参与式民主对人民政协的界别设置的启示

三、参与式民主理论对人民政协制度界别设置的启示

当代参与式民主理论是在反思以自由主义为基础的代议制民主的危机中复兴起来的，参与式民主理论的核心概念是公民参与，主张通过公民的讨论、协商来制定公共政策，解决公共事务的问题。而在人民政治协商制度中，政治协商是指中国共产党同各民主党派及无党派人士对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。但是随着社会经济的进步与发展，多元、分化的社会结构已经呈现在我们面前。面对主体、观念、利益、冲突等领域的社会多元特征，对于如何广泛地联系社会各阶层，体现最广泛的民主，反映多方利益的人民政协的界别设置制度来说，无疑是严峻的挑战。因此，当代参与式民主理论对人民政协制度界别的设置有着重要的启示意义。

（一）当代参与式民主理论及其启示

民主意味着参与，这似乎是一个不言自明的命题。参与式民主是西方发达国家民主发展的新趋向，主张民主不仅是一种政治制度，更是一种生活方式，自由和个人的发展只能依靠公民在社会和国家事务中直接地不断地参与才能实现。参与式民主在代议制民主的基础上要求扩大直接民主的有效范围，丰富民主政治的合理内核，符合民主直接化的要求，代表着当代社会政治生活从精英民主趋向大众民主的发展方向。当代参与式民主理论实际上是古典民主理论的复兴，民主的原意是人民的统治，这种人民的统治在古希腊的雅典城邦民主中就是以公民参与为标志，即参与式民主。近代的卢梭通过社会契约论，说明国家权力是来自人民，属于人民，人民是国家的唯一主人，人民主权不可转让、不可分割、不可代表，建立在人民主权原则基础上的民主只能是参与式的民主，这种民主是以人民参与为前提的，“唯有当人民集合起来的时候，主权者才能行动。”^[14]只有人人参与的全体公民大会才能形成公意。1970年，美国政治学家卡罗尔•佩特曼出版《参与和民主理论》一书，系统阐述了“以参与理念为核心的民主理论，”^[15]认为参与式民主是“疗救”自由主义民主诸多问题的方案，真正的民主是所有公民直接充分参与的民主，这标志着参与式民主政治理论的正式形成。佩特曼的观点得到了同时代以及后来的许多学者的共鸣与发扬，如麦克弗森、巴伯等。未来学家托夫勒和奈斯比特从人类文明发展的角度也对参与式民主进行了探索。

当代参与式民主理论对以自由主义为基础的代议制民主进行了批评，指出了代议制民主的主要缺陷就是排斥了公民的参与，使得其背离民主政治的原则，走向精英政治，造成公共善的缺失，把公民个人限于私人领域，造成公众的政治冷漠，无法形成真正的公民共同体。^[16]而参与式民主理论的核心概念是公民参与，强调公民的政治参与，主张通过公民对公共事务的共同讨论、共同协商来制定公共政策，共同行动解决公共事务的问题。这是参与式民主的根本特征，它区别于代议制民主中公民只是在投票、选举中的参与。参与式民主，“从字面上讲，它是公民的自治政府，而不是冒用公民名义的代议制政府。”^[17]正是此中原因，所以当代参与式民主理论的代表人物认为，参与式民主能够弥补代议制民主的不足和缺陷：^[18]其一，参与式民主强调更多的公民参与，能够弥补代议制民主的精英政治的不足。代议制民主是公民投票选择某些精英去制定公共政策，很容易演变为米歇尔斯所说的寡头政治铁律论，导致公众的政治冷漠主义，使公民对政治疏远。而参与式民主主张通过公民的充分政治参与来弥补、修正代议制民主的缺陷，防止代议制民主的精英政治沦为政客政治、寡头政治。其二，参与式民主强调公民参与公共政策制定过程中的讨论、协商，弥补代议制民主选举政治的不足。代议制民主以选举为根本标志，只要推行自由公平的选举就算民主政治了，而参与式民主并不把自由选举视为民主的唯一标志，而是关注公共政策制定中的公民参与，公民的协商讨论，代议制民主只关注公共政策制定者的如何民主产生，忽略了公共政策是如何民主制定出来的，而参与式民主恰恰关注的是公共政策是如何通过公众共同讨论、共同协商的制定出来的民主过程，现代国家的公共事务虽不能有所有公众参与制定，但由于其复杂性，排斥公民的参与制定是无法适用现代社会事务的解决方式的。其三，参与式民主强调通过公民参与的讨论协商来达到互助互利、共同合作，弥补代议制民主中的“投票工作”、“多数规则”的不足。投票及多数同意规则是代议制民主政治的基本规则，然而，投票及多数同意规则可能造成大部分人利益得到满足而少部分人利益受损，甚至导致多数人的暴政。参与式民主则是通过公民的讨论、协商的过程，达到各种利益的协调和平衡，实现一种互助互利、共同合作的政治。其四，参与式民主强调更广泛的社会民主，弥补代议制的政治民主不足。代议制民主主要是一种政治制度层面的民主，一种选举民主，而参与式民主则是一种将民主广泛地推行到社会各个领域里的民主。“参与式民主理论要求建立一个民主政府的必要条件必须建立一个参与性社会，这一要求并不是不现实的。”^[19]

