第二节 裁革陋规和冗费
晚清以来，吏治昏聩，陋规掠民现象严重。左宗棠对近代以来的官场仕风深有感触。他指出：“官评以操守为重，属吏馈赠、官价派买与衙门一切陋规不准收受，例禁綦严。晚近以来仕风不正，道府取之州县，州县取之民间，上下交征，吏事遂不可问。”[28]回民起义战后，他对于实力裁革陋规的官员予以大力支持。凉州知府刘思询到任后，力行裁除陋规，以复民力。左宗棠称其：“权篆剧郡，莅任之始即将一切陋规概行裁革，具见清白传家，志趣不苟，深为嘉悦！”[29]并从遵循传统吏道的角度对其寄予了厚望，勉励他兴利除弊，严定操守，继续造福地方。他在批札中说：
做官不要钱，是本分事，但能不要钱，不能为地方兴利除弊，讲求长治久安之道，于国计民生终鲜裨补，则亦不足贵。所望于该守者，固犹有进也。然非操守清严，划定界限，大本不立，其见诸事为末者，又安足道哉！[30]
战后，湘军督抚对一些陋规和冗费进行了裁撤，以减轻战后百姓负担。其中具有代表性的当属以下几个方面：
一、裁撤驿站、军塘和里局
甘肃原有驿站军塘，原额续增合计关内外共设马六千三百五十余匹，夫三千六百余名，有所牛五百余只，有牛夫拉军马一百五十匹，有马夫，每岁需工料站价银二十五万七千余两，粮料草束在外。[31]回民起义爆发后，因受战争影响，塘驿日渐废弛。为了应付战事需要，左宗棠饬令甘肃各地陆续安设夫马，各地州县也均以不敷供差为由，时请增添。当时尚无定章，因而费用十分混乱：“有由军需项下发者，有由善后局、厘局领者，有留支者，有从司守领者。”[32]所有领取费用有限，对于未领之项各属，仍照旧额，作为垫支，列入交代，以抵解款。这种现象造成了财政开支的紊乱。
光绪九年，陕甘总督谭钟麟认为驿站军塘开支浩大，上疏奏请予以变革。获准后，他饬令各地州县，对于驿站军塘经费，一律改由藩库请领。并命甘肃布政使、按察使根据战后情形，对现有驿站制度进行改革，酌情予以核减，留用少量夫马，达到“驿递不至贻误，饷项不至虚糜”之效[33]。经两司考察后，回禀：“目前款库空竭，固难遽复旧制，且军务既平，驿递较减，无须照额多设马夫。”[34]于是，谭钟麟决意彻底清理和改革。首先，保留部分重要交通要道驿站，并酌量予以裁减。位于东西大道的宁夏、西宁两府，酌留驿马二千六百八十五匹，夫一千三百四十二名。[35]其次，夫马较少的偏僻地区，仍然予以保留。如安西、玉门军塘暨巩秦阶、庆阳所属偏僻驿站，并新设之宁灵、平远、硝河城、打拉池等处所设夫马无多，姑仍其旧。[36]第三，东西两路所夫、所牛、拉车夫马，因战后闲置无用，一概予以删除。驿站军塘的经费，也酌量予以调整。规定：
除哈密、巴里坤各路军塘，仍由军需项下支发外，统计关内驿站及安西玉门军塘夫马站价，岁需银十万六千余两，粮料二百四十余石，草一万九千余束。此后各属，向由地丁项下留支者，照现定之数留支；有余则解司库，向由司库领者，照现在酌留之数核发。[37]
经过夫马和经费划一改革后，甘肃驿站军塘夫马数量大为减少，相应增加了各站驿马数额，在保证驿递的前提下，节省了政府财政开支。据谭钟麟奏疏中所说：
臣查该司等所议酌留夫马之数，较原额固属减半，照各驿现存马数，尚有加增，于递驿决无贻误，而每岁节省银十余万两，于库款不无裨益。请自光绪九年正月起，照现定之数支发，以便司库造报，他日库藏充裕，不难复照旧额，或当有事之秋，必须添设夫马，仍可随时酌量请增。此举系为目前库款支绌核实樽节起见，并非变更旧章，似属可行。[38]
光绪十八年，陕甘总督杨昌濬以甘肃东路驿站夫马不敷应用为由，奏请复设增添。他从三方面论证了恢复和添置的必要性。
首先，从时势出发，论及恢复重要性。他说：
