制度设计理论研究的启示：中国特色政党制度分析

一、制度设计理论研究的启示

从逻辑上说，当人类产生了社会，有了社会生活，并在社会生活中感觉到有筹划、组织政治生活的需要，有了这样一种理性的自觉，人类就有了制度设计的行为。人类早期的制度设计，是随着野蛮向文明的过渡、部落制度向国家的过渡、地方局限性向民族的过渡而开始的，它贯穿着全部文明的历史并一直延续到现在。

制度是一个社会的规则体系。马克思称它为“具有规定和管理一切特殊物的、带有普遍意义的‘特殊物’。”^[2]制度设计的问题一直是西方思想史上特别是当前政治理论界的焦点问题。对制度设计的最早研究可追溯到古希腊历史学家、号称“史学之父”的希罗多德对希腊波斯战争的研究。柏拉图在其名著《理想国》中也设计了一套完善而影响深远的社会制度，开人类进行大规模的制度设计之先河。亚里士多德的《政治学》和《雅典政制》以当时各城邦的政治制度为对象，对各种政体形式及政治原则进行了比较与分析。到了近代，制度一直是各门社会科学尤其是政治学研究关注的焦点。研究的基本目的，在于分析政治形式同政治原则之间的关系，即如何通过建立和完善一种政治形式来实现某种政治原则。它在社会各阶级为自己设计政治生活模式的过程中，有着重要作用。而现代西方所盛行的三权分立制度，更是人类进行制度设计的重要成果。

制度设计是以制度安排为核心的社会设计。制度设计是指在一定的社会历史条件下，历史主体依照一定的历史经验与制度传统，以某种理想制度目标为依归，对社会进行以理念创新、制度安排和组织建构为主要内容的制度设想、制度创新及其理论形态的研究。“在历史上，对制度设计可以区分为“理性主义”和“经验主义”两大基本范式。从柏拉图的理想国设计、莫尔的乌托邦设计，到空想社会主义政治设计，是理性主义设计范式的典型形态，基本特征是依据人类理性，推导和演绎社会，重建社会文明；从亚里士多德的城邦制度设计，到洛克、孟德斯鸠、联邦党人的宪政设计，是经验主义设计范式的典型形态，基本特征是依据历史经验和现实需要，设计与创设社会规则。“^[3]在社会的发展历程中，从古希腊到今天，在人类的政治史上，制度的创制、设计一直是人类的基本政治实践之一，是一个历史事实，这也是政治或者政治学之所以可能与必要的初衷。这方面的文献大家都耳熟能详，如柏拉图的《理想国》、亚里士多德的《政治学》、莫尔的《乌托邦》、安帕内拉的《太阳城》、洛克的《政府论》、孟德斯鸠的《论法的精神》等等，都是进行社会设计和制度设计研究的典范。如果从涉及到制度设计的文献资料看，国外的不论是政治学领域，还是制度经济学领域的研究著作可以说是汗牛充栋，但国内政治学界对制度设计本身的关注，相关的文献却不是很多。其中复旦大学秦德君的博士论文《政治设计研究：对一种历史政治现象之解读》是为数不多的著作典范之一。但是我国政党制度的制度设计研究还是少之又少，基本上无人涉及。这里只从制度设计的前在预设、制度设计是否可能等方面阐述制度设计理论对中国特色政党制度进行制度设计的理论借鉴意义和启示。

1.制度设计的前在预设^[4]

任何一门科学研究都包含着一定的理论预设，所谓理论预设是指“为了一个正在进行的研究而假定为真实的事情”，“是尚未得到评价或检验的答案或结果，它是有待于证实或拒绝的对事实或事物之间关系的暂时性断言。”^[5]理论预设的意义，不在于揭示制度的发生学意义，而在于揭示制度需求——制度自觉供给的矛盾，回应人类对于游戏规则的基本需求与基本价值追求以及如何来设定游戏规则等政治规则领域中极其基本的问题。制度设计的一般预设表明了制度化的选择，是人类秩序社会无法规避的命运。