当代参与式民主理论探索与研究，对于在中国这样一个有着几千年封建社会历史、民主和法治传统缺失的国家则是有着更为重要的紧迫性：其一就是在当今中国社会里会经常有着非常众多的民众在网上质疑政府公布的一些法律法规、文件条例或政府官员的任命，其中一个最本质的原因，就是缺乏广泛的民众参与，使广大人民群众无法了解其中内因。缺乏广泛的民众参与，同时也使政府的公信力遭到了怀疑，这对于中国经济社会的发展，民主政治的推进是不利的。其二就是现代科学技术的进步，特别是通讯技术、信息技术、互联网技术的迅猛发展，为公众参与公共事务的讨论、协商提供了可行的条件。互联网使得公众能够了解相关的包括政治信息在内的各种信息，发表自己的看法，相互讨论，相互沟通，相互协商，能够直接参与到一些政治、经济、文化、社会等方面，甚至包括法律法规的制订、政府官员的任命与罢免等事务中，很多公共事务已经不可能回避民众的参与了。因此加强参与式民主理论的研究探讨、学习借鉴有着重大理论和现实意义：一是落实人民当家作主的社会主义民主本质，通过公民的参与式民主实现以公民权利制约政府权力，有效地克制国家机关可能发生的腐败现象和政治弊端；二是通过广泛的公民参与，特别是在基层社会治理中的公民直接参与，培养民主意识，提高民主能力，养成民主习惯，为整个国家政治生活的民主化奠定坚实的基础；三是对完善人民代表大会制度和人民政协制度，扩大直接民主的范围，有着直接的指导和借鉴意义。尤其是对本文所关注的人民政协的界别设置制度的完善与发展，如何更广泛反映人民政协的参与民主，解决政治协商过程中政协委员提案过于偏激或过于狭小的问题，不能完全反映人民群众利益的现象，改革和完善人民政协制度中政协界别设置，参与式民主理论有着重要的启示意义。