遵查前者各属安设驿塘夫马，诚以彼时军务初平，例差未复，驿递较简，本属权宜办理，现在新疆设立行省，添设文武衙门，文报日多，加之关外番回、喇嘛各项差员年班进贡及台吉各大臣往来等差，军兴时所停止者，现一律照旧举行，统计差需之繁，不特视光绪九年以前加多，即较之嘉庆、道光时亦属有增无减，各差到站刻不容缓，管驿较多之州县，抽拨上下夫马，犹不免顾此失彼之虑，所管驿较少之州县，无处抽拨，势必扰累民间。[39]
其次，从防务角度出发，力主恢复以重边防。战后，军务初定，各路防营尚未裁减，各州县要差过境递送文件，均可借资于夫马，自光绪七年兵制变革后，改营为旗，人数递减。各路防营驻扎处所地方辽阔，分巡要扼，自顾不遑，并无余力为州县分任此务。
第三，从财政方面，阐释了规复甘肃驿塘的必要性。由于夫马缺乏，遇有文报，无论寻常紧要之件，大多不能按期到达，即或重要文报，亦“随时雇夫雇马，按站接递”[40]。势必导致经费紧张，日积月累，政府赔垫甚多，以致解款迟延，出现“因公受累”的状况。
综合以上情形，杨昌濬会同地方官员合议后，认为：“关外安西、玉门十三营塘、关内七十六军塘同东西两路牛所夫、安肃二州拉车马夫，仍可从缓添设，并巩秦阶、庆阳各属及东路偏僻驿站，九年酌定宁夏、西宁两府暨新设之宁灵厅等处夫马，亦应悉仍其旧外，其东西两路均当冲要，差务繁重，不能不量予复额。”[41]他对甘肃东西两路驿进行通盘考察后，制定了解决方案，主要措施如下：
西路，自平番起至敦煌止，中历古浪、武威、永昌、山丹、东乐、张掖、抚彝、高台、肃州，共十一州县，因该地区较为富庶，民间主要以畜牧为生，设有要差，驿马不敷供支，可以临时雇备，因而决定由司另筹经费，以资津贴。
东路，自皋兰起至泾州止，中历金县、安定、会宁、静宁、隆德、固原、平凉，共九州县，地广人稀，向为瘠苦之区，生活环境恶劣，故规复驿站当属切要之举，其规定为：
自皋兰至泾州九属，拟照旧章，一律复额；海城、平远系新设之区，拟请各酌添马六匹、夫三名，计复设新添共马七百二匹、夫三百五十一名；又安西、玉门为西路入境首冲，差务甚繁，且地处沙漠，幅员绵长，人烟稀少，上下站相距或二百余里及一百五十余里不等，营塘既不复设，驿马又未加增，应将军塘马一百二十一匹，兵丁、字识、跟役、夫匠、兽医六十五名，一律复额，俾资周转。[42]
由以上可见，谭钟麟把战后裁撤驿站作为减少财政开支的权宜之计，杨昌濬因时制宜，恢复驿站夫马。一裁一复，均系因应时势，根据形势的变化不断加以调整。
除变革甘肃驿站军塘外，谭钟麟还根据战后具体情形，向朝廷上疏，请求革除甘肃全省里局，进一步减轻经济压力，缓解百姓负担。
甘肃里局，原为仿照陕西里民局，专为支应官军而设。最初职能为供支兵差所需车辆，其后各县差驿借机扰民，“大催小催，需索万状”，[43]百姓不堪其累。嘉庆二十一年，皋兰知县沈仁澍制定里局章程，进行妥善管理，规定：“按各里银粮多寡分摊，谕令各小催输支，事竣，小催照依县谕向各花户公摊，不准粮役滥报大催小催，以免扰累。”[44]道光六年，陕甘总督鄂山出示申禁，进一步强化里局制度和章程，并规定不得扰民。咸丰以后军务繁兴，里局差役扰民、累民现象复又滋生。据粮役多次举报，里局中常有头人、差役混拉民车现象，地方百姓反响甚大。同治初年，皋兰绅士张复元等呈请设立车马局，车按粮摊，费按亩出。[45]由此甘肃东西路各属州县均照此办理。但行之既久，弊端纷出，百姓苦不堪言。
同治十二年，左宗棠以关内业已肃清，下令将军兴以来弊政，其中“惨酷尤繁者，应时而蠲”[46]。首先裁除按亩摊银之累，百姓积困为之顿纾，但里局扰民依然如故。此外，回民起义爆发后，军务繁忙，差务络绎不绝，大军过往州县，强拉民车，所需之费，按亩均摊。谭钟麟推究其因，在于里局经管局绅需索所致，他指出：“假公济私，格外科派，不肖书差，以少准多，从中侵蚀。”[47]
