第一节 地方政权的析置和重组
一、设置化平直隶厅
同治十年，湘军完成陕西回民迁移后，道员冯邦栋在化平川为安置回民散给赈粮，丈量地亩，按户分拨房屋、窑洞，并购给籽种，酌拨耕牛、骡驴，督其开垦播种。为了加强管理，左宗棠于同治十年奏划平凉、固原、隆德、华亭四州县地，分设化平川直隶厅，并请添设化平厅通判，设官治理。清廷依照左宗棠奏请，设立化平直隶厅，并经吏部议准后，颁发通判关防一颗，以昭信守。同时添设化平厅通判以及化平营都司各缺。经工部获准后建立化平厅衙署，以资办公。[1]并令左宗棠督饬和委派人员据实查勘后筹款兴修，报请工部核实办理。添设化平营都司一职，经兵部妥议后，饬千总牟春阳带土勇二百四十名，分扎关山三才镇各口，调记名总兵喻胜荣带所部平江营，扼扎化平镇，以司稽查。[2]
化平直隶厅设立后，左宗棠立即知行甘肃布政使和按察使，会同甘肃军需局详细规划，并札委督办平凉各属善后事宜、记名道冯邦栋详细划分辖境。冯邦栋调取固原、隆德、平凉、华亭等州县舆图，并选派熟悉地理和舆图的书役详细勘察后，确定了化平厅所辖范围：
化平川东南，拟自四沟岭起，至羊套梁、老虎崖、黄家瓦山一带分界，向系平凉、华亭旧界；东北拟自土窑子石起，至钱家窑、董家川、盐池河一带分界，向系华亭、固原旧界；西北拟自盐池河起，至香水庵、龙江峡、关山一带分界，向系华亭、隆德旧界，其盐井一眼，拟划归化平厅管辖；西南拟自关山至后麦子坪、龙台山、石嘴子河一带，与华亭县分界，由羊套梁至龙江峡止，东西约距三十五里，由石嘴子河至盐池河止。[3]
总计化平厅南北约距八十里，四境辖界，周围约计二百里。并将新设之区地理详细绘图贴说，呈报左宗棠。
地界划分后，辖界和官员设置也是一项要务。甘肃布政使崇保、按察使杨重雅会同委办军需局员署兰州道蒋凝学、西宁道舒之翰、候补道琫武等向左宗棠呈请，新设化平厅周围二百里之地，前属固原、隆德、华亭、平凉四县分别管辖，应照道员冯邦栋所请，划归化平厅通判管辖。并将化平通判一缺，作为化平直隶抚民通判，定为“繁疲难”三字要缺，归平庆泾道所辖。同时仿照镇西抚民同知，添设照磨一缺，作为要缺，添设训导一缺，内外拣调。[4]新设化平营都司一职，因属要缺，左宗棠认为必须拣选才技优长、谙练地方之员担任，以期对于新设之区的建设有所裨益。
吏部等经过会议后，上奏禀报化平直隶厅官员设置事宜，向左宗棠咨覆：
内阁抄出陕甘总督左宗棠奏称，旋准部咨开，陕西就抚回众既据该督奏称安插化平川地方，散给赈粮地亩，分拨房屋籽种，督其开垦，并请设官董。该督系为抚驭回众、绥靖地方起见，自应准如所请。添设化平川厅通判、化平营都司，应作何项之缺，并厅属各员及一切未尽事宜，应由该督详细体察情形，查明办理。[5]
完成建置后，署理化平通判左寿崑向左宗棠提议[6]，对新设之区的钱粮细数变通办理。他禀称：“查划拨地亩钱粮一案，屡奉本道札催，迭经备文催，平固华隆四州县遵办在案，闰六月初八日复奉本道札飞催，当即分别移会其平凉固原两州县，均经会同勘界，无地可拨，隆德县原拨盐井一眼，仅拨庄基地十七亩有零，查化平川，旧隶华亭，此外如圣谕川，即圣女川，北面河即白面河等处，均属华亭管辖，应拨钱粮细数，似应由华亭查造申详。”[7]同时从变通的观点出发，阐述了对钱粮划拨的看法和主张：
伏思治道贵因时变通，若只胶柱鼓瑟，拘泥成例，转属具文，徒烦案牍。惟揆度夫时势之宜，斟酌损益，而仍不出乎范围，斯下有遵循，事乃克济。平凉所属，除静宁州外，余均数遭残破，蹂躏不堪。黎民几无孑遗，吏胥亦俱尽绝，固不仅案卷之焚毁无存也。此时而欲清地亩、核钱粮，在卑厅新设之区，自属无案可稽，即华亭恐亦漫无把握，本道札内有平凉笼统开报一语，此实势所必然，纵别州县绘图造报，笼统二字，谅亦在所难免。[8]
