水资源危机的治理模式研究:我国现行模式

一、我国现行水资源管理模式的法律依据

目前，中国水资源管理坚持的是政府权威主导的管理模式。这种管理模式是建立在我国与水相关的法律之上，具体来讲，有以下法律依据。

(1)《中华人民共和国宪法》。2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第九条规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。”从法律上明确了水资源的所有权属于国家所有即全民所有，国家作为产权代表对水资源实施管理。

(2)《中华人民共和国水法》(以下简称《水法》)。该法于2002年8月29日由第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，自2002年10月1日起施行。《水法》规定:开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水;水资源属于国家所有，水资源的所有权由国务院代表国家行使;农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。水法对于合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要具有重要意义。

(3)《中华人民共和国水土保持法》。该法于1991年6月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过，且自公布之日起施行。《水土保持法》实施以来，对规范水土保持工作，保护水土资源，治理水土流失，减少江河泥沙淤积，改善生态功能，促进水土保持事业的健康发展，发挥了重要的作用，取得了显著的成效。

(4)《中华人民共和国水污染防治法》。该法于1984年5月11日经第六届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过，根据1996年5月15日第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议《关于修改〈中华人民共和国水污染防治法〉的决定》修正。该法对防治地表水、地下水污染的管理作了明确规定，是我国防治水污染的基本法。

(5)《中华人民共和国防洪法》。1997年8月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过《防洪法》的一个重要指导思想是蓄泄兼施、以泄为主、综合治理，通过保持水土、建设水库、加固堤防、合理使用蓄滞洪区，建立一套完整的防洪体系。这部法律总结了解放以来我国抗洪工作的经验，明确了防洪工作的基本原则，强化了防洪行政管理职责和各项制度，为防洪工作提供了法律依据。它的实施标志着我国防洪工作走上法制化轨道。1998年防汛抗洪期间，各级人民政府依照《防洪法》的有关规定，相继宣布进入紧急防汛期。一切工作都服从和服务于抗洪抢险工作，党政军民、各行各业齐心协力抗洪抢险。依法对江河进行清障、除障，依法进行水库、水电站的汛期调度，依法征用车船等各种物料。事实证明，《防洪法》的实施对1998年的防汛抗洪起到了重要作用。

除此之外，涉及水资源管理方面的法律还有《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国农业法》。这些法律都有涉及水资源管理的法律条文。《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国民法通则》对处理水事纠纷也作出了相关规定。

此外，根据《宪法》和相关法律，国务院又制定和颁布了一系列行政法规，主要有:《中华人民共和国水土保持法实施条例》、《中华人民共和国水污染防治法实施细则》、《中华人民共和国河道管理条例》、《水库大坝安全管理条例》、《城市供水条例》、《取水许可制度实施办法》、《取水许可监督管理办法》、《生活饮用水卫生监督管理办法》、《城市供水水质管理规定》、《城市地下水开发利用保护管理规定》、《水行政处罚实施办法》、《水利工程水费核订、计收和管理办法》、《蓄滞洪区安全与建设指导纲要》、《中华人民共和国防汛条例》、《水利建设基金筹集和使用管理暂行办法》、《水利工程供水价格管理办法》、《水利产业政策》，等等。

根据法律和行政法规，水利部又颁布了一系列部门规章，主要有:《水功能区管理办法》、《河道采砂收费管理办法》、《水文管理暂行办法》、《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》、《取水许可制度实施办法》、《省际水事纠纷预防和处理办法》、《重大水污染事件报告暂行办法》、《取水许可水质管理规定》、《取水许可监督管理办法》，等等。

以上这些法律法规及规章是我国水资源管理的法律依据，对于规范我国水资源的管理发挥重要作用，尽管还有许多不完善的地方，但这为我国水资源管理变革提供基础与保障。

二、我国现行水资源管理模式的内容

(一)我国现行水资源管理的基本制度

根据我国现有的水资源管理法律法规，我国现行水资源管理的基本制度框架有以下几点。

(1)水资源权属制度。根据《宪法》第九条、《水法》第三条的规定:水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。所以，我国水资源权属上奉行国家所有和集体所有。

(2)提倡国有民用制度。《水法》第六条规定:国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源，并保护其合法权益。开发、利用水资源的单位和个人有依法保护水资源的义务。

