水资源危机:政府治理模式研究的理论基础与研究思路

一、理论基础

研究水资源管理问题当然离不开理论的指导，只有在科学理论的指引下，才能制定出科学合理有效的管理理念、制度与手段方法。

(一)方法论原则:马克思主义视野下的水资源管理问题

本书提出的关于我国水资源的政府管理模式研究，在理论视野和方法论原则上首先得自于马克思主义基本原理和观点的启发与指导。从马克思主义那里，至少可以得出这样几条重要原则。

首先，在尊重科学、尊重自然规律的前提下，注意发挥人的主观能动性。人们认识和处理人类活动与水资源之间的关系，实际上涉及的是存在与意识、自然规律与人的主观能动性的关系问题。而从唯物主义关于存在决定意识的观点出发，水资源的管理有其不依人的意志为转移的客观要求，这就决定了我们在利用和保护水资源时一定要正确处理好人与自然的关系，在设计有关水资源保护和利用的制度、出台有关政策时，一定要面对现实，尊重自然，遵循自然的客观规律，否则，将受到自然的惩罚，面临严重的水资源危机。同时，在科学认识和掌握自然规律的基础上，发挥主观能动性和创造性，通过制度创新，设计科学合理的制度，也可以实现水资源的优化配置，减缓甚至消除危机，实现人与环境的和谐共生。这也就意味着，在解决水资源问题的战略指导思想上，应该把“水”的问题实质归结到“人”的问题上，把“治水”的关键定位在“治人”上，即:怎样在尊重、把握水资源管理的客观规律基础上，通过设计合理的制度规范、调控、引导人的行为问题。

其次，要在正确认识和处理人和环境之间的相互影响、相互依赖的关系的基础上，努力实现人与资源环境的协调。因为，按照唯物辩证法事物普遍联系的观点，在人、水资源和水环境组成的物质世界中，人与水资源、水环境三者之间不是孤立存在的，而是相互联系相互影响的。人的生存和发展离不开作为物质资料的水资源和能够提供生产场所的水环境，人类的活动又时时刻刻改变着水资源和水环境的存在状态和品质;反过来，水资源和水环境又深刻地影响着人类的生存和发展，水资源的分布、性质、状态、品质等决定着人们对资源采取的态度和行动。同时，水资源作为环境要素之一又将影响其他环境要素的生存和发展。正是由于这种普遍联系的存在，决定了人类发展过程中，不能无视人与水资源和水环境的密切联系而只顾其自身的发展，否则，必将遭到水资源和水环境自身的发展规律的惩罚。因此，必须考虑人与水资源和其他环境要素之间的客观必然联系，把人类的发展和水资源、水环境的现状及发展规律紧密结合起来，实现人类、资源和环境的和谐协调发展。

最后，根据事物之间客观存在的对立统一关系的观点，在经济发展过程中要处理好发展经济和保护水资源这一对矛盾。我们在构建水资源治理制度时必须注意处理好两者之间的关系:发展经济必须控制在水资源的承载力范围内，不能以破坏水资源为代价来发展经济，否则，水资源枯竭后经济也将崩溃。在保护水资源的同时，又必须最大限度地满足经济发展对水资源的需求，充分高效地利用水资源，否则，经济落后是不可能真正保护好水资源。只有这样，发展经济与保护水资源这对矛盾才能实现统一。

(二)水资源管理在政治学中的理论定位

水资源既是一种重要的自然资源，又是一种重要的战略资源。水资源危机的产生不仅制约经济的发展，而且将影响整个社会的稳定。水资源问题不单纯是重大的经济问题，更是重大的政治问题。所以，政治学研究领域中的有关理论和分析视角，也构成了本书处理和认识我国水资源管理问题的重要理论基础。从政治学的角度考察水资源问题，对于从理论上深化对水资源管理问题的认识，形成适合我国国情的、系统的水资源管理理论体系，构建我国水资源治理模式具有重大的指导意义。具体来说，政治学所提供的理论支持主要体现在以下五个方面。

