水资源危机：政府治理模式及相关研究综述

水资源管理不是一个新问题，国内外已有众多学者对水资源管理问题进行了一系列的阐述和论证。但是从制度层面上来看，社会经济的发展和人口增长、生态环境的恶化，水资源的供求形式发生了重大变化，水资源在国家中的战略地位日益凸显出来，水资源的管理目标、管理制度和管理方式都应发生相应变化。近年来，随着水资源危机的加剧，从制度层面上探讨如何解决水资源短缺的研究逐渐多了起来。

一、国外研究现状

(一)理论研究

1.关于水权问题的研究

国外在水资源方面研究的一项重要成果就是水权。关于水权制度的研究起步较早，自20世纪70年代末80年代初开始，到90年代达到高潮。在研究水权的过程中，各国的学者都比较关注本国的社会制度、水资源状况、社会经济发展情况和文化传统等因素对水权制度构建的影响。同时，注重理论研究与实践相结合，从而形成了各具特色的水权制度理论。这些理论主要有:惯例水权制度理论、沿岸所有权制度理论、占用优先水权制度理论、公共水权制度理论和可交易水权制度理论等。

惯例水权制度是依据历史上一直形成的关于水资源分配的惯例做法的一种制度。这种水权制度具有历史延惯性，容易被大家所接受，但是一旦现实发生变化，导致彼此之间对水资源需求的变化而得不到解决时，也很容易发生矛盾。

沿岸所有权制度规定流域水权属于沿岸的土地所有者，其精髓是水权私有，并且依附于土地，当地权发生转移时，水权随之转移。沿岸所有权最初源于英国的普通法和1804年的拿破仑法典，后在美国的东部地区得到发展，成为国际上现行水法的基础理论之一。它包含了两个重要理论:一是持续水流理论，也就是流域沿岸土地所有者自然拥有水权，并且他们的水权是平等的，只要水权所有者对水资源的利用不会影响下游的持续水流，那么对水量的使用就没有限制。二是合理用水理论，也就是水权拥有者必须保证合理使用水，任何人对水资源的利用不能损害其他水权所有者的用水权利。但是这一制度会随着社会的发展和人口增长，非沿岸地区水需求的矛盾会日益加剧，这种传统的沿岸所有权限制了非毗邻水源地的用水需求，影响了水资源配置的效率与公平和社会经济的发展。因此多数国家都根据实际进行了修正。例如19世纪的澳大利亚从1884年起各州政府通过立法，将水权与地权分离，明确水资源是公共资源，归州政府所有，由州政府分配调整水权，而且自20世纪80年代开始规定水权可以交易。

占用优先水权制度，也叫优先专用权制度，起源于美国西部。该制度将水权与地权分离，水资源成为公共资源，用户没有所有权，但有用益权，政府以配给方式按先后秩序分配给用水户。所以，该制度有三个主要法则:第一，时先权先原则，即先占用者具有优先使用权;第二是有益用途，也就是水资源的使用必须能产生效益;第三是不用即废，即如果用水者长期不用水，就会丧失继续用水的权利。

公共水权制度源于前苏联的水管理理论与实践，中国目前实行的也是公共水权制度。该制度有三大基本原则:第一，所有权与使用权分离，水资源属国家所有，个人和单位可以拥有水资源的使用权;第二，水资源的开发利用必须服从国家的利益;第三，水资源的配置一般通过行政方式进行。

可交易水权制度最早出现在美国西部的加州和新墨西哥州等地，在优先权制度基础上，逐步放松和解除对水权转移的限制。允许优先专用水权者在市场上出售富余水量，使水资源得到更加充分的利用。这一制度的发展使得水不仅是自然资源，更重要的是一种经济商品，为水资源的高效配置提供基础。