（二）借鉴参与式民主　完善人民政协制度的界别设置

人民政治协商制度是我国的一项基本政治制度，也是我国的民主政治制度之一，它在我国的民主政治、经济社会发展中起到了巨大的作用。但是，随着我国经济社会和政治的发展，人民政治协商制度的广泛性也面临着巨大的挑战。随着社会经济的进步与发展，多元、分化的社会结构已经呈现在我们面前。主体、观念、利益、冲突等领域的多元特征，对于以联系社会各阶层、反映多方利益的人民政协制度来说，无疑是严峻的挑战。而参与式民主正是发展于社会分化加剧，社会主体日益多元化，利益追求呈现出多元取向的背景条件下，它并不否认共同体中的利益、文化、观念的差异性、多元性，主张公民参与讨论、协商，正是以承认利益、文化、观念的差异性、多元性为前提的，讨论、协商的目标也不在于消除差异性、多元性，不在于形成统一的共同体的意志，而是相信在讨论协商的基础上，各种差异、多元之间能够互助、互利、合作、双赢。^[20]它尊重多元和差异，力图促进不同文化之间的理解，并容纳受排斥的少数族群和团体；鼓励立法和决策的利益相关者积极参与公共协商，在参与过程中公开自己的偏好和利益。而人民政协的界别正是这种表达民众的民主政治参与的一种形式或制度设置，因此参与式民主理论对当前我国构建社会主义和谐社会，发扬人民政协制度的广泛民主，完善人民政协制度的界别设置有着重要的启示意义。

《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出：“要适应改革开放和经济社会发展的实际情况，研究并合理设置界别，扩大团结面，增强包容性。”深入贯彻《意见》精神，合理设置和调整政协界别，是当前人民政协加强自身建设的一项紧迫和重要的任务。同时，随着经济体制改革的推进，我国正在进入利益分化、利益博弈和利益冲突的时代。我国的社会阶层构成已经发生了新的变化，新出现的阶层包括民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业者等社会阶层。随着新兴社会阶层的发育成型，以及不同阶层、不同利益群体之间利益的差异，各群体之间的社会矛盾和社会冲突明显增加。如何更有效地联系并引导社会各阶层群众，促进有序的政治参与已经成为一个无法回避的问题。社会各利益群体为实现、维护和发展自己的利益，必然会在条件具备时提出政治诉求，并寻求介入政治过程和政治决策的渠道，如果某一阶层或群体的利益要求长期得不到关注和满足，他们之中就可能诱发出各种无序的或非法的政治参与行为。此外，由于利益分化，不同社会阶层在经济、社会和政治等方面的权利、利益也呈现出巨大的差异。这种利益差异表现为明显的贫富差距和权利不平等，弱势群体边缘化、群体性事件频发等，社会冲突日益加剧，社会不稳定程度提高。如何更好地促进公共利益，更完整地表达和维护各社会阶层的利益，在个人、团体和阶层利益与公共利益之间寻求平衡，是人民政协需要解决的另一个难题。借助这种参与式民主，公民能够在对话、反思、辩论、审议中，形成一种更成熟的、经过深思熟虑的舆论。参与讨论、协商对话是帮助人们就复杂问题形成公共判断、实现恰当公共政策的最理想方式。因此，人民政协制度应借鉴参与式民主，改革创新界别，不仅仅要充分包容新的社会阶层或群体，还应充分考虑并包容少数族群、社会弱势群体以及其他社会边缘群体等等。因为在全球化的过程中，具有文化独特性的少数民族和种族群体、不同的宗教信仰群体、原住民群体、弱势群体与其他社会边缘群体等等，因为差异而产生了普遍的冲突和分歧。这些冲突已经不仅仅局限于经济利益，而且还涉及到道德、原则等方面。所以，人民政协制度只有扩大自身的包容性，改革、扩大及完善自己的界别设置，使社会各个阶层或群体都能参与政治协商，真正地反映了广大民众的民主诉求，才能增强自身的适应性，将社会上各种不同的利益要求、政治诉求有机整合起来，纳入到既有政治体系之内，形成公民有序的利益表达、沟通协调和政治参与，才能体现出我国民主政治的广泛性。

