第一节 湘军的救荒思想及实践
西北自古以来就是自然灾害频发之区，几乎连年不断，不仅给广大百姓的生命财产造成了重大损失，而且严重制约着社会经济的发展。自然灾害持续时间之长、危害程度之深，莫过于晚清时期。其中规模较大、破坏程度较深的灾害，据袁林《西北灾荒史》一书统计，自同治元年到光绪一代，共有47次之多。这一时期是自然灾害的高发时段，除了自然原因外，大规模的回民起义战争也大大地加重了破坏程度。
甘肃泾州地区，为陕西回民起义军由北路入甘的重要通道，也是陕甘回民和清军进行角逐的主要地区。该地环境恶劣，饥荒不断，加之战争连绵，危害幅度更为广阔、持续时间更长。战争首先给农业生产造成了巨大损失，而农业生产的破坏又为灾荒的发端埋下了隐患。同治七年，正值麦熟之季，回民军占据董志原，“蜂拥蚁聚，到处帐篷满地，争先砍割，蹂躏碾挞，囊载而去”[1]。百姓“拣拾遗穗余粒，少延残喘”[2]。由于粮食严重短缺，粮价不断上涨。“斗粟宝钱八串，后至十二串亦无可买之处。”[3]泾州饿殍载道、人兽相食。大兵过后，瘟疫滋生，成为又一巨大灾难。泾州以北的镇原县，因受战争和瘟疫的影响，同治七年出现了大面积饥荒。据县志记载：“七年，岁大饥，人相食，斗麦价三十余串。”[4]宁夏隆德县境，同治四年县城失陷，百姓流离失所，饥荒遍地，情况极为惨烈。据民国二十四年《隆德县志》记载：
同治四年县城破，从此官逃庄浪，城空无主者五年。人民杀毙饿死十有八九，老弱逃尽，全县无二三十人家。后平复时，荒林满目，村村焦土，招集离散，十庄九空。[5]
总之，平凉府属地区，在回民起义中，成为受害最为严重的地区。同治十二年，据化平州判左寿崑在禀报中提到：“平凉所属，除静宁州外，余均数遭残破，蹂躏不堪，黎民几无孑遗，吏胥亦俱绝。”[6]
宁夏也属于回民起义战争的中心地带。据《甘宁青史略》一书记载：
宁夏在同治兵燹以前，人烟辐辏，商旅往来，塞北江南，为甘肃第一繁盛地。自经兵劫，化为丘墟，周余黎民，靡有孑遗。[7]
由上述可见，作为回民起义主战场的甘宁青地区，由于灾害频发，战争破坏和蹂躏，成为灾荒发生的重要地区。战后，湘军集团将救荒作为善后的重要内容，并在实践中形成了比较系统的救荒理论和思想。
一、《救荒六十策》的出笼
《救荒六十策》系湘军人物严寄湘所编纂，作者的具体事迹因史料阙如，不得其详。从《救荒六十策》的序言中大略窥知，他于同治二年随军进入西北，目睹了历经兵燹地区的凄惨景象，尤其是老弱妇孺转徙流离、填委于沟壑的惨状。经考究后指出：
时之官绅、士夫，既不能备荒而治其本，复不能赈荒而图其急，并不能抚荒而策其全，一旦凶饥存至，辄束手坐观，诿诸天灾使然，人力无可挽回，间有一二。反是者，要不过援例奉行，博乐施惠之虚誉，故发帑设粥，灾黎徒得其名，而猾役奸人，转因以受其实，无惑乎举百千万亿之群生，悉听其死亡莫惜也。[8]
他认为政府官员对于战后救荒没有进行有效的管理，缺乏系统可行的救荒思想，因此也就不可能针对具体情形制定妥善的方案。为了解决自然灾害给西北广大人民带来的深重灾难，借以疗治战争创伤，严寄湘在戎事之余，以明代魏氏所著救荒各条为基础，采择其中尤为切合当前实际的部分，加以辑录，并参照古代的救荒要略，将自己长期以来形成的救荒思想和观点编纂成册，是为《救荒六十策》。编纂体例基本沿袭明代魏氏的编纂方式：“立法取其周详，推行期其便易，仍分为三纲，曰备荒，次曰赈荒，次曰抚荒，盖即窃比魏氏之意也。”[9]书成后，他和好友、湘军中的一些幕僚进行了广泛讨论，举众人之力，经润色和校正后，刻板印行。