1.国家在水资源管理的职能定位方面

马克思主义政治学的基本原理告诉我们国家有两大职能:阶级统治和社会管理。在市场经济条件下，国家不再凭借政治权力来实现对社会的绝对控制，而是将职能的重心转向经济和社会的发展，阶级统治职能也是通过社会管理职能来实现。就政府而言，其政治职能远远不如其管理经济和社会事务的职能那么明显，其主要任务是维护市场经济秩序，为市场经济服务，其充当的角色是市场竞争的组织者和市场规则的裁判者。由于水资源是关系国计民生的重要的物质资料，水资源危机现象产生以后，对水资源的治理与保护就成为国家履行其社会职能的一个重要内容。水资源问题能否处理得当，不仅关系到整个经济的发展，而且影响到人民的正常生活和社会的正常秩序。水资源问题客观上要求国家积极履行其社会职能，采取有力措施保持水土、防止水污染和水资源破坏，保障经济发展和人民生活对水资源合理的需求。水资源管理制度建设就是国家履行其职能的重要体现。

2.政治发展与水资源环境、水资源管理的相关性认识方面

政治发展的目标是主体多元化，即政治管理多元化，强调政治参与。水资源问题涉及国家经济发展和人民的正常生活，甚至关系到整个国家乃至世界的稳定和安全，因而要求政府在政治管理和政治决策过程中，要把水资源问题放在重要的位置。应当根据当前的环境形势和对今后水资源状况的科学预测，运用发展的眼光看待水资源问题，综合各种水资源影响因素，制定科学的水资源政策。同时，在对其他重大事项的决策上，要首先进行环境影响评价，预测该决策在将来会在多大程度上影响水资源，以利于更好地保护水资源，保障人们对水资源的合理需求。

政治参与是普通公民通过一定的方式去直接或间接地影响政府的决策或与政府活动相关的公共政治生活的政治行为。在水资源问题上，要发挥所有涉水主体的智慧，通过参与协商，达成最优决策。普通公民参与的形式主要表现在:一是通过舆论工具和其他媒体甚至结社成立环保组织，对政府水资源政策、制度的制定和施行等提出意见、建议，使其更趋于完善和合理化;二是对政府履行水资源保护职能进行民主监督。随着民主化程度的提高和水资源保护意识的增强，公民参与水资源保护的形式也逐渐成熟，公众参与应当作为一项基本制度载入相关法律文件中，以更有利于水资源保护政策的制定和执行。

3.水资源管理与政治体制创新之间的相关性认识方面

政治体制改革是指国家在不改变现有政治制度的前提下对其现有的政治机构的运行机制进行局部调整，使其更趋于科学化、合理化，以提高运行效率和运行水平。水资源管理制度与政治体制都属于社会的上层建筑，二者有着密切的联系，如政府机构改革导致各级政府代表国家行使水行政职权的机关或工作部门的相应变动。因此，国家水资源所有权管理体制要受到政治体制改革的影响。另外，在水资源管理制度建设过程中，可能根据实际情况，在有利于水资源的保护、管理和合理利用的前提下，探索出更加优越的水资源行政管理体制，并有在全国推行的必要，则政治体制改革将充分吸收并推而广之。如2002年修订的《水法》就吸收了实践中探索出的流域管理体制，一改原有单纯的区域管理体制，制定了水资源管理要区域管理和流域管理相结合的制度，从而使水资源管理体制更趋于合理。因此，政治体制改革同样要尊重和考虑水资源管理体制的客观要求。总之，我们要正确处理好这两者的关系，才能使未来的水资源管理制度更符合水资源的客观要求。