(3)水资源规划制度。《水法》第二章对水资源的规划作出全面的规定。国家制定全国水资源战略规划。开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当按照流域、区域统一制定规划。规划分为流域规划和区域规划。流域规划包括流域综合规划和流域专业规划;区域规划包括区域综合规划和区域专业规划。

(4)水资源保护制度。《水法》第四章提出国家保护水资源，采取有效措施，保护植被，植树种草，涵养水源，防治水土流失和水体污染，改善生态环境。国家建立饮用水水源保护区制度。制定水资源开发、利用规划和调度水资源时，应当注意维持江河的合理流量和湖泊、水库以及地下水的合理水位，维护水体的自然净化能力。按照流域综合规划、水资源保护规划和经济社会发展要求，拟定国家确定的重要江河、湖泊的水功能区划。

(5)水资源开发利用节约用水制度。《水法》第四十四条规定:国家鼓励开发、利用水能资源。国家鼓励开发、利用水运资源。开发、利用水资源，应当坚持兴利与除害相结合，兼顾上下游、左右岸和有关地区之间的利益，充分发挥水资源的综合效益，并服从防洪的总体安排;应当首先满足城乡居民生活用水，并兼顾农业、工业、生态环境用水以及航运等需要;应当结合本地区水资源的实际情况，按照地表水与地下水统一调度开发、开源与节流相结合、节流优先和污水处理再利用的原则，合理组织开发、综合利用水资源。国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会。单位和个人有节约用水的义务。

(6)水资源取水许可制度和有偿使用制度。《水法》第四十八条规定了国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。但是，农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水除外。(www.xing528.com)

(7)水资源配置制度。《水法》第四十七条规定:国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。国务院发展计划主管部门和水行政主管部门负责全国水资源的宏观调配。水中长期供求规划应当依据水的供求现状、国民经济和社会发展规划、流域规划、区域规划，按照水资源供需协调、综合平衡、保护生态、厉行节约、合理开源的原则制定。

(8)水资源管理体制。根据《水法》第十二条的规定:国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。

(9)水利是基础产业。水利是国民经济的基础设施和基础产业。国家加强水资源的管理，实行优先发展水利产业的政策，鼓励社会各界及境外投资者通过多渠道、多方式投资兴办水利项目。

(二)我国现行水资源管理体制的表现

改革开放三十多年来，我国水资源管理体制几经变革，由2002年修订的《水法》加以确定:“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构(以下简称流域管理机构)，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”

中国现行水资源管理体制是基于这一规定而建立的，大致格局是:全国水资源与水土保持工作领导小组(由分管副总理任组长，国务院有关11个部委负责人组成)，负责审核大江大河流域综合规划和水土保持的重要方针政策和水害防治的重大问题，处理部门间、省际间有关水资源综合规划及重大水事矛盾。水利部为国务院的水行政主管部门，负责全国水资源的统一管理，指导省级水行政的主管部门的业务;各流域机构按照水利部的授权协同执行《水法》，负责协助水利部处理流域内有关河流治理与防洪安全，统筹流域水资源综合开发、利用和保护，协调流域内省际和行业间的水事矛盾等。目前全国设有七大流域机构，即长江水利委员会、黄河水利委员会、淮河水利委员会、海河水利委员会、珠江水利委员会、松辽河水利委员会和太湖水利委员会。各级地方政府也设立了相应的水利行政机构。中央有关部委和水利部相互配合、协调管理某一方面水务。如国土资源部管理海洋资源。环境保护部协同管理水污染治理和水资源保护。住房和城乡建设部指导城市供水节水工作;指导城市规划区内地下水的开发利用与保护;负责指导城市采水和管网输水、用户用水中的节约用水工作并接受水利部门的监督。交通运输部组织水运基础设施的建设、维护、规费稽征;负责水上交通安全监督、船舶及海上设施检验和防止船舶污染、航海保障、救助打捞、通信导航工作;实施船舶代理、外轮理货、航道疏浚、港口及港航设施建设使用岸线布局的行业管理，等等。