《救荒六十策》是以中国古代的救荒思想为基础，经过精心梳理、糅合编辑的一部救荒书籍。该书以西北为参照系，从西北的实情出发，综合各种救荒思想而成。贯穿全书的基本思想是：“救荒之策，备荒为上，赈荒次之，抚荒又次之。”[10]所谓备荒，即采取未雨绸缪之策，“防患于未然”，消除地方百姓的隐患。书中称：“备荒者何？米价未贵，百姓未饥，有策以备之。四境安饱，即有荒岁，而无荒民，所谓美利不言利是也。”[11]严寄湘从预防出发，将其置于救荒的首要地位，这种放眼未来的长久计划，有其前瞻性和预见性。其次，从治标的观点出发，认为灾荒发生后，必须尽可能减少百姓的困顿和不必要的损失，保持社会稳定。他说：“赈荒者何？米贵而未尽，民饥而未死，有策以赈之。而民不至重困，所谓急则治其标是也。”[12]第三，抚荒的主要目的在于尽快恢复荒后地方元气，使百姓重新回归稳定的生活。他指出：“饥祲甫过，民尚流离，有策以抚之，则流者可以复归，离者可以复聚，所谓转荒郊而成乐土是也。”[13]
总之，备荒、赈荒、抚荒作为救荒的三个主要组成部分，是互相关联、不可分割的一个整体。《救荒六十策》的出笼，为湘军的救荒提供了重要方案。
二、《救荒六十策》的主要内容及其实践
1.重农备荒
《救荒六十策》中备荒一节，对农业生产的阐述较为详尽，而且将其置于备荒的首位，可见其重要性。关于农业生产方面的论述，又集中于水利工程和种植方法的改良。
严寄湘认为，农业生产关乎百姓生计，为备荒第一要着，必须以裕民为基本条件，而要保障农业生产的顺利发展，水利当属首要。他说：“农者，粟之本，备荒莫先于筹农事，筹农事莫先于兴水利。”[14]因此，他要求地方官员任职后，必须高度重视水利工程。指出：“牧民者下车之始，即徐详查境内山溪，某处应疏浚拽水，某处应筑防蓄水，陂塘堤坝，坏者修之，废者复之。”[15]左宗棠也认为水利是关系农业生产的一项要务，在奏稿或与朋僚的函件中多次提到兴修水利的重要性。光绪六年，新疆收复后，他在奏疏中说：“西北地多高仰，土性善渗，需水尤殷。……水足者地价培昂，以产粮多也；水歉少收，价亦随减。”[16]在给刘锦棠的书信中，他分析了兴建水利的重要性：
西北素缺雨泽荫溉，禾、稼、蔬、棉专赖渠水，渠水之来源，惟恃积雪所化及泉流而已。治西北者，宜先水利，兴水利者，宜先沟洫，不易之理。惟修浚沟洫宜分次第，先干而后支，先总而后散，然后条理秩如，事不劳而利益见。此在勤民之官自为之，令各知其意，不必多加督责，王道只在眼前，纲张斯目举矣。其要只在得人，勤恳而耐劳苦者，上选也。[17]
回民起义结束前后，湘军在左宗棠的大力倡导下，实施了多项水利工程的修建。
同治九年，宁夏道陶斯咏请求修复旧有渠道，因战事尚在进行，经费筹措艰难，左宗棠拨银三千两，并要求陶斯咏亲自勘验。不足钱数，饬令照引水灌田户数计亩摊捐，不得违抗。同时令附渠各庄堡回、汉绅民从公拟议，“开造某户应摊银数，悬榜通衢，限日呈缴，如有抗顽不遵者，无论汉回，由官传追押缴”[18]。在西宁湟水流域，左宗棠命各厅州县详细调查境内荒废渠道，准备工料和人力，对西宁府属地区的水利进行了整修。据民国时期学者秦翰才考证，湘军在西宁湟水流域修复的水利工程主要有二：“一为修复府城西阴山崩裂时压坏的渠道约一里许，二为创修碾伯栖鸾堡一带沟渠二十余里。”[19]
回民起义结束后，左宗棠因兵饷维艰，命王德榜所统定西十五营在狄道安定屯田。王德榜对狄道岚关坪测量后，认为“沿洮河边高坡挖低二十五丈，长四百余丈，开为明渠，可垂久远”[20]。他以十营五成军队作工，于同治十二年六月开工，经一年时间完工。
严寄湘重农思想的另一体现，就是对农业种植方法的改良。中国古代农业种植方法主要有区田和代田两种：区田相传为商代伊尹所创，即把田地划分为若干区，种植时空一区、种一区；代田为汉代赵过发明，是把田地分成数行，行数之间分年互相轮换种植。可见，二者的主要区别在于空区和空行之分。回民起义战后，陕西巡抚谭钟麟将王心敬所著《区田书》翻印刊布，劝导百姓仿效种植。