4.深入认识水资源管理与人权保障的关系方面

我们知道，人权是指那些直接关系到人维持生存、从事社会活动所不可缺少的最基本的权利。如生命安全、人身自由、人格尊严、基本的社会保障等权利。虽然就整个世界而言，由于社会制度、价值观念、文化传统的差异，人权的内容有所不同。但总的来说，人的生存权和发展权是人权的基本内容。水是人类的公共资源，是人类生存和发展不可或缺的基础性资源。离开了水，不仅不能进行正常的生产活动，甚至连最基本的生存权都难以维持。因此，任何人都应当享有附着于水上的各种权利，这种权利是人为了自身生存和从事基本的活动所必不可少的，任何人都不能随意剥夺。因而从这个意义上讲，水资源权是生存权和发展权的必要前提和重要内容之一，其在本质上就是人权。所以建立相关制度，目的就是为了保护有限的水资源，保证水资源的合理开发和利用，从而保障所有人都能够享有水的权利并在此基础上求得生存和发展。

5.认识水资源问题与国家安全的关系方面

国家安全包括国防安全、经济安全、环境安全、资源安全等内容，其中资源安全是国家安全的重要组成部分。20世纪80年代以来，不少专家认为威胁国家安全的不只是外敌入侵，严重的环境污染和生态破坏、生物多样性锐减、外来物种入侵、资源的匮乏等也危及到国家的未来和发展，直接影响着国家安全。

水资源的稀缺是世界性的。在当前形势下，许多国家除了对传统的石油资源、渔业资源等方面的争夺外，对水资源的争夺也日趋增多，国际冲突也时有发生。1992年匈牙利和捷克两国围绕捷在多瑙河修建水利工程一事发生严重的政治争执。恒水分配问题一直是印度、孟加拉、巴基斯坦三国间的一大争端。幼发拉底河水资源问题导致土耳其、叙利亚两国关系一直处于紧张状态并引发了其他矛盾。可以说，为水而战无论是过去、现在还是将来都可能成为引发国家间战争的起因。当代的中东战争主要是水源之争。在1967年的阿以战争中，以色列军队占领了约旦河西岸和戈兰高地，获得水源充实的约旦河和太巴列湖的主要控制权。在1978年和1982年，以色列两度对黎巴嫩开战，其目的也是企图掌握利塔尼河的控制权。目前，以色列近40%的水来自约旦河西岸。以色列前总统列维曾宣称:水是以色列的生命，以色列将以行动来确保河水的继续。1979年萨达特总统说过:只有一件事可能导致埃及再次走向战争，这就是水。加利在担任埃及外长时也说过:“我们地区的下一次战争不会是政治问题，而是为尼罗河而战。”上述事实表明，随着水资源问题国际化，水资源问题已经不是单纯的权利问题，而是关系国家安全的重大政治问题。所以我们应当从国家安全战略上对待水资源问题。

(三)制度经济学视野下的水资源管理理论

随着制度经济学发展及其在社会科学各个领域中的渗透，其理论方法、分析概念和研究结论也日益受到研究者们的注意。在涉及到诸如水资源管理这类具有很强公共性的问题上，制度经济学中的一些分析角度、概念和理论模型无疑具有很强的解释力，因而对于构建有关水资源管理的理论体系和管理模式具有重要的借鉴意义。这里主要从其“公地悲剧”理论、集体行动理论、外部性理论出发，提出关于水资源管理的理论视角。

我们知道，著名的“公地悲剧”是1968年英国科学家哈丁在《科学》杂志上发表了《公用地的悲剧》(The Tragedy of the Commons)一文，描述了利益最大化的理性个体行为是如何导致公共利益受损的恶果。哈丁设想，古老的英国村庄有一片牧民可以自由放牧的公用地，每个牧民用地大小取决于其放牧的牲畜数量，一旦牧民的放牧数超过草地的承受能力，过度放牧就会导致草地逐渐耗尽，而牲畜因不能得到足够的食物就只能挤少量的奶，倘若更多的牲畜加入到拥挤的草地上，结果便是草地毁坏，牧民无法从放牧中得到更高收益，这时便发生了“公用地悲剧”。在几乎所有的公有资源例子中，都产生了与公用地悲剧一样的问题:私人决策者过分地使用公有资源。水资源就具有这种公共资源的属性。公共资源(Common Resources)是指那些难以排他、但可为个人分别享用的资源，如水资源、渔业资源、森林资源等。由于排他成本非常高，因而具有共有资源的属性。为避免资源的使用被免费搭车，所需成本非常高;共有资源的竞争性赋予它“拥挤性”特点，即:共有资源的消费者数目从零增加到某一个可能大的正数，即拥挤点时，共有资源的消费就显得十分拥挤;在没有超过拥挤点的范围内，可以增加额外的消费而不会发生竞争;超过拥挤点之后，增加更多的消费者将减少全体消费者的效用，增加额外消费者的边际成本趋于无穷大。公共资源的非排他性、消费的竞争性、可耗竭性，导致理性个体追求短期利益，如果没有适当的制度安排限制进入和界定产权，可能发生“免费搭车”，从而导致“拥挤效应”和“过度使用”，加速资源的耗竭，破坏资源系统的永久再生能力，最终导致“公地悲剧”的发生。