人民政协的界别是参加人民政协的各个党派、人民团体、各民族和各界人士在人民政协组织中的具体划分形式，也是政协会议的组织形式。界别反映了人民政协的组织构成，同时也反映了爱国统一战线的各个组成部分。目前，全国政协有34个界别，主要可以分为7种类型：一是党派，包括中共、各民主党派和无党派人士10个界别；二是团体，包括共青团、总工会、妇联、青联等8个界别；三是以行业为基础划分的社会各界，包括文艺、科技、教育、经济、农业等11个界别；四是按民族设立的少数民族界；五是按宗教信仰设立的宗教界；六是按地域设立的香港和澳门两个特邀人士界；七是特别邀请人士界。随着经济和社会的发展，政协界别设置存在的问题也逐步显现出来：^[21]一是人民政协界别的定义、内涵和外延不够明确，对界别设置还缺乏规范。二是现有界别的设置不够合理，现有界别设置未能涵盖所有社会阶层，无法满足所有社会阶层的政治参与需求，如农民、工人、服务业从业人员等，没有反映经济社会发展和社会阶层发生的变化，新的社会阶层及新经济组织从业人员在政协界别设置中没有充分体现，此外有的界别划分不清，设置出现交叉重叠，如科协界和科技界等。三是现有界别委员构成不够合理，社会上层所占比例过大，中下层比例较小。一些行业或阶层的委员人数偏多，新兴行业的委员少，除民营企业家外，其他如法律、金融、中介组织从业人员的政协委员过少。有的界别中委员的代表性不强。如农业界委员主要是农技人员、农业主管部门负责人，工会界很多是工会领导，少有第一线的产业工人。

参与式民主理论的根本特征和核心理念是公民参与，强调公民的政治参与，主张通过公民对公共事务的共同讨论、共同协商来制定公共政策，共同行动来解决公共事务的问题，它为人民政协的界别设置提供了理论依据。同时，改革与创新人民政协的界别设置有利于社会不同群体积极有序地参政议政，广纳民言，广集民智，充分发扬社会主义民主；有利于通过界别的渠道把群众中分散的、个别的意见和呼声汇成系统的、集中的、有界别特点的群众性意见，使建议和提案更有份量，更有价值；有利于发挥政协人才荟萃的优势，为党委政府决策提供高层次、跨学科、多方面的咨询论证。因此，人民政协的界别设置应当依据涵盖全体民众的原则，在对当前社会结构、社会阶层、社会组织形式等进行科学分析的基础上，进行改革与创新。

首先是改革、调整、优化人民政协界别的设置和界别委员结构。一是适当调整部分界别，把一些交叉重叠、性质相近的界别进行合并，如科协界和科技界等。二是将现有的经济界分拆为国有制经济界和非公有制经济界，据有关资料显示，全国非公有制经济人士大约有5000万人，加上在相关行业的所有从业人员总人数约1.5亿人。他们掌管约10万亿的资本，使用全国半数以上的技术专利，贡献全国1/3的税收。目前，非公有制经济委员主要安排在经济界和工商联界，根据非公有制经济发展的实际，设立单独的非公有制经济界很有必要。三是调整部分界别的委员构成人数。由于民盟、民进成员多为教育界人士，农工成员多为医卫界人士，民建、工商联成员多为经济界人士，而教育、医卫和经济界别中又是由这些行业的人士组成，所以造成这三个行业的委员比例过大，建议适当减少教育界、医卫界和经济界中的委员数量。^[22]四是改革界别委员的层次结构，提高各界别中委员的代表性。要改变界别委员中社会上层所占比例过大，中下层比例较小现象。部分界别除本界别中有影响的人士外，应有普通群众担任委员，以更好反映界别群众的意愿。不要出现工会界别真正来自生产第一线的工人寥寥无几，直接代表基层说话的声音太弱，农业界别基本上没有来自从事一线农业生产的农民代表，教育界别全是高等教育委员，以至于出现当全国政协教育界委员在讨论基础教育建设时，却发现全国政协委员中没有一个是从事中小学义务教育的委员，全是从事高等教育的委员在讨论基础教育的尴尬场面。