《救荒六十策》认为区种法是防备旱灾的可行之法，对于气候干旱的西北地区尤为可行。他说：“西北诸省，平原高阜，强半待泽于天，一遇亢旱，农民束手无策，鲜有不兴嗟嗷雁者。”[21]解决的重要途径就是推广区种法。具体方法是，在一亩地内，按宽一尺五寸，分列成行，直长到底，隔行种行，按年份轮换种植。这样不仅地有余力，也便于耘锄和灌溉。在种行内，划分成区，每区直长四尺，中分四行，间留畔界，便于蓄水疏风。区内土地必须深耕耙梳，使其极为松软，以利于耐旱。他说：“隔年翻治一两回，临春雨水前，又翻治一两回，使种后苗根直生向下，着土坚实，能耐旱干。”[22]种植时，尽可能施用充足的粪土、精耕细作等，抵御自然灾害的侵犯。此外，必须将区田和过田有机结合，二者兼用，方能收到良好效果。左宗棠推广区种法时，因地制宜，不拘一格，变通办理。适合区种的地区大力推行，地亩较多的地区，则另开引地。他说：“现在庆阳办赈，自以开井、区种为宜。平凉川地甚多，俗称为粮食川，似开井、区种尚不如多开引地，其利更普，并可为陕西去一患也。”[23]
2.储粮备荒
有清一代，比较重视建立和完善官方社会保障，在全国各地设立了许多储蓄机构，主要有常平仓、社仓、义仓、旗仓、营仓、灶仓等种类。在这些不同管理、不同用途的粮仓中，尤以常平仓、社仓和义仓最为重要。《救荒六十策》也认为此三种仓粮为备荒的重要方法，但此法行之既久，日久弊生，政府和百姓俱受其累。于是，在综合各种仓粮特点的基础上，根据城乡的不同情况，提出了具体的变通之法：乡间，一庄设立一仓，或数庄合设一仓；城市，一族自行设立一仓，或一街共设一仓。集谷也城、乡分别办理：乡间，在丰收年景秋收后，计亩捐摊，每田地一亩，出谷一升半升；城市，照户量输，“每家资百金，出谷二升三升，其田产过百亩、家资逾千金者，听其乐输，不为限制”[24]。在管理上，一切出纳，均由百姓公同立簿登记。分别旧管、新收、开除、实在四个方面，选择地方百姓中老成殷实者轮流进行管理，不准胥吏插手参与，由百姓自行管理。
对于借贷制度，《救荒六十策》也作出了具体规划。每年夏至前后，分三期发借，每石取息谷一斗五升。无论佃农还是自耕农，只要有乡邻作保，本人亲自书写借券，即可准予借贷。对于借贷数量也有明确规定：“每户借谷不过三石，麦不过一石，其游手无业无保者，不许借给。”[25]此外，对于灾荒时期的借贷也根据灾情有具体规定，小荒存七出三，借于贫民。并在利息上给予优惠，为平常年份的一半。倘若遇有丧葬事故，则不予取息；大荒存三出七，其法分为三种：一为接济，二为借贷，三为粜卖。在具体执行过程中，由政府对其贫困程度作一详细调查，区分极贫、次贫、稍贫三等丁口，分别大小，汇造赈册，照章给之，对于老弱及孝子、节妇、士人则加倍给予。
仓粮积谷属地方专有，故必须划清庄落，进行限制，并严格管理。每年年终由首事传集绅耆和庄保，对本年财政加以核算，造具清册报官备案。每年借贷所获利息，除开支首事薪水，看守工赀及修理仓廒工料等项外，以一半转作资本籴谷，一半置买田地收租。通过逐年扩大田地和积谷，满足地方贫民生活之需，也有助于预防灾荒。此外，为了保证仓粮的长久持续运转，严寄湘认为必须对仓粮进行严格管理，他说：“是举也，专以备岁荒而利贫民，别项公事，即有急需，不得轻移，以免耗散，其量斛升斗之类，悉请官给。”[26]并将赏罚大权归于官府，出入之数归于百姓，以免发生弊端。
湘军在甘宁青储蓄备荒的具体实践，以青海地区最为典型。
西宁府在同治以前，原有社仓数处，自回民起义爆发后，城乡社仓均毁于战火，无一幸存。刘锦棠督师勘定湟中后，首先恢复农业生产，其次振兴文教，对被毁的书院、学校、义塾等次第重建，社仓则因事务繁忙，未能修复。
同治十三年，龙锡庆担任西宁知府，清查田赋时，发现西宁府属回民军所余财产甚多，又值境内大获丰收，于是他将各地回民财产变价出售，分成提郡，购买粮食一千五百石，在郡城适中之地修建仓廒十八间，称为“社仓”。并“议借放生息十年，以为久远备荒之计”[27]，开始实施借贷。规定：西宁县境内乡民春耕无籽种者给予借贷，秋收后酌取利息归还。并对社仓严加管理：“令城乡各举公正绅耆，逐年轮流司其出纳，权其子母，约计十年之后，即可得息粮数千石。设遇荒歉之岁，则尽数授之而免其息，盖虚患防灾之计也。”[28]并制定了章程十条，以资遵守，主要内容为：
