上把水资源的所有权纳入国家资源体系内。我国《水法》第三条明确规定:“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。”墨西哥1917年宪法宣言规定:“水是国家财产，只有得到国家有关权力机构的授权才能使用。”法国1992年修订的水法的基本原则是:水是国家的公共财产。

(2)专门的水行政部门体系是国家集权管理的组织保障。国家设置专门的行政机构代表国家管理全国的水资源。如我国《水法》规定:“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作，县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”

(3)以行政权力为核心的自上而下的层级机制是国家集权管理的运作机制。政府以公共权力为后盾，依靠自上而下的层级机制，以权威手段对水资源实施管理。

(4)政府主管部门、政府企业生产供应是国家集权管理的实现方式。政府以财政投资的形式来组织生产供应水资源，这是国家集权管理的主要手段。

国家集权管理模式在整个人类社会发展时期，对国家和社会的发展、提高人民生活水平和质量，具有其他力量所不能替代的作用，即使是在管理模式多元化的今天，这样一种模式依然是最重要的模式。

二、理论基础

国家集权管理模式或政府供给模式的理论基础是公共物品理论。庇古的理论体系对此作出了重要贡献。首先，他从外部性问题入手论证公共物品由政府供给的必然性和必要性。指出外部性问题靠市场机制无法解决而只能由政府出面解决，强调要有一个强有力的机构，干预并处理公共问题。其次，从垄断和规模效益的角度分析了政府必须供给公共物品的理由。垄断导致资源在不同部门、不同产业、不同产品上分配失当，造成资源浪费或闲置。因此，自然垄断行业，由政府直接经营比由私人经营更符合公共利益。最后，从社会公平的角度论证了政府必须供给公共物品并且扩大公共物品的范围。(www.xing528.com)

二战后新福利经济学和凯恩斯经济学为公共物品供给国家化的全面扩张奠定了理论基础。哈丁的“公地悲剧”、梅里尔·弗拉德和梅尔文·德里舍提出，阿尔伯特·图克建立的“囚徒困境”、曼瑟尔·偶尔森的“集体行动的逻辑”是20世纪60年代政治经济学对公共物品政府供给机制作出的较有影响的三个模型，以人的自利性为理论基点，从公共物品消费的不可分性和非排他性与人的“搭便车”倾向之间的矛盾，得出了自利的人难以合作从而使公共物品供给成为政府的必然职责的结论。

水资源的流动性、用途的多样性等特征，决定了资源使用者众多，资源边界不清晰，排他成本高，产权界定困难，使用中的外部性，以至于搭便车成为水资源使用的普遍现象。大多数国家把水资源归为国家所有，即具有公共产权属性。具有公共产权属性的资源，通常被认为是“开放进入”的资源，导致资源的耗竭，产生“公地悲剧”的结果。由于资源系统提供的产品无市场或弱市场现象的存在，水资源的价值不能在价格机制中反映出来。市场竞争不足，以及资源系统本身和资源使用者的行为的不确定性，资源供给的不可分性等因素，所引致产生的“囚徒困境”和“集体行动”问题，导致市场机制在配置稀缺水资源中失灵，为政府采用集权管理提供了前提和介入的基础。

有关政府的理论也为公共物品政府供给提供基础。政府是人类为满足对公共物品和公共服务的需要而创造的最大的、最重要的制度设计;它行使的是公共权力，承担的是公共责任，运用的是公共资源，处理的是公共事务，所实现的目标是维护和促进公共利益。正是基于这一理论基础，近代以来政府在社会公共生活中发挥了巨大作用。

水资源国家管理本质上是基于水资源经济属性和外部性的国家收益最大化的制度博弈均衡。水利是一项强国富民的重要事业。灌溉是增加农业产出的最重要手段，产出的增加既能给统治者带来丰厚的收益，同时也能使农户的收益相比无灌溉耕作有更高收益，水利的农业利用就是一种帕累托改进。简而言之，水利的经济利益是国家对水利统一管理的一个基本成因。另外，水利投资一般非私人所能和所愿承担，因此需要国家担当。从经济学的观点来看，大江大河及大型水利一般具有非竞争性、非排他性和不可分割性的“纯公共物品”特点，同时兴办水利又是一项有综合收益的事项，因为一项水利工程往往具有综合的多用途功能，如漕运、调蓄、防洪等，每一项对统治者而言都具有重要意义。就是说，水利的经济技术特性决定水利需要国家介入。因此，我国历史上长期存在水资源“国家管理模式”。

三、评价

新制度经济学中的国家理论为国家集权管理体制作出诠释，国家凭借其垄断权力，通过建立官僚等级组织体系，对资源的开发、配置、利用和保护提供约束规范和博弈规则。从产权经济学角度看，水资源的公共产权性质，国家作为所有者，为限制个人利益最大化行为，保证所有者权利的实现，国家直接实行管理和控制。政府在提供外在制度上享有合法垄断权，通过提供外在制度实施自己的保护职能，政府等级组织体系可以在不同层次上设计和执行各种外在制度，降低协调成本和执行成本。

作为第三方强制力量，国家在提高合约承诺的可信赖性、防止和化解冲突方面具有较高的公信力，有助于解决大集团的集体困境问题;在提供标准方面具有信息和成本优势，并能够获取资源开发利用中的规模经济优势，排除搭便车行为的发生。但是，集权管理是建立在信息完全和准确、监督能力强、制裁可靠有效以及行政费用为零的假设基础上。现实情况就非常复杂，国家集权管理体制在推行中存在诸多限制因素，导致集权管理体制“失灵”。主要表现在制度运行成本太高、信息不完全和信息不对称、代理问题、腐败问题等方面，具体内容参照第三章第一节中关于“我国现行水资源管理模式评价”的内容。

在今天的社会，水资源国家集权管理已经发生了很大的变革，不再是传统社会下的那种集权管理了，但是政府在水资源管理中的作用仍然很重要，而且在强化，这种强化体现在政府管理水资源的理念、方法手段及技术上。