左寿崑认为：“宜将应征钱粮，分别等第，上地每亩若干，中地、下地准此递推，酌定数目，明示章程，令各州县参酌情形，遵照办理，既于要件不致宕延，又可免往返驳饬文告纷繁，素仰宫太保因特制宜，通达权变，力除积习，不尚虚文。”[9]左宗棠认为所言甚为合理，批示平庆泾道魏光焘复核举办。
左宗棠将办理情形上奏后，户部对新设之区钱赋状况提出质疑。认为左宗棠所奏新设化平厅设通判进行管辖，但未对赋税问题进行全面统计，要求其对于化平向来应征地丁正杂各项钱粮何处系属、民地若干、屯地若干、计额征正杂钱粮各若干等情况详细汇报，然后“饬令该管道府，督同四州县按照原拨界内额征之数，备细查明分析，开造赋役全书，妥册呈请核明立案，以昭妥慎”[10]。此外，还对化平通判用款情况进行了回复。规定，化平直隶通判俸银、养廉银以及办公经费、役夫人员经费，均请在该厅征解地丁银内收拨，每年兵饷款内由司支领造报；归于监禁囚犯所需费用，造册奏销；关于化平通判每年春秋二季各庙祭祀费用，详细规定了划拨经费的方法：每年春秋二季并五月十三日致祭，关帝庙、文昌庙祭祀，按照直隶州祭品，关帝、文昌庙春季额支祭银八两三钱八分，秋季额支银八两三钱八分，五月十三日致祭关帝庙，祭银五两一钱二分，共银三十八两六钱四分，拟请在于该厅征收银两项下作正动支造报请销，又文坛庙祭祀银四十五两、一十四两五钱九分二厘，此项银两，拟请在于该厅地丁存留银内征解司库收入均摊，祭祀款内动支造报。[11]对于新设化平营都司的开支费用，均经分别不同情况后，分别由地方司库、陕西和户部承担。
除了详细划分辖境、赋税外，还从科举方面逐渐完善建置改变后的新情况。他上奏清廷，请求增加新设之区学额。因战后抽拨其他地方学额均有难度，故请求直接划拨学额，以推动新设之区文化的恢复和发展。
经过对新设之区辖境的划分、对赋税钱粮等详细梳理后，湘军集团完成了化平直隶厅的建置，从政治、经济等方面加强了对该地回民的控制和管理。
二、提升固原州
甘肃自置省以来，控制疆域辽阔，北路新疆平定后，对于新疆建置的规划较为详细，而忽略了西北关内建制。左宗棠认为：
陇自置省以来，百数十年，荒陋如昔。不但文为阙略，即大经大法有关治具者亦并略焉。[12]
此外，在建置上采取“增关外、裁关内”之策，尽管保障了新疆稳定，但关内建置的裁减也在一定程度上削弱了甘宁青地区的统治。左宗棠认为建置稀疏是引发该地区社会动荡的重要原因之一，他指出：“揆厥由来，实缘边地建置太疏，多留罅隙，民间堡寨团庄，距州县治所近者百数十里，远或数百里，又且犬牙交错，经界难明，汉与回既气类攸殊，回与回亦良匪互异，治理乏员，镇压无具，奸宄萌孽，莫拔其芽，遂尔变乱滋生，浸淫弥广。”[13]同治战后，左宗棠决定申划井疆，以保证该地区的长治久安。具体规划就是将固原州升格为直隶州，添设下马关知县，改盐茶同知为知县，一并归固原直隶州管辖。
同治十二年五月，左宗棠以盐茶和固原两地接壤、辖境辽阔、政令难行为由，奏请调整建置，以加强对边远地区的有效管理。他从两方面论证了改变盐茶和固原建置的必要性：首先，从治理的角度来说。甘肃平凉以北，和宁夏灵州接壤，土地广袤，山谷众多。尽管朝廷设立固原州、盐茶厅进行管理，但因地势辽阔，治理难于周密；其次，就加强官吏职权的层面而言。该地战后多为回民居住，“回俗向重阿訇，虽以传教为名，实则暗侵官权。凡地方一切事务，均由阿訇把持，日久回族不复知有地方官吏”[14]。而且，两地汉回杂居，办理公务尤为复杂和棘手。左宗棠指出：“审理词讼，则认证难于拘传，征收钱粮，则地丁无从按核，诸务丛脞，职此之由。”[15]并举例说明改变建置的必要性和迫切性：“马化龙倡乱宁、灵，而盐、固各堡回目勾结响应十数起，节节抗拒官军，重烦兵力者此也。是故欲筹平、庆、宁夏久远之规，非添设县治、更易建置不可。”[16]