①现买社仓粮市升一千五百石，分作五廒存储，编成东、西、南、北、中五字。西宁五川乡民，每年春借秋还。东川在东字廒收放，大、小南川在南字廒收放，西川在西字廒收放，北川在北字廒收放，临城在中字廒收放。这样粮数出入容易稽查，而且在收放之期，也不至于拥挤混淆。
②各川乡民每年春耕借种，定于清明前半个月以内为期。秋收归还，定于中秋后一月为期。按时收放，不得先后。每斗加息一升八合，以一升五合收储仓内，以三合作为各项经费，均不得有所增减。
③西宁城外五川，每年由每川公举产生正、副绅耆两名；本城东、南、西、北、中五街，共公举绅耆五名，又每川公雇斗级一名。以上共绅耆十五名，斗级五名。每遇春秋出借归还之时，系何川百姓，即由该川绅耆会同城中绅耆，督同斗级，公平出入收放，登记账目，不得稍有偏抑遗漏。
④每年乡民借籽及归还之时，由城乡绅耆预先公禀西宁县，转详道宪批准后，始行开仓收放。事毕关锁，由西宁现加贴封条，钥匙交存府库。
⑤城乡贫民缺乏籽种借用社粮，无论多少，均须觅取本川、本街绅耆及商富人等连环结保，并出立借券，由绅耆造册汇交县中存案，再行开仓，照数盘给。秋后加利归清，仍将交存结券抽还收锁。倘有拖欠及逾期不交者，着落保人赔补。
⑥每年于开仓借籽之半月及归还收盘之数月，城乡绅耆每名每日准口食制钱一百五十文，斗级每名每日准工食制钱一百文，均在三合余粮内变价动用。
⑦每年由五街绅耆公雇仓夫五名，在仓院长年管守，并司启闭、打扫及经管什物等事。每名每月给口食钱三串文，均在三合余粮内变价动用。如仓廒墙屋有渗漏、潮湿，责成仓夫报明绅耆，禀官雇工修理。应需经费，亦在余粮价内开发。
⑧每年乡民所交息粮，内除经费粮三合，其余一并储仓，次年即搭入本粮内出借，以防霉变。但每川所借给，不得过三百石之数。年久息粮积聚渐多，如遇地方旱涝等灾，始准以本息一并出借。收纳时并不加息，以恤灾黎。
⑨社仓本息粮石，每年出借乡民籽种，并遇有灾荒借贷外，其余地方公事及官绅公私等需，概不得挪动颗粒。如经管绅耆有与私相通融者，即令该绅耆照数赔还，更另行议罚。
⑩经理社仓城乡绅耆及斗级、仓夫，均一年为限，另行举充接替。每年于九月十五日，乡民籽种本息交清后，本年经管绅耆会同新举下年绅耆，在城隍庙清算账目，逐一交代接管。并在庙供献演戏，以尽报赛之忱，一切经费，均在余粮内开销，如再有盈余，并交新举绅耆收存。
光绪三年，丹噶尔厅同知杜世勋会同观察使张价卿、太守邓承伟对该厅社仓进行了整顿，并详定章程，其规定如下：
①社仓借贷
丹噶尔厅官员对社仓存粮进行清理后，各乡农民每年借领籽粮，定于清明半月内为期；秋收归还，以仲秋后一月内为期，按期收放，归还时每斗加息粮一升八合。并规定：
“以一升五合添储仓内，以三合作为各项经费，亦不得有所增减。”[29]所属乡民缺乏籽粮者，无论多寡，均须由绅耆和富人连环结保，并书写借券，由绅耆造册汇交厅署存案，然后再行开仓。秋后加息归还，“仍将交存结券抽还收销。倘有拖欠及逾期不交，着落保人赔补。”[30]
②社仓管理
丹噶尔厅所属城乡百姓公举公正绅耆两名，作为正副管理人员，负责日常事务，并雇佣斗级两名、书识一名、经管什物仓夫一名。并规定：绅耆两名，每名准口食粮七斗五升；书识一名，准口食粮六斗；仓夫一名，准口食粮一石，催差一名，准口食粮六斗。收放时为了保证公平，由绅士监督，每遇春耕出借、秋收归还，绅耆督同斗级人等，公平出入收放，登记账目，不得稍有偏抑遗漏。上级主管部门为厅主，每年乡民借籽和归还时，绅耆必须事先禀明，经厅主批准后，开仓借贷。收放事毕，关锁仓门，由厅署加贴封条，钥匙交与仓正保管。如有不符合上述规定者，均不得擅自开仓收放。经理、社仓、绅耆及书识、斗级、仓夫，任期均为一年，期满后另由地方公举。每年四月初乡民借贷后，新旧绅耆在城隍庙对往年账目进行清算，逐一交代。发现有短少，随时禀官追赔，不得徇情隐饰。每年所交息粮，除以三合留备经费外，其余归并储仓，次年搭入本粮，一并借出，以防潮变。各乡所借之粮，总不过三百石之数，以免空虚而防接济。如遇地方旱涝等灾，准以本息一并出借，仍著秋收归还，但不得收取息粮，以示体恤。[31](www.xing528.com)