（1）休谟的“无赖原则”。在探讨制度设计时，英国哲学家、历史学家和经济学家大卫•休谟对人性的精辟论述一直作为制度设计的理论基础和逻辑前提，即在设计制度时必须持定“人人应当被假定为无赖”的原则。休谟说：“政治作家们已经确立了这样一条准则，即在设计任何政府制度和确定几种宪法的制约和控制时，应把每个人都视为无赖——在他的全部行动中，除了谋求一己的私利外，别无其他目的。”^[6]这是一条制度设计的准则。其目的在于确保理性的制度安排在设计时尽可能减少发生无赖行径的机会。而且，这样的制度设计还必须达到以下效果：不仅可以防止“无赖”的冲动产生恶果，而且可以对“无赖”之徒的行径加以有效的控制，并使得他服务于公益。休谟说，这一准则在政治中应当是真的，但是在事实上是假的。就是说，将这一普遍假定当做描述性的模式为非真实的，而作为分析性的模式则又是真实的，可以得到正当的证明。休谟这一著名的论断，表达了这样一种自由主义的核心思想：既然所有的政治家和政治行动者在政治生活中，都可能成为“无赖”，那就必须对他们实行制度上的制约，因此制度设计是必要的。

（2）麦迪逊的非“天使统治”。美国宪政学家詹姆斯•麦迪逊在《联邦党人文集》中说：“如果人人都是天使，就不需要政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。在组织一个人统治人的政府时，最大的困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。毫无疑问，依靠人民是对政府的主要控制；但是经验教导人们，必须有辅助性的预防措施。”^[7]麦迪逊的论断包含着两层预设：一、人不是天使，正因为如此，所以需要政府。因为政府的存在，表明了一种外在制约的存在。二、政府作为公共力量的代理人，其统治本质在任何意义上都绝不是一种“天使统治”，就是说，不可能只行善不行恶——而在麦迪逊看来，纯粹的善只能是“天使”之为，人类做不到。正因为如此，需要对政府这个管理被统治者的统治者本身，实施外在的和内在的控制，寻求“辅助性的预防措施”。这两个判断是统一的，即人不是天使；由人组成的政府也不是天使，政府是由人组成的，人的本性也是政府的本性。人必须有外在的制约，政府更必须有外在的控制。

（3）孟德斯鸠的“局限存在物”和权力的“休止界限”。詹姆斯•麦迪逊关于政府非“天使统治”的论断，由人的特质出发考察和判定公共权威的特点，那么回眸人类这个社会存在物，究竟是一个什么样的存在，18世纪法国启蒙运动思想家、法学家和哲学家孟德斯鸠在《论法的精神》一书中，作了一个具有普遍性的理论预设：“人，作为一个“物理的存在物”来说，和一切物体一样，受不变的规律的支配。作为一个“智能的存在物”来说，……他是一个有局限性的存在物；他和一切“有局限性的智灵”一样，不能免于无知与错误；他甚至于连自己微薄的知识也失掉了。作为有感觉的动物，他受到千百种情欲的支配。……这样一个存在物，就能够随时忘掉他自己；哲学家们通过道德的规律劝告了他。他生来就是要过社会生活的；但是他在社会里却可能把其他的人忘掉；立法者通过政治的和民事的法律使他们尽他们的责任。”^[8]人类设计和创制各种政治的和非政治的规则便是理所当然的逻辑行为了。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才会休止”。^[9]这是孟德斯鸠另一个经典性的、对人类政治生活具有重大揭示意义和认识价值的理论预设，从事务的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。总之，孟德斯鸠这一理论预设归纳包蕴了人类政治生活中的两条基本历史经验：一是滥用权力是权力界的普遍逻辑，二是对于“权力滥用”，最符合“事物的性质”的做法，就是以权力制约权力。权力是一种物质力量，对于权力的制约和监督不能仅靠精神的力量、道德的力量，而必须有相应的物质力量。因此在制度设计中，对于权力边界的设置，只能以另一个权力的存在为逻辑前提。