水资源具有典型的公共资源的属性，处在不同地域的个人或团体在占用和使用该资源时，存在进入和获取资源的地位和机会的差别。共有资源因缺乏产权的界定，容易造成先来先用现象，共有资源的公开获取性质，用户之间的竞争，造成水资源的过度使用，并且随着需求量的大幅增加，水资源的稀缺程度加重，边际收益越来越高，竞争利用的现象加剧。若水资源的使用未加限制，导致过度竞争利用，以至于使用者缺乏保护激励，加速水资源的耗竭。因此，如果没有相应的制度约束或激励，个人、集团之间很容易产生抽水竞赛或抢水冲突，导致水资源的超限度提取和使用，最终导致河流断流或地下水位下降，引发水资源危机。(www.xing528.com)

美国著名经济学家奥尔森通过其对集体行动的研究所揭示的“集体行动的逻辑”(The Logic of Collective Action)则表明，个体理性不是实现集体理性的充分条件，原因是理性的个体在实现集体目标时往往具有搭便车的倾向。他认为“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”。共有资源的关联性与排他的不可能性，决定了集团成员在消费和供给上存在搭便车的动机，在多人存在的场合下，反复的迭演博弈导致集体非合作性结局，即使存在共同利益，理性的个体也不会为共同利益采取合作性的集体行动。

这一理论对水资源管理问题的意义在于，首先，它能使我们清醒地认识到，在水资源的利用与保护问题上也存在着“搭便车”、“集体行动困境”的可能性。水资源具有多种用途，不仅可以直接应用于工农业的生产，而且可以用来进行污水处理，预防环境污染，水面可以用来从事渔业生产，也可以用来娱乐、航运，这决定了水资源开发利用中涉及多个利益主体，水资源管理必然要均衡各个利益主体的利益，处理各行为主体之间的复杂关系。但是水资源的共有性、公开获取性、流动性，集体边界难以清晰界定(界定成本很高以至于不经济)，使得水资源的消费者对自己的行为后果和责任很难明确，维护成本很难分摊，预期收益也很难衡量，集体中的个人可能并不在乎共同利益的实现，众多利益主体具有机会主义倾向和搭便车的激励，很容易产生集体行动的困境。其次，这个理论给我们提供了解决问题的思路和方向，即:除非有特定的约束机制和激励机制，才有可能克服“搭便车问题”。因此，控制在水资源问题上可能出现的“集体行动困境”，关键是从制度安排上调整收益结构或报酬结构，从而调整社会行动动机和目的的结构。因此，水资源管理就是通过制度设计，形成对水资源使用者的约束机制和激励机制，促使行动个体由不合作走向合作，从而达成集体合作之目标，由集体行动的困境走向集体行动的帕累托改进，实现集体共同利益。