因社仓存粮系专为备荒而设，为避免私自挪用和转移，章程明确规定：“如遇地方公事以及官绅因公需用，无论如何紧急，概不准动用颗粒。”[32]发现绅耆有通融情弊，由官府勒令对于挪用数目进行赔偿，并相应处罚。通过对社仓存粮的严格控制和管理，保证其有效运转。
储蓄备荒方面，还采取了区域调剂之策，以完善这一制度。
光绪十八年，杨昌濬认为甘肃东西两路仓粮储备不均，上疏请求进行调剂，以备荒歉，他说：
甘肃地处边徼，土瘠民贫，户鲜盖藏，向来各处均有常平仓粮，偶遇偏灾，俱有恃无恐。迨兵燹以后，常粮荡然无存，虽前经督臣左宗棠、谭钟麟暨臣前在护督任内陆续筹款采粮存储，究之地方远宽，分储较少。在西北两路产粮之区，额征尚多，无虞遗乏；而东南两路产粮无几，额征亦微，如遇水旱偏灾，不敷散济。若于邻境拨运，而山路崎岖，挽运艰难，脚价反增于粮价，臣窃忧之。[33]
经与甘肃布政使沈晋祥熟商后，担心西北路仓储粮石积年过久，发生霉变，而本年春夏颇旱，粮价增长，遂恳请平粜以济民食。杨昌濬查阅咸丰四年旧例，有因甘肃兵饷不济，将各属仓储粮石平粜调节之法，故主张仿照办理。他指出：
查西北路产粮之区，额征较多，因绿营兵制未复，年有剩余，陈陈相因，不惟霉朽堪虞，且亦无仓存储，趁此粮价增长，平价出粜，接济民食，以解司之银分发东南路乏粮之处，采作常平仓粮，以备荒歉，兼以添估兵糈，一转移间，诚与仓储、民食两有裨益。[34]
经清廷允准后，杨昌濬制定了以下调剂之法：
甘州府所属武彝、张掖、山丹、东乐，凉州府属永昌、镇番，宁夏府属灵州、宁灵、中卫、平罗等州县，共仓储上色仓斗粮三十一万九千余石，下色仓斗粮二万七千余石。在这些存粮中，选取存留时间过长者，“照依出陈易新之例，粜三存七，如陈粮过多，亦不必拘定三七之数，惟仓粮与民粮有间，拟照如营旗发粮价之案，每上色仓斗粮一石，粜库平银一两，下色仓斗粮一石，粜库平银五钱，其粜获价银，悉令随时解司，俟粮价平减，酌发东南路平庆泾固及巩秦所属粮少之州县照数采买存储，作为常平粮石，以备荒歉，并添估兵糈之用”[35]。
宁夏府所属宁夏、宁朔，西宁府所属丹噶尔厅等处，存粮尽管不多，但因地势潮湿，日久恐生霉变，故决定在青黄不接之时，按上色一两、下色五钱之价试行出粜，以免浪费。
通过以上湘军对青海社仓的重建和管理，可以看出，《救荒六十策》中的储蓄备荒思想在实践中得以体现和实施。社仓的一个突出特点是由百姓自行办理，民权大于官权，民办特色极为明显，官府仅起监督、稽查、形式上委任仓董等作用。
3.官府调控
《救荒六十策》认为，赈荒的首要之法就是地方官员及时禀报灾情。他说：“天灾流行，何代蔑有，所恃为民父母者，以君之民，为己之民，即以民之命，为己之命，一值灾伤，亲往勘验，即分别禀请发赈，请而不得，以官殉之，于民活一命，即于己少一辜。”[36]但也有官员遇到灾荒，往往匿而不报。他们担心向上级汇报后，上级必须派人察看，而且请赈时势必免除各种钱粮，这对于那些经常依赖耗羡平余谋取私利的官员来说，百无一利，因而不愿向上汇报。对于这些官员，严寄湘认为务必严惩，以减轻灾荒的损失程度。
政府调控方面，主要方式包括放赈、捐俸、倡赈、粮食互调等方面。