2.关于水资源可持续发展问题

在1992年爱尔兰召开的“国际水和环境大会——21世纪的发展与展望”上提出了水资源系统及可持续研究的问题。1993年“第二届国际实验与网络资料水流情势学术大会”上探讨了水资源管理的水文学基础和信息资料问题。1994年，联合国教科文组织，国际水资源协会与国际水文科学协办召开了“变化世界中的水资源管理研究规划国际学术研讨会”，探讨了可持续发展水资源管理研究展望、水资源开发中的风险和不确定性、水资源可持续管理的决策支持系统和水资源开发与环境保护协调四个专题。联合国教科文组织(UNESCO)国际水文计划工作组1996年将“可持续水资源管理”定义为“支承从现在到未来社会及其福利要求，而不破坏他们赖以生存的水文循环及生态系统完整性的水的管理和使用”。水资源可持续管理要求在水资源规划、开发和管理中，寻求经济发展、环境保护和人类社会福利之间的最佳联系与协调。与传统的水资源管理相比，可持续水资源强调了未来变化、社会福利、水文循环、生态系统保护这样完整性的水的管理，使“未来遗憾可能性达到最小的水的管理决策”。⁽⁴⁾1997年召开的第5届“不确定性增加下的水资源可持续管理学术大会”，洪水与干旱管理、水资源开发对环境的影响、水文与生态模拟和环境风险评价等成为重要议题。1998年在武汉召开了“98年国际水资源量与质的可持续研讨会”，探讨了流域水量与水质的统一管理问题。1998年国际水文学会在荷兰召开了“区域水资源管理研讨会”，探讨了水资源管理的经验和教训、面对挑战的区域可持续水资源管理、水资源管理的研究方法。2000年国际水文科学学会(IAHS)年在美国召开了“水资源综合管理研讨会”。这次研讨会主要探讨了可持续发展条件下的水资源综合管理的内容和目标，以及交流水资源综合管理的经验。此次研讨会达成一个共识:未来水资源管理的一个基本原则就是流域的统一管理。流域统一管理是流域内土地资源和水资源的统一协作管理，其目的是防止土地退化、保护淡水资源、保护生物多样性、实现水资源可持续利用。

水资源可持续发展的内涵包括两个方面:第一，经济发展与环境保护并重。可持续发展首先强调的是经济发展，以追求富有生产成果的生活权利。没有经济的发展就谈不上发展，就没有人们物质生活水平的提高，社会只能原地踏步甚至退步。但是经济增长不能以牺牲环境为代价，不应该是凭借人们手中的技术和投资，采取耗竭资源、破坏生态环境的方式来追求这种发展权利的实现，而应该在发展经济的同时，重视环境保护，实现经济效益和环境效益同步增长，以保障人类的净福利的增长和生活质量的提高。第二，代内公平与代际公平并重。发展的目标是改善所有人的生活质量，部分人的生活质量的改善、社会两极分化的发展不是真正的发展，在发展的机会和社会财富消费上，全人类包括当代人之间和当代人与后代人之间必须公平享有。在强调当代人在创造与追求今世发展与消费的时候，应承认并努力做到使自己的发展机会与后代人的发展机会相等，而不允许当代人一味地、片面地、自私地为了追求今世的发展与消费，而毫不留情地剥夺后代人本应合理享有的同等的发展和消费的权利。

(二)水资源管理实践

针对水资源短缺、水环境污染等水资源危机的出现，世界上一些国家从20世纪60年代开始就提出了相应的水资源管理措施。尤其是近几年来，面对不断加剧的水资源危机，世界各国都进行了一系列的改革活动，以建立适应可持续发展要求的现代水资源管理体系，突出表现在变水资源的“供应管理”为“需求管理”，强调水资源统一管理的地位和作用。1992年6月联合国召开的环境与发展大会上提出了应该由国家组织实施水资源管理的具体措施，通过需求管理、价格机制等调控手段实现水资源的合理配置以及加强水资源管理知识的传播和教育等16项具体措施。联合国公布的《联合国环境项目·水资源管理》中指出:“水资源危机的一个主要问题是水资源管理问题。”为了解决水资源危机问题，联合国与各国政府一道对地区水资源管理活动进行相关研究，并为地区政府的水资源管理活动提供指导和必要的技术支持。世界各国结合自己的实际建立了相应的水资源管理体制及法律制度。