（4）波普的“必要的恶”。英籍奥地利哲学家、政治思想家波普尔提出这样一个命题：“显而易见，国家尽管是必要的，但却必定是一种始终存在的危险或者（如我斗胆形容的）一种罪恶。因为，如果国家要履行它的职能，那它不管怎样必定拥有比任何个别国民或公众团体更大的力量；虽然我们可以设计各种制度，以使这些权力被滥用的危险减少到最低限度，但我们决不可能根绝这种危险。相反，似乎大多数人都将不得不为得到国家的保护而付出代价，不仅以纳税的形式，其至还以蒙受耻辱的形式，例如在横行不法官吏的手下。”^[10]波普尔这一命题，同样包含了两层含义：一是国家是必要的；二是国家是一种始终存在的危险或者一种罪恶。美国18世纪启蒙思想家潘恩也表达了同样的思想：“政府即使在其最好的情况下，也不过是一件免不了的祸害；在其最坏的情况下，就成了不可容忍的祸害；因为，当我们受苦的时候，当我们从一个政府方面遭受那些只有在无政府的国家中才可能遭受的不幸时，我们由于想到自己亲手提供了受苦的根源而格外感到痛心。”^[11]没有国家的干预，自由就会死亡；国家过多干预，自由同样也会死亡，波普把这一社会现象称之为“自由的悖论”。同样新制度经济学家道格拉斯•C•诺斯从经济学的视角提出的“诺斯悖论”也认为，国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。“没有国家办不成事，但有了国家又有很多麻烦。”^[12]

（5）西蒙的“有限理性”。国家政治和公共行政归根结底是决策行为，决策具有对理性追求的倾向。按对理性作用的不同认识，决策理论分为三类：绝对理性选择理论、排斥理性的非理性决策理论和以美国行政学家、管理学家和经济学家西蒙为代表的有限理性决策理论。西蒙在《管理决策新科学》一书中认为，传统的“完全理性”的假设不符合人类行为的现实。他从人的意识和决策环境与人的能力等方面否定了“完全理性”的假设，提出了“有限理性”的假设。西蒙认为，“理性就是要用评价行为后果的某个价值体系，去选择令人满意的备选行为方案。”^[13]由于环境的复杂性和人智能的局限性，人们不可能搜集到和充分分析处理决策中所需要的大量信息，因此也就不可能作出最佳决策。所以制度通过设计一系列规则来减少环境的不确定性，提高人们认识环境的能力并规范人自身的决策行为。诺斯亦对新古典经济学“完全理性”的假定提出了批评，认为不符合现实。“毫无疑问，人们处理信息时的思维能力是有限的。”^[14]在诺斯看来，人的“有限理性”体现在两方面：一是环境的复杂性；二是人对环境的计算能力和认识能力是有限的。由此得出一个这样的结论：制度通过设定一系列规则能减少环境的不确定性，提高人们认识环境的能力并规范人自身的决策行为，从而提高决策的质量。(www.xing528.com)

从上述制度设计的前在预设理论分析，我们可以得出一个结论，就是在人类社会发展的历史长河中，制度设计是必须的。尤其是以美国著名的行政学家、管理学家和经济学家西蒙为代表的“有限理性”，以及诺斯对“完全理性”的批判表明，人拥有的知识能力和决策能力是有限的，不仅受到物质和环境不确定的影响与限制，还受到诸如记忆容量、判断准确程度、计算能力有限性的限制。这些制度设计的前在预设给我们的启示是：人类必须通过制度设计与制度创制，才能预防和弥补自身理性的不足。而且正是由于人的有限理性，再加上我国国情的内外环境复杂，以及经济社会的不断发展，所以中国特色政党制度必须通过设计一系列制度安排来克服人在决策中的有限理性及应对环境的变化。

2.制度设计的可能

从制度设计存在的必要假设，我们知道了制度设计为什么要存在，为什么提出要对中国特色政党制度进行制度设计？但是制度设计是否可行？美国200多年前的立宪制度奠基者之一亚历山大•汉密尔顿在《联邦党人文集》的开篇就提出了这样一个问题：“人类社会是否真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府，还是他们永远注定要靠机遇和强力来决定他们的政治组织。”^[15]汉密尔顿这个问题至今令人深思，他事实上是提出了一个政治选择即制度设计何以可能的问题。

关于制度设计的是否可行的问题，19世纪英国著名的哲学家、政治思想家和经济学家约翰•斯图加特•密尔在《代议制政府》一书中提出：“一切有关政府形式的理论，都带有有关政治制度的两种互相冲突学说或多或少互相排斥的特征”。^[16]这句话实质阐述了两种观点：一是认为政治制度是可以选择的，是可以根据人们的需要去设计的：“在有些人看来，政府严格地说是一种实际的艺术，除手段和目的问题外不发生其他问题。政府的形式和达到人类目的的其他手段一样，它被完全看做是一种发明创造的事情。既然是人制作成的，当然人就有权选择是否制作，以及怎样制作或按照什么模式去制作。”^[17]二是认为政治制度是不可以选择和设计的，它是进化而非人为设计的产物：“和这些人相反，另一种政治理论家则远远不是把政府形式等同机器，而是把它看成一种自然产物，把政治科学看成（好比说）自然史的一个分支。照他们看来，政府的形式不是一个选择问题。……政府不能靠预先的设计来建立。它们‘不是做成的，而是长成的’。……在这学派看来，一国人民的根本的政治制度是从该国人民的特性和生活成长起来的一种有机的产物，是他们的习惯、本能和无意识的需要和愿望的产物，而决不是故意的目的的产物。”^[18]密尔在这里提出一个关于政治制度的演进性和建构性的问题。