放赈首在编造户口。平时遴选地方绅士，督同保正、甲长查造四季保甲烟户册，详细填写地方人口的姓名、年龄和财产情况，汇聚成册，老弱病残、孝子节妇等均在名下详细注明，作为发赈依据。遇到荒年，则“照册抽录贫户大小丁口，分别极贫赈济，次贫赈贷，稍贫赈粜，三等汇造赈册，于勘灾时，便带挨查，填给赈票”[37]。兵燹后放赈，因与平时不同，必须权宜变通。因战争造成的富户贫困，不可拘泥常法，而应临时斟酌办理。严寄湘曾亲历了回民起义战争，对此深有感触，他说：
尝见逆踪蹂躏之区，绅商富室往往被贼搜刮殆尽。间有善为躲避者，本地奸民为之导引，择肥而食，悉索无遗。以故平常饶裕之家，忽焉赤贫如洗，而素称穷困者，或因贼不屑诛求，转得安然无恙，虽未必比户皆然，而实情类多如是。[38]
湘军在甘宁青地区的赈荒活动，以几个典型地区为例，说明其实施情况。
光绪三年，秦州大旱，发生重大饥荒。知州陶模从十一月至次年正月，劝导商民捐输钱粮赈济。总计捐钱五万九千八百六十缗，市斗小麦一百五十一石，采买市斗小麦七百一十八石。晓谕城乡绅士，遍历乡村巷道，确实查访应赈人户，分为极贫和次贫两等，“给以连二印票，每一村书极贫、次贫姓大小口数于票，分其半给受赈者，临时验票给粮。”[39]光绪四年二、三、四月，正式在四乡和城镇开局放赈。每局由本土绅士管理，城中选定绅士一人监督和管理。为了防止放赈弊端，决定“各给空票，许其随时更换添注，以防疏诈。”[40]城中则由官府亲自监督绅士进行施放。此外，根据城乡不同情况，采取不同的放赈措施。城中以粮食为主，乡间则以银钱为主。按照各局情形，东乡局放赈三日，救济范围包括街子镇、社棠镇、圆觜镇等地；南乡局放赈四日，包括阜郊堡、天水镇、牡丹园、李子园；西乡局放赈三日，包括三十里铺、士子镇、关子镇；北乡局放赈三日，沿河城、三阳川、金家集。对于城乡放赈数额也有相应规定：
城中极贫每月大口每口给麦六升，小口三升；次贫大口三升，小口一升五合。四乡极贫，大口每口给钱六百，小口三百；次贫大口三百，小口一百五十补给。册外贫户，钱粮约减十之二，过路难民随宜资给。[41]
此次赈济，从光绪三年冬开始，至四年夏结束，由于有章、有法、有序进行，收到了良好效果。正如史料中所说：“非常之灾，道无饿殍，耆老以为二百年所未有。”[42]对于陶模的赈济举措，清廷和秦州地方士民予以较高评价。清廷认为：“秦州之赈饥，尤为实惠及民，百姓至今感之。”[43]光绪二十八年，陶模病逝，秦州百姓闻知，以绅士为首，向朝廷上《秦州绅士议捐建专祠吁恳具奏公呈》，在呈文中，对其救荒措施也予以高度评价：“丁丑戊寅之间，秦晋大饥，流民转徙至州，日以数百计，故升州怆然忧念，即捐俸筹赈，进绅赈开局劝捐，信义所激，输者累万。”[44]
光绪五年，甘肃东南大面积地震，波及二十七个州县，破坏程度严重。左宗棠在奏折中说：“各州县被灾情形轻重不同，有一震即止者，有连震数次始息者，亦有经旬不止，人民时虞倾压、露宿待旦者，危迫号呼，实堪悯侧！”[45]此后各地蝗灾发生，灾情更为深重。为此，他派甘肃布政使杨昌濬会同谭继洵、龙锡庆举办赈务。除发给灾民银粮外，对于地震中毁坏的基础工程，重修时采取以工代赈之法，并劝谕地方官绅“量力乐输，共襄善举”[46]。
光绪十七年，庆阳府所属受旱严重，粮食歉收。十八年又亢旱，夏收无望。陕甘总督杨昌濬派余泽春带领人员察看后，认为庆阳府属安化县受灾最重，合水、董志塬县丞、环县、宁州次之。杨昌濬说：“饥民道馑相望，虽先动借社粮，难资糊口。若非筹款赈济，势必委填沟壑。”[47]于是饬令地方官员筹拨银粮，将安化、合水、董志塬县丞、环县、宁州等处受灾百姓分别极、次贫民大小丁口，计口授食。此次赈济，从光绪十八年六月初一日起，至八月底止，共用仓斗粮二万五百余石，市斗粮二千五十余石，又发各属粮价和经费银三千三百余两，由于各地方官员均能遵照杨昌濬指示，照章赈抚，认真办理，受灾百姓很快脱离了困境。
除放赈外，另一重要举措就是提倡官员捐俸。通过官员倡捐推动救荒事宜，起到带动社会救济之效。《救荒六十策》提出：