美国的《水权法》随着历史的沿革发生了很大的变化，它最初为殖民时期的《河岸法》。《河岸法》规定毗邻水体和水域的土地所有者拥有水权，但水权不得转让。随着农业灌溉在美国的发展，《河岸法》日见弊端，因为远离水源的农田需要引水才能灌溉，因此，到19世纪开始采用《优先占用法》，允许水权转让。但水权允许转让必须由州水机构或法院批准，在转让前需要公告。近年来，美国水资源管理又出现了新现象。20世纪80年代初期，美国西部的水市场还仅仅称为“准市场”。因为这样的市场实际只是不同用户之间水权转让谈判的自发性小型聚会。而现在“水资源营销”、“水资源销售”己经是水管理杂志上常用的术语，在门户网站的搜索器上键入“水市场”，可以找到无数个正在进行网上交易的水市场，甚至可以以“买者”或“卖者”的身份登录。西部还出现了股份制形式的水银行，即将每年供水量按照水权分成若干份，以股份制形式对水权进行管理。另外还建立了较为完备的水权交易体系。

日本水权管理的特色在于水权的细分管理。根据用水目的的不同，水权有灌溉水权、工业水权、市政水权、水电水权和渔业水权等几种。根据引水的可靠性，水权又分为稳定水权、湿润年份水权、暂时性水权，以及针对干旱发生失去水可靠性而定的暂时性水湿润年份水权。除上述水权外还有惯例水权，它是在干旱时期，村民团体间发生水资源冲突时，由群众授权的团体在解决冲突的过程中建立和确认的。《河川法》也承认这种水权，并视其为法律许可的水权。对于引水，还建立了上游优先权和旧稻田优先权的地方惯例。在水环境管理方面，日本于1967年通过《公害对策基本法》，确立了国家环境管理的原则，1970年制定了《水污染防治法》，1972年，中央政府设置了环境厅，2000年又升格为环境省，下设水质保护局，统一领导和协调水环境管理。

英国水资源经历了从地方分散管理到流域统一管理的历史演变，目前定型于中央对水资源的按流域统一管理与水务私有化相结合的管理制度。中央依法对水资源进行政府宏观调控，通过环境署发放取水许可证和排污许可证，实行水权分配制度、取水量管理制度、污水排放制度和河流水质控制制度，通过水服务办公室颁布费率标准，确定水价;通过饮用水监督委员会制定生活水质标准，实施水质监督制度。私营供水公司在分配到水权和水量的基础上，在政府和社会有关部门的指导和监督下，在服务范围内实行水务一体化经营和管理。此外，英国建立了一套公民参与水管理的完善制度，政府安排的水资源管理的资金也比较充裕。

纵观世界各国水资源管理制度的变迁，其发展趋势主要体现在:第一，围绕水权制度完善水资源管理法律法规体系。美国、加拿大两国从水资源的管理到水资源的开发，从规划到勘测设计，从建设、施工到工程管理，都受到相应的专业法规约束，又受到法律的保护。法国于1964年颁布了《水域分类、管理和污染控制法》，1992年修订了《水法》，形成了对取水、用水和排水进行全面管理的法律框架。日本建立了以《水资源开发促进法》为基础的一系列法规，主要有《水资源开发公团法》等。第二，充分运用市场机制在水资源管理、节约、保护中的配置作用。其中以美国加州地下水权交易市场、澳大利亚墨累—达令水权市场、智利的水市场等最具有代表性。第三，水资源管理政策的变迁性。美国、法国、澳大利亚、日本等国都根据各国水资源供求的变化，水资源管理由保证供给逐渐转向供给、保护协调发展，充分利用了水价制度在配置水资源中的作用。第四，公众参与水资源管理的程度加大。在美国、法国、荷兰等国，社会公众、用水户有权参与水资源的开发、利用和管理，并受法律保护。如法国流域管理体制中的“水议会”制度和三级协商机制，荷兰的水董事会制度，智利、墨西哥、西班牙等国的用水者协会，都为公众参与水资源管理建立了相应的组织机构。