奏疏获准后，左宗棠派魏光焘负责办理。
魏光焘会同甘肃布政使和按察使对固原考察后，勘得固原城北二百四十里有一地名下马关，“东接环县，南通固原，北达灵州，西连盐茶厅各境”[17]，位于冲要地带，形势最为扼要。而且凭山傍水，东南北三面均为平原地带，有发展农业和畜牧业得天独厚的优势，他建议在下马关设立知县，以资防守。此外，经考察和研究有关这一地带的舆图后，认为该地距离元代所设预望城仅三十公里，砖城基本保存完整，故提议在旧有砖城的基础上设立县城。在距离下马关一百一十里的同心城设立巡检，归新设知县管辖，负责社会秩序和缉捕。并设立训导、典史，进一步完善县治。
固原明代为陕西提督驻地，清代陕甘总督曾一度以为治所。该州前隶属平凉府管辖，魏光焘对地形考察后，认为应将平凉府属固原州升为直隶州，仍隶平庆泾道管辖。州城西南硝河城地势险要，属于重要关隘，在此设立固原直隶州判，并对州判的职权作了详细说明：“仿照隆德县庄浪乡县丞例，划明界址，专城分治，所辖命盗、词讼、钱粮、赋役，分由新设州判就近验勘征收，而由固原州总其成。”[18]固原州城东北路与新设下马关知县划分地址相连，划归固原直隶州管辖。
改变后的固原直隶州，州判分治西南，知县分驻东北，固原直隶州居中控驭，改变了以往建置稀疏的状况。
盐茶同知的改变也是建置调整的一个重要方面。此前平凉同知分驻海城，但仍以盐茶同知名之，负责钱粮、诉讼等民间事务。左宗棠考察地形后，认为：
盐茶同知所驻之地，东距平凉府城三百九十里，而盐茶辖境西北一带，地势阔远，距靖远县交界各处又百数十里，汉回杂处，平凉府既难兼辖，即盐茶同知亦每有鞭长莫及之虞。且衔系盐茶，职司民社，名实殊不相副。[19]
因此决定撤销平凉盐茶同知，改为知县，将所属照磨改为典史，同时添设训导一员，专司教化之职。并在盐茶同知管辖打拉池地方，设立县丞，划分界址，将所辖地区的命盗、词讼、钱粮、赋役等一切民政事务均归其管理。[20]
固原建置改变经允准后，湘军开始了新设地界的清厘工作，以解决建置调整后的遗留问题。
对于地界划分，固原知州会同委员陈日新进行详细勘察后，在尽量降低管辖范围的原则下，作出了如下析置：
平远自南而东，拟由雁门口起，至九采坪、校场川、郭家湾分界，向系固原管辖；自北而西，拟由崔家掌、大树塬、王化台、伍家河、同心城分界，向系环县、灵州管辖；正西拟自东沿河、王家疃、阿布条分界，向系盐茶管辖。东西自黄鼠岔至东沿河止，约距二百五十里；南北自老君台至苦水河至，约距二百里，周约五百七十里。旋复移会盐茶同知聂堃，勘得硝河城自东而北，拟由张家庄起至下哈马沟、杨芳城、大岔山分界向系盐茶管辖；自西而南，拟由东崖洼起，至陈家堡、新店子、单家集分界，向系盐茶、静宁管辖；自南而东，拟由韩沟堡起，至马家大岔、黑虎沟、马家阳坳分界，向系隆德管辖。东西自黑虎沟至陈家堡止，约距九十里；南北自杨芳城至单家集止，约距六十五里，计四围约二百五十里。勘得打拉池自南而西，拟由石围山、曲木山、杨稍庄分界；自西而北，拟由黄土岘、周贺家、地窨子沟分界，向均系会宁管辖；东自高子川、三岔沟、高岘分界，向系盐茶、靖远管辖。南北自炭山至曲木山止，约距一百三十里；东西自高岘至杨稍庄止，约距六十里，计四围约二百二十里等情。