光绪十一年，为了彻底清除流弊，谭钟麟下令裁撤甘肃全省里局。在告示中，对里局弊端进行了深入剖析。他指出：
甘省东西两路，自陕达关外，道所必经，从前设立里局，供支一切差徭车费，按粮摊派，民力苦不可支。自兵燹后，户口凋残，差务络绎，甚至强拉民车，加以经管，局绅假公济私，格外科派，不肖书差以少准多，从中侵蚀，流弊百出，小民不胜其扰。[48](www.xing528.com)
经与甘肃地方司道妥商并奏准朝廷后，谭钟麟将地方里局改归官办，在泾州、兰州、肃州分设三局，由政府筹集经费，雇觅民车，随时拨用。[49]按照路程远近计里给值，凡属转运协饷，出差委员递解军流等犯，皆用官车，各定限制。[50]绿营领饷也划归自雇车辆，不准多支。并申明，自光绪十二年起，所有各地方州县所设里局，一体裁撤，不得再派民间一钱。并通饬各地州县，立碑勒石，永远遵行。[51]同时，严格查处假公派差，整肃不法行为。规定：“嗣后各该州县，如敢假公事为名，派累闾阎，准绅耆赴省控告，查系严参办。”[52]
二、革免关隘费用
临夏古称枹罕，东阻洮水，北据黄河，西南山岳耸峙，林木葱茏，易藏奸宄。故前代曾设立汛关二十四所，派兵防守。其中循化、河州、土门等处关卡，尤为通往番地要道。设关旨在稽查奸宄，维持地方稳定。规定：“凡过关商民、脚夫及番民出入，每人收挂号钱五文，不过为造循薄纸笔灯油之费。”[53]但关卡历经有年，积久弊生。其中积石、土门、石咀、老鸦等关，竞开抽取税课之端，桥沟汛亦添设关门，尤而效之。光绪十八、十九年，各关卡陋规纷张，最为严重者莫过于桥清汛、土门、老鸦三关，对于过往客商更是刻意盘剥，严重危及战后民族关系。有史料记载：“往来负贩，计头过取，牢禁笞责，甚至播衣质物，种种苛虐，不堪牛毛颤未。”[54]给循化和河州地区汉回百姓带来了深重灾难。曾因不肖弁兵勒索抽收和费用加增，酿成汉回绅耆董科满、贺九龄等联名闹卡之事，并上控至陕甘总督杨昌濬。杨昌濬派人查明后，认为：“各关抽收牲畜、货物陋规有干禁例，此后应一并革除，俾纾民困。”[55]关卡所收挂号钱五文，因为数不多，准其照旧抽收，以资办公，此外不得格外加索。而且，对于少数民族在关内从事农业生产，也作了详细规定：
至番民向于关内外开种地亩，完纳粮石，各关仍于日出开关，日入闭关，不得无故关闭。凡出入赴地工作农民，不准抽取分文，以示区别，而免扰累。[56]
同时出具告示，晓谕河州、循化各关卡商贾、军民人等，一体遵照。将告示分发循、河二厅州存案，并贴四关桥汛。由该处绅民人等照录勒碑，竖立关侧。使往来行旅、农民一体遵知，以期永绝弊端。对于利用关卡施行勒索和贪污的官员，进行了严格惩处。其中土门关把总沈永贞，桥沟经制薛佩成、黄承魁等三弁，贪渎生事，一并斥革，以示惩儆。已革汛兵杨殿元、张复聚，仍由河州查署牧重责枷号，押赴关汛二处示辱，永不准改名复充。将聚闹关卡贺九龄等，亦重责枷号，押赴桥沟汛示众。并将告示颁发各州县，分饬在于桥沟、土门、积石、老鸦各关汛张贴晓谕，重申免除关卡索费的规定：
各路商贾、脚夫出关挂号钱五文，进关销号，不准抽取分文。肩挑背夫、往来单人、工作农民，不准抽取分文。并将桥沟汛已无关卡，已无钱文。其余所有关卡，一切不准抽取分文。再谕汉、回、番、撒往来行旅、商贩一体周知。[57]
三、整顿鸦片厘税
回民起义结束后，左宗棠因鸦片严重危害西北社会，下令禁止种植鸦片。这一政策尽管短期内收到了良好效果，但仍然难以根本杜绝。光绪七年春三月，为了增加地方财政收入，甘肃各厘金局在门首悬挂黄旗一面，大书曰“奉旨烟厘”，于是禁烟之令完全消失。[58]继任湘军人物谭钟麟、杨昌濬等对于甘肃烟厘进行了调整。