二、国内研究现状

总体来看，我国关于水资源管理的研究还是取得了相当多的成果，主要集中在以下几个方面。

(一)关于水资源管理的逻辑内涵和主要内容方面的研究(www.xing528.com)

从现有资料分析来看，目前对水资源管理的逻辑内涵及其主要内容还没有一个确切而统一的界定，不同学者基于研究角度的不同，各自概述了水资源管理的主要内涵及其内容。

1.基于综合观的视角

认为水资源涉及人类生活的各个方面，对于水资源的管理要运用多种手段、多种技术对影响水资源供求的各个方面进行全面综合管理。从目前的统计资料来看，这种观点得到大多数理论学者的认同。代表性的学者有:陈家琦等在1987年就指出水资源管理就是综合运用行政、法律、经济、技术和教育等手段，对水资源开发利用的组织、协调、监督和调度;姜文来在2004年撰文指出水资源管理就是为了满足人类水资源需求及维护良好的生态环境所采取的一系列措施的总和。

2.基于可持续发展观的视角

随着可持续发展观的提出，它受到学者的追捧，越来越多的学者从可持续利用的角度，阐述水资源管理的内涵及其内容，提出了水资源开发利用要坚持可持续性，重点强调水资源开发利用的代际公平性。比较代表性的学者及其观点有:贺伟程认为水资源管理是为了保持水资源的良性循环和长期开发利用，满足社会各部门用水需求的增长，运用行政、法律、经济、技术和教育手段，对水资源进行全面的管理;冯尚友、杨志峰、左其亭等认为水资源管理就是为了支持实现可持续发展战略目标，在水资源及水环境的开发、治理、保护、利用过程中，所进行的统筹规划、政策指导、组织实施、协调控制、监督检查等一系列规范性活动。

3.基于系统观的视角

有这种观点的学者认为，地球上的水资源本身就是一个完整的系统，这个系统在自然界、人类社会中有自己独特的运动规律，人类通过对这些规律的认识而形成不同的人与水、人与人的关系。正是基于这些不同的人水关系、人人关系，所以水资源管理应遵循水资源的运动规律，在不同阶段、针对不同表现形态，应采取不同的管理措施与方法。例如任鸿遵1990年撰文认为水资源管理就是利用法律、行政、政策、技术、经济和教育等手段，对水资源的开发、利用和调配进行组织、监督和控制。沈大军则根据人类对水资源的开发利用过程所形成的人与水和人与人之间的关系，认为水资源管理包括:一是处理人与水之间的关系，解决取水和排水问题，即资源管理和环境管理;二是解决取水与排水之间所形成的人与人之间的关系，即服务管制。孙广生根据人类开发利用水资源的过程，即水资源评价和分配、开发、供水、利用和保护五个环节，认为水资源管理包括宏观管理、中观管理、微观管理三个层面。综合分析以上各位学者的观点，都有一定的科学道理，都强调了水资源管理的复杂性、管理手段的综合性，这是在水资源管理的逻辑内涵认识上的一个重大进步，对水资源管理制度的设计具有重大指导意义。但是这些研究还是没有跳出水本身的限制，因此还有待进一步加以认识，比如要把水资源提高到国家战略资源高度来考虑。

(二)关于水资源管理体制方面的研究

自从我国《水法》提出实行流域管理与区域管理相结合的管理体制后，许多学者如齐佳音、林洪孝、于琪等都针对我国水资源分散管理、“多龙治水”的现象，从水资源优化整合的角度，提出现代水资源管理体制应实行水务一体化管理体制。他们认为水资源管理应由一个部门代表政府统一管理一切涉水事务。也有学者如夏青从满足人类需要和水环境协调发展角度，提出基于人类用水需求和环境用水需求协调发展的水资源管理框架。刘文强、张雪松、张林祥、刘玉龙等学者通过对区域水资源管理体制的研究，提出建立流域管理和行政区域相结合的管理体制，重点在于加强流域管理。围绕《水法》规定的这一体制，学者们的结论林林总总，过于宏观，不够系统。在具体实施中，对于流域管理与区域管理如何结合、在哪些领域结合、哪些领域分割，还需要学者及管理部门进一步展开研究。