根据《水法》第十二条规定，水利部的主要职能有:拟定水利工作的方针政策、发展战略和中长期规划，组织起草有关法律法规并监督实施。统一管理水资源(含空中水、地表水、地下水)。组织拟定全国和跨省(自治区、直辖市)水长期供求计划、水量分配方案并监督实施;组织有关国民经济总体规划、城市规划及重大建设项目的水资源和防洪的论证工作;组织实施取水许可制度和水资源费征收制度;发布国家水资源公报;指导全国水文工作。拟定节约用水政策、编制节约用水规划，制定有关标准，组织、指导和监督节约用水工作。按照国家资源与环境保护的有关法律法规和标准，拟定水资源保护规划;组织水功能区的划分和向饮水区等水域排污的控制;监测江河湖库的水量、水质，审定水域纳污能力;提出限制排污总量的意见。组织、指导水政监察和水行政执法;协调并仲裁部门间和省(自治区、直辖市)间的水事纠纷。拟定水利行业的经济调节措施;对水利资金的使用进行宏观调节;指导水利行业的供水、水电及多种经营工作;研究提出有关水利的价格、税收、信贷、财务等经济调节意见。编制、审查大中型水利基建项目建议书和可行性报告;组织重大水利科学研究和技术推广;组织拟定水利行业技术质量标准和水利工程的规程、规范并监督实施。组织、指导水利设施、水域及其岸线的管理与保护;组织指导大江、大河、大湖及河口、海岸滩涂的治理和开发;办理国际河流的涉外事务;组织建设和管理具有控制性的或跨省(自治区、直辖市)的重要水利工作;组织、指导水库、水电站大坝的安全监管。指导农村水利工作;组织协调农田水利基本建设、农村水电电气化和乡镇供水工作。组织全国水土保持工作。研究制定水土保持的工程措施规划，组织水土流失的监测和综合防治。负责水利方面的科技和外事工作;指导全国水利队伍建设。承担国家防汛抗旱总指挥部的日常工作，组织、协调、监督、指导全国防洪工作，对大江大河和重要水利工程实施防汛抗旱调度。

三、我国现行水资源管理模式评价

当代中国水资源管理模式是由水资源传统管理模式发展演进而来的。传统的水资源管理模式建立的基础是“世袭官僚制”，其结构表现为一种行政主导下的科层结构(图31)。这种结构的目的就是要用行政控制代替政治谈判。我们知道，水资源管理的目标就是保证国家水资源的安全，所以，这就使得治水的过程更多的是一个政治过程。这种科层治水结构是采取强制性行政措施取代了政治交易，而不是市场交易。无论是政治交易，还是市场交易，这种科层结构都节约了讨价还价的成本。在治水中就是节约了合作成本。但是，在今天的时代背景下，合作精神是被极度重视的。经过改革，当前我国水资源政府管理模式也不再是过去那种计划经济体制下的传统管理模式，国家重视水资源，产权制度、管理方式、管理手段更加丰富了，但本质上还是行政主导下的科层结构。因为由于历史的原因和体制的惯性，高度集中的计划经济体制和与之相适应的全能统治政府模式的影响至今犹在，我国目前的官僚体制整体上仍处于发育不足的状态。表现在:①人格化倾向明显。在我国家长制余风犹存，传统的社会结构模型是“家国同构”，由家长制衍生的“一言堂”现象和互相牵制利用、与政治经济权力共生的“关系网”在当今政府机关内仍然存在，干扰了正常的行政秩序，成为滋生腐败的重要根源。②理性精神匮乏。存在于我国政府机关的是世俗取向的理性主义，即“实践政治的理性主义”⁽¹⁾:通过个人内心信仰和道德体系的建立维系人与人的关系进而维系社会既定秩序，以此获取“合理”利益。理性思维受制于权力等级与道德信仰体系所显现出的不成熟，严重阻碍着行政组织的效率化、自觉化和科学化。⁽²⁾③公务员制度不完善。目前，在公务员招考中仍存在因人设置条件，为某特定对象留位现象;公务员晋升中的“上下”问题仍没解决;问责制被形式化等问题。④依法行政的理念尚未深入人心。我国现阶段一方面表现为法律、规章制度仍不健全;另一方面表现为对法律、规章制度权威的淡化，“执法不严，违法不究”的现象仍有存在。所以，当前的水资源管理模式如图3-2所示。