光绪十三年，谭钟麟向总理衙门呈请后，会同户部具奏洋药税厘并发。清廷下令各省将土药厘税体察情形，如何加征之处，分晰具奏。谭钟麟认为甘肃土烟厘税，生土烟每百斛收税厘银五十两，熟烟膏每百斛收税厘银六十两，省外各局，一律照征。本地土产鸦片，只有“零星负贩，收厘无多”，[59]故决定将其并入百货厘内造报。他向朝廷禀报地方实情后，请求对于甘肃鸦片厘税予以免增，他说：
臣查甘省向无洋药入境，即嘉峪关新设口岸，亦无贩运洋药至者，所有土药，大都川陕滇省零星夹带，并无成箱大宗，若再加重收厘，则潜匿绕越，偷漏愈多，即现征银数，恐亦不能取盈。[60]
光绪十六年，清廷据总理衙门、户部上奏，内地土药出产日盛，亟应整顿税务，以裕饷源一折，遂寄谕各省督抚详查妥办。[61]陕甘总督杨昌濬一面转饬遵办，同时认为甘肃“民间栽种罂粟无多，商贩稀少，收厘未成巨款”[62]，故上疏奏请照旧开报。他令甘肃税厘总局司道详细查明后，认为甘肃地处边徼，交通落后，与东南各省情形迥异，洋药很难进入。自左宗棠厉行禁烟后，甘肃土产鸦片大为减少，但民间吸食者甚众，于是“奸商从附近各省贩运土药来甘售卖，复经停收厘金，查获私贩，全数焚毁”。[63]由于立法极严，因而贩运稀少。自光绪七年禁令稍弛后，间有贩运土药者，也一律按照洋药推算。为了保证土药贸易增加，杨昌濬会同地方官员制定《抽收土药税厘章程》，派员专司其事。但土药生产终究有限，全系本地居民销卖，外商不过零星小贸，并无成箱大宗。因而有光绪十三年谭钟麟奏请烟厘划归百货之举。杨昌濬任内，在体察地方情形的基础上，继续遵循谭钟麟的烟厘政策，向朝廷奏请：
甘省山路丛杂，川原地面不宽，所设收厘局卡，皆经该管各道府暨各大局总办委员随时委查，涓滴归公，尚无员役舞弊情事。计通省所收土药厘金为数有限，未便另款造报，拟请仍将甘省土药厘金，暂准照旧归入百货厘金款内汇报，容俟数年后，如有商贾贩运成宗，厘收畅旺，再行遵照办理。[64]
光绪十八年，总理衙门核议各省土药税厘数目办法，令将甘肃土药如何征收税厘，迅速分别奏明核办。杨昌濬饬令甘肃税厘总局司道查核后，上疏请求变通办理。因甘肃烟厘问题，前经酌定章程，明确规定：“嗣后无论外来及本省土产，均照各省增厘章程，每生土药百斛，共抽税厘银五十两，熟土膏每百斛共抽税厘银六十两。”[65]由于立法较严，所以试办一年后收厘甚少。经查访后，由于甘肃所产鸦片多系稀浆，商民购买之初，即须照数完厘，运往各处后，每稀浆百斛，仅成干土三十斛，合计百斛之土，应完三倍之厘。[66]因而商民裹足不前。此外，因交通落后，许多商人需经长途跋涉，增加了运输费用。加之关卡税厘过重，贩运成本甚高，商人望而生畏。杨昌濬指出：“来甘贩运，道里迢遥，车驴驮负，盘脚已属不赀，加之逢关纳税，遇卡抽厘，而售销地方，复有落地厘税，经历三四省，综算每土药百斛，税厘两项，不下一百余两，比较洋药税章，所少无几。”[67]
为此，杨昌濬请求对于甘肃鸦片厘税，变通办理，以期振兴商务。具体办法是：“以三斛折作一斛，仍照百斛税厘五十两章程完纳，计每土浆百斛，实收税厘银十六两六钱。”[68]经过几年试办后，甘肃鸦片厘税有所增加，每年约可收银二万两。此外，甘肃土浆“斛数亏短，运道艰难，兼之浆薄味淡，不但远逊洋药，比之各省土药亦不逮远甚。以故销路窄狭，价值低贱。每百两仅值银七八两之谱，现虽按三折一征收，而来甘贩运者，仍属稀少”[69]。于是，他请求再行变通办理，提出：
拟请以后每土浆百斛，议定抽收税厘实银一十六两六钱，禁除折收名色，以昭核实。其税厘统由出产起运地方之第一局卡全数收清，随时填票，粘贴印花，贩运出省，听其照所到省份完税纳厘，惟经过本省局卡验票放行，概不重抽。查出偷漏，从严议罚。至他省土药，迩年并无贩运来甘，只新疆入关商贩，间或携带少许，虽为数无多，亦宜照此定章办理等情详请覆奏前来，臣覆加察核。甘肃不通水路，无要可扼，若征收过重，偷漏更甚，现在土药税厘章程，因地制宜，尚属核实。[70]