其次是创新人民政协的界别设置，适当增设有关界别。随着改革开放和经济社会的发展，一方面，一些阶层的社会影响越来越大，如司法、农民和农村等；另一方面，出现了一些新兴的社会阶层，如非公有制经济人士、自由职业者、中介人士等。但是现有的政协界别并没有充分涵盖这些社会阶层，因此，人民政协的界别设置应当随着经济社会的发展，社会主义民主政治的需要，不断地创新、增设一些界别，如企业界、法律界、产业工人界、农业界、自由职业者界、商业和服务业人员界以及中介组织界等。譬如新设产业工人界，以发展一线的产业工人为主，区别于工会界，可以更好地反映产业工人的意见。司法界担负着维护社会公平与正义的神圣职责，在政协组织中应单独设置界别，可以使司法界人士通过政协组织，就司法建设提出合理化建议，促进依法治国和和谐社会建设。农民作为我国最大的社会阶层，是建设社会主义新农村的主体，但在国家和社会事务中处于边缘地带，是社会的弱势群体，设置这个界别，可以改变九亿农民在政协组织中没有一席之地的现状，可以更直接地反映农民的意愿，密切党委、政府与农民的联系，促进社会主义新农村建设。中介组织作为社会新兴阶层，在经济社会发展中的作用愈来愈重要，单独设置一个界别，能充分发挥这个阶层的作用，做好协调关系、化解矛盾、理顺情绪的工作，增进社会各阶层和不同利益群体的和谐。

【注释】

[1]原文内容部分章节曾发表于《中央社会主义学院学报》2009年第1期，2010年第1期等学术期刊上。

[2]周义程：《票决民主中的票决困境解析》，《学海》2009年第3期。

[3]汪翔、钱南：《公共选择理论导论》，上海人民出版社、智慧出版有限公司1993年版，第48页。

[4]中共中央：《加强人民政协工作的意见》，www.people.corm.cn.2006年3月1日。

[5]引自陈家刚：《协商民主与政治协商》，《学习与探索》2005年第6期。(www.xing528.com)

[6]引自陈家刚：《协商民主与政治协商》，《学习与探索》2005年第6期。

[7]陈家刚选编：《协商民主》，上海三联书店2004年版，第4页。

[8]Maurizio Passerin Dentrves. Democracyas Public Deliberation：Newperspectives，Manches2ter University-Press，2002.p90-92.

[9]王学军：《论协商民主与政协制定建设》，《广东省社会主义学院学报》2007年第2期。

[10]燕继荣：《协商民主的价值何在？》，《学习时报》2007年1月16日版

[11]引自陈家刚：《协商民主与政治协商》，《学习与探索》2005年第6期。

[12]引自陈家刚：《协商民主与政治协商》，《学习与探索》2005年第6期。

[13]陈家刚选编：《协商民主》，上海三联书店2004年版，第4页。

[14]（法）卢梭：《社会契约论》，商务印书馆1982年版，第118页。

[15]（美）卡罗尔•佩特曼：《参与和民主理论》，上海人民出版社2006年版，第104页。

[16]陈炳辉、韩斯疆：《当代参与式民主理论的复兴》，《厦门大学学报（社科版）》2008年第6期。

[17]（美）巴伯：《强势民主》，吉林人民出版社2006年版，第180页。

[18]陈炳辉、韩斯疆：《当代参与式民主理论的复兴》，《厦门大学学报（社科版）》2008年第6期。

[19]（美）卡罗尔•佩特曼：《参与和民主理论》，上海人民出版社2006年版，第92页。

[20]陈炳辉、韩斯疆：《当代参与式民主理论的复兴》，《厦门大学学报（社科版）》2008年第6期。

[21]汪正生：《关于人民政协界别设置和调整的几点建议》，新华网（北京）http://www.xinhuanet.com

[22]汪正生：《关于人民政协界别设置和调整的几点建议》，新华网（北京）http://www.xinhuanet.com.