本司等核得固原州及各委员查勘地势，若分拨环县、隆德、静宁、会宁等处核地，计平远县四围约五百七十里，州判、县丞均辖二百数十里，辖境仍觉辽阔。拟平远县地界东西南三面即照该州所勘为定，其东北之环县地方，仍归环县管辖，北界之宁灵地方，因宁灵辖地较蹙，划同心城北分界，同心城、新庄子集、韦州堡等处，均拨归平远县管辖，余俱归宁灵厅管辖。平远辖境既划拨明白，其平远西乡一带，即令分驻同心城，就近管理，仍归平远县统辖。固原州判辖地，以所拨之盐茶地方，归州判管辖，拟拨之隆德、静宁地方，仍归隆德、静宁照旧分管。海城分驻县丞地界，即以所拨靖远之地归县丞管理，其所拨会宁之地，仍归会宁管理。[21](www.xing528.com)
这样划分，优点有二：一是新设之区辖境不致辽阔，便于基层管理；二是明确了钱粮划分。此外，固原州新设知县也改名为甘肃平远县知县，定为冲、繁二项中缺，新设巡检，命名为甘肃平远县分驻同心城巡检，定为简缺。改设知县，命名为甘肃海城县知县。所设知县、县丞等新任官员，均归固原直隶州管辖。
董志塬自泾河北岸贾家门泊起，北至驿马关、大乐涧、景山等处止，东界马连河、赤城，西包销金关、泉水镇，广逾二百里。自汉代纳入县治，称彭阳县，唐武德元年升县为州，宋时复置彭原县，元代废除县治。自明代迄止清代，未曾设官治理。陕西回民起义军入甘后，曾占据董志塬地区。该地位于三县交界，为安化、宁州、镇原三州县分辖，土地肥沃，灌溉便利，农业生产比较发达，加之交通便利，贸易也较为繁荣。回民起义战争期间，农业生产遭到巨大破坏。左宗棠指出：“因向未设官吏，故钱粮词讼，一切经理乏人，民多不便；且政教不行，奸宄易于藏匿，关系非小。”[22]为此，他奏准清廷，在董志塬旧有经制外委一员的基础上，添设县丞一员，会同经制外委共同管理。对于辖境范围，也进行了详细划分：
辖境董志镇，西至何家畔二十里，交镇原县界，南至李家城、三不同三十五里，交宁州界，东至齐家东庄七十里，北至司官寨五里，东北至罗家寺四十里，东南至秦红咀五十里，西北至孙家沟十五里，均交安化印官地界，西南至何家畔二十五里，交镇原县界。[23]
辖境划分后，总计该地民屯地一千八百十四顷六十亩八分，岁额征民屯地丁银一千八百五十六两，夏秋粮九百四十八石四升零，均拨归该县丞管辖征收，以专责成。并添设乡学训导一员，仿照隆德县分驻庄浪县丞学额之案，由安化县原设学额十五名内拨给三名，统归知县考取，俾资化育。该县丞定为繁要之缺，名为董志县丞，由本省佐杂人员内拣补升调，以期人地相宜。训导由部遴选，以符定制。应募书役人等及官役俸工，均照庄浪县丞岁支事例办理。
三、调整藏区和巩秦阶道
青海循化厅所辖买吾、夺麻、那都、郎凹、直阶、罗博、那札依、多哈尔等八族藏民，距循化厅城三百五十一里，山谷丛杂，又有回民杂居，民族纠纷和矛盾比较突出。回民起义爆发后，该地藏民追随湘军打击回民军，因杀伤回民众多，战后回藏民族仇怨日见深重。为此，八族藏民联合吁请湘军将领王德榜，王据情禀报左宗棠：“据八族头目等吁称：前此奉调剿，杀伤回众颇多，积成仇隙。若仍隶循化，番民贡赋钱粮均须照旧赴厅城完纳，相距窎远，沿途经过回地，虑其挟仇报复，致起衅端。请改隶就近地方，以顺舆情。”[24]左宗棠饬令兰州知府铁珊督同狄道州、洮州厅、循化厅进行会勘，并批示王德榜：
买吾等族愿改归狄道，以理而论，不能由其请改即改。兹即俯顺民情，允其狄道者改拨狄道，近洮州者改派洮州，近循化者仍隶循化，原以番民蛮野，不知官法，曲为体恤。来书谓该番等居近洮州，距循化、狄道俱远，则改归洮州管辖为宜。现札饬循化安丞会同洮州陈丞、狄道喻牧订期明正会勘，以便番情而正经界。一面绘具图说，将道里远近里数详悉开明，以凭核办。俟该州厅会详到时，如有需覆勘之处，再檄行尊处，会同沈镇订期覆勘，以期周妥。缘事关奏案，为边氓回番谋及久远，不能不慎之于始也。[25]