最后，根据经济学中的“外部性”理论，所谓外部性是指经济主体对他人造成损害或带来利益，却不必为此支付成本或得不到应有的补偿，它强调经济主体对他人的伤害。如果一个经济主体对其他经济主体造成损害但却不必为此支付成本时，称之为外部不经济;相反，当一个经济主体为其他经济主体带来利益而得不到应有的补偿，称为外部经济。科斯认为外部性的存在是因为:第一，市场缺乏，资源利用不能完全排他，市场机制配置资源无效率;第二，人们只注重短期利益;第三，产权不能清晰界定。而水资源作为共同享有、分别享用的资源具有典型的外部性特征，主要表现在以下几方面:一是水资源的代际外部性。代际外部性是从水资源的可持续利用角度出发，动态地考虑几代人的用水行为及其相互间的福利影响，主要是当代人的用水决策对后代人福利的影响。二是取水成本外部性。是指一个水权持有者在第t期若少抽取一单位的水，将会降低其他水权持有者在t+1时期的取水成本，但是不会得到相应的补偿;反之，将会增加其他水权持有者的取水成本。或者说上游用水者增加取水量将影响到下游用水者的收益，而不必承担相应的成本。三是水资源存量外部性。是指在一定时期、一定流域内，水资源存量固定(如地下水资源)的条件之下，当某一水权人在第t期多使用一单位的水，将减少其他水权人在现在或将来可获取的水资源存量，因此存在你多用我就得少用的现象。四是策略外部性。是指一个用水者的用水行为对其他用水者带来的收益或成本。由于水资源的流动性，一个抽水者今天不抽取的水至少会有一部分被竞争对手所抽取，今天不抽取的明天就不能占有，因此削弱了抽水者为了未来抽水而减少今天抽水的动机。五是环境外部性。水资源的过度开采利用，造成生态环境的破坏，降低水资源的再生能力，增加社会边际成本，影响了社会总福利。六是取水设施投资的外部性。水利设施一旦投资建成，所有支出转变为沉没成本，单个人投资、维护水利设施的努力，其他人可以免费享用的现象，使每个水用户具有搭便车的激励，造成水利设施供给和维护不足。

外部性的存在，使市场机制对水资源配置失去效用，使用者有“搭便车”的激励和机会主义倾向，造成市场失灵。为有效配置水资源，作为水资源所有者主体——政府，应选择相应的制度措施内部化水资源的外部性。

水资源的外部性源于水资源作为自然资源的公共物品性质。水资源的公共性决定了任何人都对其享有合理的使用权利。在水资源总量一定的情况下，所有水的使用者都力图扩大自己的生产规模，从而导致使用水量相应增加，其增加的量要求别人以用水量减少来负担。每个用水者增加一定的量，就意味着用水总量增加，而可供利用的水资源的总量是不变的，当所有用水者的用水总量超过可供利用的水资源总量时，其结果是用水者的需要都不能得到满足，生产无法继续，被迫减少各自的用水量。外部不经济性理论要求我们建立一套完整节约和保护水资源的约束机制，促使各生产者将自己生产经营的外部性内部化，即自己的生产活动带来的水资源污染成本自行承担，自己增加取用水量的代价自己负担，而不向其他主体转嫁，以实现节约用水、提高水资源的利用效率，达到保护水资源、充分合理利用水资源的目的。

(四)可持续发展理论下水资源管理定位

关于可持续发展理论前文已有论述，这里需要强调的是在实际水资源管理过程中，要贯彻可持续发展的理念，站在“地球，我们共同的家园”这样一个高度，要有“我们不仅是在为自己这一代管理水资源，同时还在为我们的子孙后代管理水资源，更重要的是在为地球管理水资源”这样的思想认识。

二、研究思路

基于以上的理论背景，本书着眼于我国水资源的持续、和谐利用，坚持理论联系实际，构建适合我国的水资源特点的政府管理模式。水资源管理是一个比较复杂的问题，鉴于其重要性以及在我国的特殊性，对此的研究必须从多种角度、运用多种方法展开，以求全面的认识。运用前文的理论对水资源管理模式的选择加以分析，使得所选择的管理模式符合公平原则、效益原则。运用比较分析方法研究传统管理模式与新管理模式。

本书的基本思路及其逻辑是从中国水资源危机的基本事实为切入点的。首先构建水资源管理与政府管理模式之间的关联性，接着分析我国水资源管理的现状，然后，提出本书的核心观点:政府主导下的准市场+协商的“三合一”管理模式，最后针对这一模式设计了具体的实施措施及政策。