(三)关于水资源管理政策方面的研究

在传统体制下，我国水资源管理的政策倾向于行政命令手段。从水资源管理主体角度看，长期以来奉行的是政府单一投资主体的水资源管理体制，而且是福利供水，用水户及组织参与的权利小。对用水户来说，由于缺乏维护和节约的激励机制，因而现实中造成水利基础设施有人用没人修，水资源管理效率低下，浪费水资源严重，这种政府单一管理水资源政策的缺陷日益突出。所以，针对我国长期实行的福利供水、低价供水政策造成的水资源浪费严重现象，许多学者认为必须改革现有水价制度，充分运用市场机制、价格杠杆协调水资源配置。在制定水价过程中，要选取有利于激励节水的水价制定方法，如姜文来提出采用边际成本定价法、胡继连和王丽杰主张实行“两部制水价⁽⁵⁾”、累进水价制度⁽⁶⁾，这些方法都是非常有效的。为实现水资源的高效利用，体现水源地优先权，冯尚友、姜文来主张应建立水价补偿机制，促进水资源向更高效率配置。王金霞在总结我国水利改革的实践经验基础上，提出水资源管理中应吸收用水户参与，其政府管理权限应有针对性的下放。陈雷、胡继连、张汉松等主张鼓励农户投资、经营小型水利设施。

(四)关于水资源配置制度方面的研究

一般认为资源配置有政府机制和市场机制两种手段。计划经济体制下，我国长期采取政府机制配置水资源，也就是以政府行政计划手段来实现水资源的配置，因而不能带来水资源配置的高效率。随着市场经济体制改革的深化，市场机制在资源配置领域的优势逐渐为世人所知，市场机制大有向一切资源领域发展的趋势。近年来，对水资源配置机制的研究也越来越多，在借鉴西方发达国家水资源配置制度经验的基础上，形成了比较一致的观点就是建立以市场为导向的水资源配置制度。胡鞍钢、胡继连、葛颜祥等对运用市场机制配置水资源进行了广泛的理论探讨，并提出构建我国水资源分配市场和水权交易市场的设想;葛颜祥还特别针对农村用水提出运用期权机制配置农用水资源，并为此建立水权交易市场，以实现水资源效益最大化，还提出对于不同的用水目的，应建立不同的分配模式。浙江省东阳—义乌水权交易以及甘肃张掖农民之间的水权交易的成功案例标志着我国水资源市场配置制度由理论走向实践，同时也证明了市场机制的高效率。

(五)基于公共管理视角下水资源管理方面的研究

受到西方三大著名理论“公地悲剧模型”、“囚徒困境模型”以及“集体行动的逻辑”的影响，学者们开始运用这些理论研究水资源问题。由于这些理论关注的是公共政策，因此相关研究关注的重点集中在水资源管理中的制度分析上。毛寿龙、龚虹波在《水利发展研究》2004年第1期上发表的《水资源的制度分析》一文是其中的一个典型代表。该文认为水作为一种物品，与一般的私人物品有一定区别，还具有一定的公共物品性质，不可能完全按照市场规律来确定，但在水价制定方面，让所有利益相关者，都能够充分参与，表达意见，其结果就会比个别人来确定价格要合理得多，也比较公平。进而指出设计适当的集体选择规则来规范水资源管理，并为这种集体选择奠定良好的立宪制度基础，这是解决中国水资源科学配置、合理使用、预防或者减缓灾害的具有百年大计意义的办法。