事实上，在西方的政治学说史上，关于制度的演进性和建构性的问题，即制度设计的可能性问题一直存在着旷日持久的争论。制度设计是否可能，取决于政治制度本身的性质，究竟是演进的、长成的，还是建构的、创制的。这两个问题事实上是一个问题，但在逻辑上却有先后之分，西方思想家对这个问题的辩难可谓仁者见仁、智者见智，也充分展示了理论的魅力。他们的观点或许并非泾渭分明，但大致上可以划分为两个阵营：以哈耶克为核心的演进论者和以布坎南为核心的建构论者。站在演进性阵营的有弗里德里希•奥古斯特•冯•哈耶克的“自发社会秩序”、卡尔•波普的“渐进社会工程”和埃德蒙•柏克的“修缮工作”，他们认为政治制度是不可能设计的，称自己为“演进的理性主义”；而站在建构性阵营的则有古希腊的政治学家亚里士多德的“创始制度”、密尔的“人类设计”和詹姆斯•M•布坎南的“关于制度改革的维克塞尔准则”以及制度主义经济学家和现代宪政学者们。

哈耶克的社会理论思想内核和主线是“自发社会秩序”，在他看来，社会理论就源于这样一种发现，即人类社会中存在着种种有序的结构，但它们是许多人的行动的产物，而不是人之设计的结果。“自发社会秩序”所遵循的规则系统即制度是演进的而非人为设计和主观建构的产物，这种演进过程乃是一种竞争和试错的过程，这是制度演进的唯一方式。而任何人为的整体设计都最终会破坏这一秩序的“创造性”。^[19]哈耶克之所以认为制度是自发生成的，在于他所坚持认为没有超验存在的人类整体知识体系，而只有分立存在的个人知识，这种分立的个人知识是有限的，知识愈多而我们愈无知。坚持认为人的理性能力是有限的，人无法完全认识未知的不确定的世界，那种认为凭借理性就可以预知建构制度所需要的一切细节的想法，是一种“致命的自负”。^[20]所以他认为人类的制度绝不可能是经由人类的设计而创造出来的，因为人类自己并不拥有足够的智识和理性去做这样的创造。而那些号称按照人的理性设计的所谓制度，不是对他人形成强制，就是力图“建构一种乌托邦”^[21]

美国乔治•梅森大学经济学教授詹姆斯•M•布坎南在其代表作《自由、市场与国家——80年代的政治经济学》一书中，对哈耶克的“自发社会秩序”展开了批驳。他认为“应该把文化进化形成的规则同制度严格区分开来。前者是指我们不能理解和不能（在结构上）明确加以构造的，始终作为对我们的行动能力约束的各种规则；后者是指我们可以选择的，对我们在文化进化形成的规则内的行为实行约束的各种制度。”^[22]布坎南的结论是“社会哲学的基本问题仍然是：我们应如何组织自己？如何把人与人组织起来，以便保持和平、自由和繁荣？如果我们把这个问题当作一个前提，那么我们就可以实际上改进我们的相互依赖的关系所由发生的社会结构。这个问题按其本意就否认了下列假设的有效性，即我们是被置于一种必然的历史进程之中，我们以及我们的体制都是一种生物上的演进的产物，如果我们想打破这种历史的必然性，其结果只能是自己遭殃。我们关于终极问题的提法却否认了上述假定。社会哲学家有一种道德上的责任去相信，社会改革是可能的……”^[23]“社会改革”即制度设计是可能的。