捐俸倡赈，以身先民也。地方大饥，为牧令者，当以至诚开谕富室，劝令解囊助赈，然必须先自捐俸倡首，始能感发人心。夫牧令之俸有几？何足以赈恤灾黎？然藉以鼓舞倡率，使士民无辞者，则在此也。[48]
同治十二年，回民起义接近尾声，左宗棠亲赴肃州督视军情，目睹了河西一带难民络绎于道的情景：“时届寒冬，尚多赤身裸体，流徙道途。”[49]为了保证战后难民的基本生活，他下令陕甘官员捐俸赈济，甘肃官员和驻陕军需局为河西难民制造了数万套寒衣，以办理西征粮台詹事府詹事袁保恒、陕西布政使谭钟麟为首，会同陕西官员，共同捐济。此次捐俸赈济当属西北近代史上一次较大规模的捐赈盛举，几乎牵动了陕西所有的地方官员，其具体捐赈情况如下表：
续 表
据统计，此次捐俸共计捐助廉银六千九百二十五两，购办棉衣一万二千一百八十件。这些捐赈银两和物品，均经分批解运兰州，随后由兰州转解安肃道，分发关外安、敦、玉三州县，作为赈济难民之用。
光绪三年，陕西和甘肃庆阳亢旱成灾，左宗棠会商陕西巡抚谭钟麟共同筹办赈务。因邻省山西、河南等省亦受灾，故无从采运赈粮。左宗棠饬令平庆泾道魏光焘察酌地方情形，妥为赈抚。并倡导地方官员捐廉救济，得银一万两，以七千两备陕西赈灾，三千两供庆阳救济。此外，他还分析了当时举办赈务的难度：
此时筹办赈抚，莫难于筹粮。除庆阳尚可于陇辖有收之处随时采运挹注外，陕西则非远求之湘鄂，近求之于川蜀不可。赈粮采之楚蜀，水路迢递数千里，脚价繁重，倍蓰于粮，兵燹之余，何从取给？[50]
为了解决办赈急务，左宗棠决定发动绅商捐输，作为社会救济的一个重要内容，并对陕甘两省的具体情形进行了分析：
就两省而论，甘肃贫瘠著名，素乏殷实之户；至陕西除南山、北山瘠区不计，此外富室较多，又经商获利之家所在皆有，近遭回乱，多散居贸易各省，生计仍完。兹值桑梓奇荒，理宜尽力捐输，以敦任恤之谊。[51]
左宗棠饬令甘肃司道劝令官绅量力捐输，并咨商陕西巡抚谭钟麟，督饬司道在陕西境内劝谕绅士、富商捐助。对于不肯捐输者，采取强制措施迫其认捐，以挽救地方危急。
4.善后安民的抚荒思想
严寄湘认为古人的救荒诸策，对备荒和赈荒筹划甚详，但忽略了荒后安抚工作。他指出：“古人救荒诸策，多密于当荒之时，而疏于已荒之后，殊不知荒后如病人初起，若不加意抚绥，而小民仍难望生全。”[52]于是，从荒后安民的思想出发，提出了抚荒的重要举措。
其一，招募垦荒。《救荒六十策》认为，招民垦荒是安抚百姓的主要举措。指出：“灾荒之后，百姓流亡，田亩荒废，当以募民开垦为急务。”[53]具体办法是，首先清丈田亩，对田亩丰薄进行区分，分别登记造册。然后禀报上级设局招募百姓垦种。愿意承种者，由局发给地票，所领无主产地，经领户垦种成熟后，由政府颁发执照，作为固定产业；所领有主产地，因地主逃亡在外，承领人以承种三年为限，原主能归家者，经政府查明确切后，在未经播种前到者，即令承种人退耕，准其接收管业；已经播种后到者，须等承种人收获完毕，方能接收管业。招募垦荒事定后，由地方政府负责发给承垦者基本生产资料，如农器、籽、粮、牛只等，而且仿照旧有章程，“每户给锄、镢、镰各一件，每垦田十亩，借给食谷一石，籽种三斗，五十亩，给牛一头，犁一柄，或有驴只能耕者，酌减给发。开垦后，除锄、镢、镰免缴外，其籽谷牛价，以开垦第二年扣算起，分三年归还清楚，不准拖欠”[54]。
垦户土地税则，严寄湘考证了左宗棠和刘锦棠的办理章程，认为切实可行。其中左宗棠制定的《甘肃善后垦荒章程》规定：每领垦上等荒地一亩，限定开垦之次年收获后，缴地价钱五百文；中地每亩缴钱三百文；下地每亩缴钱一百文。其半熟之地，限定领垦之初年收获后，每上地一亩，缴钱二千文；中、下地以次递。至应纳地丁仓粮，统限以领垦三年后，查照原额起征。其地价钱文，即由局按限催收，造册呈报。以备丈地绅员薪水及地方公用之需。刘锦棠在《安辑陕西延绥各郡章程》中，对于垦户赋税作了明确规定：领垦三年后，照例征收钱粮外，每亩输岁租三年，自垦后四年起，至六年止，每上地一亩，按仓斗输租谷二斗五升；中地每亩输租谷二斗；下地每亩输租谷一斗。其谷各归各乡，设立义仓存储，照积谷法存放，以备荒歉。严寄湘认为这两个垦荒税则章程符合地方实情，是安定地方的有效良方，应该推广实施，以期“三年耕必有一年之积，九年耕必有三年之积”之效。