图3－1　传统水资源管理模式结构图

图3-2　现阶段中国水资源治理模式

我国当前采取水资源管理模式是在传统管理模式上变革而来的，这种变革只是在体制层面及技术层面，没有涉及制度层面，因而从本质上来讲，当前的水资源政府管理模式仍然是国家集权式管理模式，或者权威管理模式。政府以公共权力为后盾，以权威手段供给公共物品的模式，是人类社会所发明的无数制度安排中最重要的一个。历史及现实已经证明，甚至未来还会证明，这是一种最为重要的管理模式:强调了政府机构是公共物品和公共服务的唯一提供者;行政手段被看作是一种首要的管理形式，具有永久性和稳定性;实行政府组织内部层级管制。

在国家集权管理模式下，国家凭借其垄断权利通过建立官僚等级组织体系，对资源的开发、配置、利用和保护提供约束规范和博弈规则。从产权经济学角度看，水资源的公共产权性质，国家作为所有者，为限制个人利益最大化行为，保证所有者权利的实现，国家直接实行管理和控制。政府在提供外在制度上享有合法垄断权，通过提供外在制度实施自己的保护职能;政府等级组织体系可以在不同层次上设计和执行各种外在制度，降低协调成本和执行成本;作为第三方强制力量，在提高合约承诺的可信赖性、防止和化解冲突方面具有较高的公信力，有助于解决大集团的集体困境问题;在提供标准方面具有信息和成本优势，并能够获取资源开发利用中的规模经济优势，排除搭便车行为的发生。但是，集权管理是建立在信息完全和准确、监督能力强、制裁可靠有效以及行政费用为零的假设基础上(奥斯特罗姆，2000)。但是，现实情况并非如此，国家集权管理体制在推行中存在诸多限制因素，如政府自身的垄断性及科层制的固有缺陷，导致集权管理体制“失灵”。这种模式发展到一定规模时会产生相应的问题和负效应。具体表现如下。

(1)制度运行成本太高。首先维持庞大官僚组织体系的运行，需要支付较高的运行费用;水资源涉及众多行为主体，达成协商一致的规则难度较大，协调成本高;使用者众多、资源分布的区位因素，监督资源使用者行为及其绩效难度大，监督成本高;决策权力集中，决策方案重资源的共性、轻资源使用者的差异性，决策失误的机会成本高。

(2)信息不完全和信息不对称。由于资源的不确定、时空差异性、人的有限理性和计量技术的缺乏等因素，政府及其代理人不可能获取资源的全部信息，同时由于职业管理人员的任职限制，其收益往往不与所提供的服务挂钩，无法激励他们去获取资源的全部信息。由于资源使用者的机会主义倾向，常常隐瞒自己真实情况，政府及其代理人也不能获取资源使用者行为的全部信息。建立在信息不完全和信息不对称情况下的制度安排，往往脱离实际，给资源使用者不恰当的激励，无法破解“囚徒困境”的难题和消除“集体行动”的困境，资源管理目标不能实现。

(3)代理问题。水资源国家集权管理体制实际上是一种多重委托—代理关系。委托—代理问题是由于理性的代理人有个人利益最大化的诱因存在，忽视委托人的利益，二者目标不一致，导致代理人的行为违背委托人的意愿。或者由于管理部门需要处理的事务太多，代理人难以兼顾每项事务，代理人因缺乏专业知识而产生管理不善的问题。或者由于委托人数众多，且分散，获取代理人行为特征的信息成本太高，单个委托个体没有能力监督考核代理人的行为绩效，监督付出的成本与所获取的预期收益不对称，缺乏激励监督代理人，从而导致代理人的行为侵害委托人的利益，导致资源配置效率的损失。

(4)腐败问题。政府及其各级管理机构作为资源管理的唯一主体，掌握着稀缺资源的配置权，具有创租的可能性，在水资源分配、用水定额确定中都存在创租行为。政府官员作为理性经济人，有增加控制权以及个人利益最大化的偏好，为获取更多资源控制权，必然发生各种寻租活动，从而导致各种腐败行为的发生，影响了资源配置效率和公平。我国有专家指出，在有些城市实行的用水定额管理制度，为水管部门带来了寻租机会，有可能诱发寻租腐败问题。

这种管理模式发展到一定规模，在实际运行过程中，必然会面临巨大压力，产生信任危机，所以变革是必然的。