毛寿龙在《投资于制度选择之制度:大旱2000痛思》(该文发表在《中外企业文化》2000年第8期)一文中指出，中国水问题的根本在于制度，应该“动用水费这根经济杠杆，使人们有经济上的积极性去节约用水”。认为，“与发达国家相比，中国缺少一个从总体角度综合减灾的管理体制，水资源的管理呈条块分割，一些部门、地区、地方长官只考虑本部门本地区的利益、任期内利益，而采取短期行为。”因此建议:“政府管理，并非越是一体化、越有集权化的管理体制，就越好。对于水资源问题来说，比较大的规模的政府，对于比较大范围的水资源的分配问题是必要的，不同地方政府之间相互协调是必要的，但用水者所在村、镇、灌溉区机构，也是非常重要的。不能因为要强调集中管理，就忽视基层管辖机构的主动权。许多问题，都应该站在全局的高度，但也应该通过地方来解决，因为无论是节约用水，还是浪费用水，都是在地方层次发生的。更何况，全局的范围也有大有小，即使是省际之间问题的解决也并不一定要由中央直接命令才能解决，因为省际之间的有效合作，也是一个重要的途径。求助于更高的权威，可能是有利的，但是权威越高，其信息就越有限，其优先次序就越靠后，真正能够合理解决的可能性也越小。因此，首先应该用足地方的潜力，而不是事事都要依靠中央。否则，中央必然会因为超过其能力的范围，不胜重负。”“归根结底就是一个如何投资于制度选择之制度的问题。因为，水是生命所不可缺少的，是人类生活质量的最基本的保证。集中精力打歼灭战，只能缓解一时的旱情。要在根本上缓解灾情，关键还是需要进行技术投资、制度投资，尤其是对适当的研究和适当的实践，提供开放性的制度平台，也就是投资于制度选择之制度。”这就是要求政府在水资源管理上要有一套宏观制度体系，能够充分发挥各种社会主体的作用，能够促进水资源的高效配置、合理利用和节约意识。

此外，毛寿龙在《黄河断流问题的制度分析》(该文载于《中外企业文化:清华管理评论》2000年第76期)一文中还用公共池塘理论对黄河水资源问题进行了应用性分析，认为问题的症结在于制度及制度选择。南京农业大学的王秀辉和曲福田在《流域管理:权力产权的外部性问题》(该文载于《资源开发与市场》2004年第1期)一文中也认为流域资源具有公共池塘资源的属性，文章指出:私人在流域资源的开发过程中可能会产生外部性问题，因而要求政府对流域开发、利用进行管理。由于政府实际上并不是只有单一目标的统一的组织，在分权体制下，不同区域、部门的政府单元掌握着实际权力。由于权力也存在外部性，各管理区域、部门之间存在利益冲突，导致政府的管理失效。解决政府权力外部性的办法:一是要转变政府职能，改变政府的激励机制;二是严格界定各政府单元的权力界限，对流域进行统一管理。”公共资源理论的兴起对于我们正确认识水资源治理问题提供了思路，对水资源治理的发展起到了很大的推动作用。

以上各学者从不同角度论述了水资源管理制度的改革思路，研究重心集中在以下几点:第一，随着水资源用途的多样化、水资源形势日益严峻，水资源管理内容的外延逐渐拓宽;第二，改革我国水资源管理体制，对化解水危机，将起到至关重要的作用;第三，建立流域管理与区域管理相结合的统一管理体制，是我国水资源管理体制的改革方向;第四，逐步建立以市场配置制度为主的水资源配置机制，但受水资源特殊性的影响，国家应加强对水市场的宏观调控与监督管理;第五，随着管理体制的变革，政府水资源管理政策重心应相应转变。

这些研究成果为我们的进一步研究提供了理论方法、概念体系以及实证案例方面的帮助借鉴，为进一步深化研究这个问题打下了良好的基础。但是水资源的管理是一个全球性的，涉及人和自然、人和人关系的复杂问题，不可能存在一个一劳永逸的终极答案，也不存在一个适合一切国家的普遍模式。国内的研究者尽管基于水资源管理的一般理论和中国的实际情况，做了许多有益的探索，并对我国水资源管理的理论和实践产生了积极影响，但是这个领域中的研究任务仍然十分艰巨，仍然存在着许多亟需解决的问题。尤其是从宏观的角度，从总体模式角度加以研究，还是十分必要和迫切的。

政府管理模式是政府管理理念、管理制度和体制以及具体的方式的总称，它们都处于动态的发展过程中。政府管理模式创新实质上就是伴随着社会、政治、经济、文化的发展——尤其是政府、社会、市场力量的变化，不断地优化政府管理的理念和工作路径，它是政府创新的重要内容。