招募垦荒方面，湘军的具体实践也有例可循。
同治十一年，湘军攻破金积堡后，将裹挟陕西汉回难民安插于化平川和大岔沟一带，甘肃及宁、灵土著汉回百姓，在宁、灵一带择地安插。移民的同时，对被安置者一律发给赈粮，并“拨给地亩、牛只、籽种，令其及时耕垦”[55]。又采取广为招募垦种之法，以恢复被战争破坏的地方经济。
河州回民起义被镇压后，左宗棠采取“兵民共屯”之法，饬令前敌各营和护运各营湘军将士就地屯田，又将河州回民起义军所缴马匹，除留足军用和驿用外，其余均散给各州县贫农，作为恢复农业生产的重要保障。经过数月经营，地方经济大有起色。据禀报：“流亡稍聚，荒绝之产耕垦日多，入春计难民户口散给种子、赈粮，经费已属不赀。然兵屯、民屯星罗棋布，灾民日聚，土地日辟，无论地方可冀渐次复元，将来粮食日多，采运之费亦资节省矣。”[56]
为了吸引外来人口参与开垦，制定了优惠政策，对于入籍开垦人员子弟应试年份进行了变通。其具体规定为：
将各厅州县招徕新户就所领之地扣算，承粮在一石以上者，即以领照之日作为入籍之年，按册照内注明之兄弟子侄，准其一体应试；领地承粮在四五斗以上者，按册照内注明之本户及子侄，即于下次科试准其报考；领地承粮在二三斗者，按册照内注明之本户及子孙，俟下次岁试准其报考。[57]
对于无原籍和规定不符者，只准其承地种粮，不准应试。并将这一规定通令承垦人员一体遵守照行。
其二，免除受灾地区钱粮。《救荒六十策》将蠲免受灾地区田赋和钱粮作为安民的重要内容。严寄湘认为，对于自然灾害破坏的地区，应由地方官员禀报上级政府查验后，将各受灾户应纳钱粮酌情予以减免：“如被灾十分者，请蠲免七分，缓征三分；被灾九分者，请蠲免六分，缓征四分；被灾八分者，请蠲免四分，缓征六分；被灾七分者，请蠲免二分，缓征八分；被灾六分、五分者，请蠲免一分，缓征九分。其缓征之钱粮，内有应分作三年带征者，有应分作二年带征者，按户分别造册。”[58]通过宽灾黎、培国基之举，达到善后安民的效果。
同治十三年二月，左宗棠以甘宁青地区农田荒废已久、各州县积欠钱粮无从征解为由，上奏清廷，请求豁免各地百姓积欠钱粮。他在奏折中说：“窃查甘肃自逆回煽乱以来，十余年戎马纵横，小民转侧干戈之中，惨难言状。其被难情形，实有甚于各省者。”[59]他深感积欠钱粮已严重影响到善后招垦，若急于追比清欠，势必导致百姓徘徊观望，因积欠钱粮甚多，不敢轻易承种。清廷以其奏疏切中时弊，故下谕：
甘肃地方被贼蹂躏多年，地亩久荒，粮租无出，闾阎情形困苦。加恩着将甘肃省同治十三年以前实欠在民地丁、正耗等项钱粮、草束以及番粮、番草，并向随地丁额征课程等项杂赋，概予豁免，以纾民力。[60]
谭钟麟任陕甘总督后，尽管同治十三年之前民欠钱粮业已豁免，十三年以后已垦熟地照例征收钱粮草束，但因甘宁青地旷人稀，战后并未全部认垦，已垦之田荒芜太久，收成亦甚歉薄，加之光绪三、四年，近陕各地亢旱成灾，民气难以复元。谭钟麟认为：“民力拮据，输将不前，积年常征，旧件日事追呼于公款，毫无裨益，徒滋胥役中饱之弊端。”[61]为此，他奏请将同治十三年起至光绪七年止，甘宁青各地民欠未完地丁耗杂赋等银和番贡粮石草束一律免征，以纾民力。光绪八年钱粮草束等项，仍照已垦之数征收，并由司通饬各属竭力招垦，以期速复旧额。[62]
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