首先，本书从政府管理与水资源管理的逻辑分析开始，站在资源管理的视角上，基于政府与资源、制度与资源、政府职能与资源管理的关系，分析了政府在资源管理中的地位与作用，指出政府是一切资源的所有者、管理者和保护者。水资源作为人类和地球上其他生物的生命源泉，是生命性资源、基础性资源、战略性资源，是人类社会发展的重要物质基础，直接关系到经济、社会和生态的可持续发展，是21世纪全球的核心资源。具有自然、社会和经济三重属性，因而水资源是一种混合资源，兼具公共性和商品性。进而分析了中国水资源的特点及存在的问题。在公共物品供给理论、政府职能理论指导下分析了水资源管理与政府管理的关联性。

其次，全面分析了当前我国水资源管理的模式。在梳理该模式的法律依据基础上，指出我国当前的水资源管理模式是政府权威主导的管理模式。在总结该模式的内容的基础上，从理论上全面评析了这一模式，指出这种科层模式在官僚制弊端下的种种问题。结合实践指出在这一管理模式下我国面临的诸多问题。

再次，针对当前我国水资源管理中的问题，本书提出了政府主导下的准市场+协商的“三合一”管理模式，该模式不仅体现了我国政府管理制度的传承性，强调了政府这一传统的管理主体的主导性，强调了政府计划的重要性，同时引进了市场机制。在水资源治理过程中，由于水资源的稀缺性，如何发挥它的最大价值，市场机制将会发挥一定功能。由于水资源的公共性特征，因而也就决定了市场机制将会受到诸多限制，不可能是一个完全的市场机制，所以只能是准市场机制。在政府机制与市场机制运行过程中，强调各种主体的协商合作。建立协商机制是基于水资源的特性考虑的。作为一种基础性的资源，它的配置不仅仅是一个行政性过程或市场过程，还是一个政治协商的过程，所以要所有涉水主体共同参与协商解决。因而在我国政府管理模式中构建一种协商合作机制是非常重要的。本书详细分析了该模式的结构、主体特征、功能、市场运行机制和协商机制。并结合案例验证这一模式的可行性。本书指出政府特别是中央政府在模式中的价值定位是追求人水和谐，它掌控这核心资源，是高级决策者和主导者;流域机构和地方政府是重要的参与者、组织者;用户在水资源管理上有参与的愿望，但缺乏支持，所以往往是被接受者、被安排者;非政府组织在中国还很弱小，没有很好的把用户组织起来，没有发挥其应有的作用。

最后，本书从加强政府能力建设、水资源市场机制建设、协商机制建设三个方面提出落实“三合一”管理模式的对策、措施。

全书的逻辑结构如图1-1所示:

图1-1　全书逻辑结构

【注释】

(1)http://space．tv．cctv．com/:《水的话题千钧的分量》。

(2)数据来源于中国水利部2000年中国水情报告。

(3)WCED，Our Common Future，Oxford University Press，1987．

(4)http://www．unesco．org．

(5)“两部制水价”是根据当前水利工程供水现状提出来的，目的是为了保证水利工程正常运转。国家发展和改革委员会、水利部在2003年7月3日发布《水利工程供水价格管理办法》(第4号部长令)中规定，水利工程供水应逐步推行基本水价和计量水价相结合的两部制水价。根据这一定义，“两部制水价”是指水利工程供水中的基本水价和计量水价。在部长令中规定，基本水价是按补偿供水直接工资、管理费用和50%的折旧费、修理费的原则制定。基本水价确定之后，收取基本水费按多年平均用水量乘以基本水价而得到，它反映的是水利工程单位向用水户应收取的最低费用，用来维持水利工程单位最基本的正常运转。计量水价按补偿基本水价以外的水资源费、材料费等其他成本、费用以及计入规定利润和税金的原则核定。

(6)累进水价制度就是居民使用电、气、自来水的量超过一定额度时，电、气、水价随之上浮。这一制度设计被多方认为是建立中国资源性产品价格体系的突破口。累进加价制是《循环经济促进法》中最明确的价格手段。