四、减少藏民贡马
甘州所属西喇古尔黄番五族，自康熙年间效顺清朝以来，原报壮丁一千六百三十名，例定每年秋季壮丁二十名、缴纳贡马一匹，共纳贡马八十二匹。嘉道年间，藏民壮丁逐渐减少，而历年贡马仍如例缴纳。同治四年，回民起义军由西宁一带流入该地藏民游牧之所，各藏民正副头目率部奋起作战，持用猎枪击毙回民数十人，引发回民军合股攻入藏民住地，交战中，因寡不敌众，黄番五族藏民遭受重创，壮丁人数大为减少，但贡马仍按定例缴纳。对此，甘肃提督周达武亲历各藏民游牧之地，传集藏民头目、散户等逐加点验后，于光绪六年会同陕甘总督左宗棠联衔上疏：
八个家本系八小族，原报壮丁二百四十五名，每年应缴贡马十二匹，今仅存壮丁三十六名；五个家本系五小族已绝其四，原报壮丁四百一十四名，每年应缴贡马十三匹，今仅存壮丁七十七名；大头目家原报壮丁三百三十七名，每年应缴贡马十五匹，今仅存壮丁三十九名；罗尔家原报壮丁一百八十五名，每年应缴贡马九匹，今仅存壮丁五十三名；洋嘎家原报壮丁四百五十名，每年应缴贡马二十三匹，今仅存壮丁二百一十七名。总计壮丁仅存四百二十二名，较之原额不及十之四，而历任官员，仍照向额造报贡马，亦照向额催收，番民不胜其苦。[71]
除西喇古尔黄番五族外，甘州提属城守营龙首堡唐乌忒黑番一族，原有壮丁四十七人，每年应纳贡马二匹，至光绪六年，仅存壮丁十九人；南古城营唐乌忒黑番一族，原报壮丁二百四十人，每年应缴贡马十二匹，战后仅存壮丁七十八人；洪水营唐乌忒黑番一族，原报壮丁一百二十二人，每年应缴贡马八匹，现仅存壮丁五十七人；肃州镇属金塔协红崖堡黄黑番三族，原报壮丁四百九十二人，每年应缴贡马二十五匹，现仅存壮丁二百七十人。以上各族，均在回民战争中受损严重。故奏请照原设壮丁二十人、贡马一匹之例按数裁减，以纾民困。
此外，周达武还对凉州镇属城守营及永固协所属各番族缴纳贡马情形进行了调查，请求并案裁减。左宗棠饬令凉州镇总兵汪柱元查明，汪柱元呈称：
永昌协营及凉州镇标城守管所属各番民，历来按照壮丁交纳贡马；永昌协营所属南山番民五族，原报男妇四百五十名口，每年交纳贡马六匹，因军兴后，西呐夹科挂三族已绝嗣无人，现存元旦、黄毛二族男妇二十四名口，内只壮丁七名，迄未交纳贡马；凉州城守营所属西把截堡番民二族，原报男妇四百五十八名口，每年交纳贡马二匹，现仅存男妇七十五名口，内只壮丁十七名；炭石堡所属番民二族半，原报男妇八十余名口，每年交纳贡马二匹，现仅存男妇各一名，每年呈交贡马，要实无力交纳，请以本年为始裁减，只纳一匹。[72]
左宗棠又命署甘肃布政使查明，周达武查验相符后，上疏请求将甘州、肃州各属藏民每年应纳贡马，按照现存丁口数目，照依原设壮丁二十名、贡马一匹之例，按数裁减。凉州镇所属藏民，每年除裁减外，准其交纳一匹。左宗棠等人的奏疏经过部议后，清廷下谕：“陕甘总督左宗棠奏凉肃各属番族穷苦，请酌减马贡，允之。”[73]
通过对甘宁青地区经济政策的调整可以看出，湘军对经济政策的整合与变通，适应了战后经济发展的要求，为经济的迅速恢复注入了活力。裁革冗费和革免关隘陋规举措，减轻了困扰地方百姓的重要负担，同时也对澄清吏治有一定的促进作用。鸦片税厘的减轻，为战后鸦片贸易的复活起到了催化作用，尽管在短期内增加了政府的财政收入，但无疑加重了鸦片对西北社会的危害程度，其消极影响也是不言而喻的。
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