关于制度设计是否可能的两种互相冲突的观点，或许那是一个历史性的悖论，但正如密尔所指出的“我们必须努力认真考虑两者的根本立足点，并利用两者中含有的全部真理。”^[24]应当说，哈耶克的思想中不乏许多具有合理性的因素，但也存在某些理论上的缺陷。布坎南认为，政治就是一种解决个人评价和个人利益冲突过程的模式，而政治活动只有在规则内才能进行。而这个过程，就是制度设计的过程，所以在布坎南看来，制度设计是人类的史实，是毋庸论证的，而关键的问题是如何进行合理的设计。事实上，密尔也持相同的观点，在密尔看来，问题不在于政治制度能否设计，而在于如何设计：“我们首先要记住，政治制度（不管这个命题是怎样有时被忽视）是人的劳作；它的根源和全部存在均有赖于人的意志。……在它们存在的每一阶段，它们的存在都是人的意志力作用的结果。所以，它们象一切由人做成的东西那样，或者做得好，或者做得不好。在它们的制作过程中，可能运用了判断和技能，也可能情况相反。另一方面，还须记住政治机器并不自行运转。正如它最初是由人制成的，同样还须由人，甚至由普通人去操作。它需要的不是人们单纯的默从，而是人们积极的参加……”，^[25]

制度设计是否可能，美国著名政治学家文森特•奥斯特罗姆教授以《联邦党人文集》为基础，着眼于美国立宪实验的经验对制度设计是否可能这个问题进行了思考。他认为从历史上看，政治制度的选择，的确是强力和偶然性决定的，人类似乎还没有能力根据深思熟虑和自由选择来设计良好的政府制度。但是，美国的立宪实践，却是破天荒第一次以深思熟虑和自由选择为基础的。虽然政府的建立出于机遇和强力是人类社会普遍的现象，但是美国立宪实践表明，人们能够通过理性的行为和榜样，并基于深思熟虑和自由选择，来建立并维持立宪政府体制。^[26]新制度经济学家诺斯说：“制度是为人类设计的、构造着政治、经济和社会相互关系的一系列规则。制度可能是由人们创造处理的，如美国宪法；也可能仅仅是随着时间演进，如普通法。我对创立的制度和演进的制度都感兴趣。”^[27]

也许宪政学家、美国马里兰大学政府和政治学系教授斯蒂芬•L•埃尔金的话可以为制度设计是否可能做一个结论：“人类是否能够作出这样大规模的设计？毫无疑问，任何个人在一个短时期内是不可能的，但更为重要的是，很多人在一个长时期内是否可以做得到？人们可以反复探讨问题，修正错误，并在可能时增添新的内容。然而，即使如此，似乎也远不是容易的事，而别的做法似乎更糟。正如汉密尔顿很早以前说过的那样，如果不能‘通过反应和选择’建立‘良好的政府’，而且人类的‘政治体制注定永远要依赖偶然事件和暴力’的话，那将是‘人类普遍的不幸’。即使那些怀疑人类能够具有概括的合理性的人们也同意，大规模的设计是可能的，只要在设计过程中和在涉及那些操作制度者所需知识的数量方面考虑到人类合理性所受到的限制。”^[28]恩格斯在论及立法的产生时指出：“在社会发展某个很早的阶段，产生了这样的一种需要：把每天重复着的生产、分配和交换产品的行为用一个共同规则概括起来，设法使个人服从生产和交换的一般条件。这个规则首先表现为习惯，后来便成了法律。随着法律的产生，就必然产生出以维护法律为职责的机关——公共权力，即国家。在社会进一步发展的进程中，法律便发展成或多或少广泛的立法。”^[29]这种“共同规则”产生的过程，事实上就是人类进行制度设计的过程，故人类社会在发展的历史长河中进行制度设计是可能的。正如新制度经济学家道格拉斯•C•诺斯所说的，制度“是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。制度构造了人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励机构、制度变迁则决定了社会演进的方式，因此，它是理解历史变迁的关键。”^[30]在诺斯看来，以哈耶克为代表的“演进的理性主义”和以布坎南为代表的“建构的理性主义”所争执的制度的生长性和创制性是可以统一的：“制度是人类的一种创造。它们是演进的，并为人类所改变”。^[31]所以在社会中的所有人都可以通过他们自己的推算与估价，通过设计一种制度秩序来改进自己的状况。人类也只有通过理性的政治制度的设计，才能实现政治生活的制度化与规范化。因此对中国特色政党制度进行制度设计的理论探讨与实践探索既是必要的，而且从我国政党制度研究很少涉及制度设计的现状来看，也是应当的。