此外，还从民族关系的角度出发，对八族藏民的请求进行了分析，批示王德榜与地方官员共同商定，以慎重为要。他说：
其请拨归狄道一层，盖系汉民教唆所致。汉民教唆之意，则在藉此可以长抽厘金，毋虞他人议及也。大抵番性愚直无他，最为可怜，每被各厅州所用回差播弄。而一种奸猾之徒，见其愚可欺，有利可图，往往假官吓诈，又或从中主使，教其别寻门路，以互相报复。最宜详加审察，稍一失检，官司亦堕其术中。阁下办理此事，惟当与地方文武悉心商榷，以期至当，断不可轻听局外细人之言，以致贻误大局，切要切要。[26]
王德榜会同地方文武妥商后，将买吾等八族藏民改归洮州厅管辖，并将藏民每年应交循化厅钱粮，自同治十三年起拨归洮州厅征收。
巩秦阶道所辖巩昌、秦州、阶州三地，位于甘肃东南边境。其中阶州所辖文县、西固、洮岷沿边一带和四川接壤，系藏民居住地区，因道员驻扎岷州，故遇有藏民和土著民族纠纷，道员可以就近解决。回民起义爆发后，陕西回民军进入甘肃境内，清水张家川、秦安莲花城回民也蜂拥而起，严重威胁秦州地区安宁。时任陕甘总督恩麟为了加强秦州防卫，奏准清廷，巩秦阶道由岷州迅速移驻秦州，督办甘肃南路军务。回民起义之时，甘肃全省糜烂不堪，南路则受害较轻，这与当时道员移驻秦州有很大关系。
光绪十四年，陕甘总督杨昌濬奏请将巩秦阶道永久移驻秦州，以加强对该地区的管辖。他认为，回民起义结束后，对于各地降民，安置的一个重点地区即为秦州所辖的清水和秦安，而秦州又附二县的背路，通往陕西和四川。并且“人稠地密，弹压稽查，较往昔倍行吃重，加以秦、清一带抚回远出贸易定章，责成道员给发护照，随时稽察，是道员在秦州实有迁地为良之益，查岷州道署亦因城陷被毁，回驻无办公之所，此又不能不移驻之势也”[27]。此外，还从地势角度论及秦州地理位置的重要性：“以甘南地势论之，本系岷州僻而秦州冲，以今日情形论之，又系秦州重而岷州轻，事既因时变通，未便拘泥成例。”[28]于是，奏请将巩秦阶道驻地援照平庆泾固化道成案，永远改驻秦州，以昭妥协。杨昌濬的奏疏经过部议后，清廷下谕：“陕甘总督杨昌濬奏请将甘肃巩秦阶道永远改驻秦州，从之。”[29]
四、移置平庆泾道衙署
平庆泾道为甘肃陇东地区的重要行政建制，位居陕甘宁三地交界，具有重要的军事地位。左宗棠指出：
平庆泾道所属出处与陕省相连，甘肃腹地如有疏虞，平庆泾但能慎固封守，则陕省迤西边防可免震惊，而甘省饷道常通，商旅辐辏，亦无困乏之患。诚以取道平凉，北逾六盘，西连兰州，东连邠岐，輨毂数千里，为甘肃中大道、车行之路，非秦州仅通，与汉山谷复沓、旅行驮运可比。[30]
平庆泾道卫系兵备之地，驻地旧在平凉，后移建固原，其年已不可考，而道所遂常驻于此。回民起义爆发后，平凉、固原一带悉遭战火侵袭，景象凄惨。“灰烬之余，官司卫所，存不片瓦。”[31]为此，左宗棠决定重新创造，以重地方。故上疏力请将平庆泾道仍建平凉。他说：
窃谓固原地势居中扼要，本为雄镇，然有陕西提镇驻此，以资捍蔽宁夏而重秦陇之防，倘平庆泾道亦驻固原，则北路偏重而东西路转轻，于局势似有未合，应将平庆泾道仍建平凉为道所，为常驻之所，庶几左提右挈，如有攸宜，而北距固原二百余里，南距陕西各边二百余里，均资镇压，无鞭长莫及之患。[32]
清廷允准后，左宗棠饬令平庆泾道魏光焘对于移置后的衙署重新修建，从同治十年八月兴工，至十一年十二月底止，一律修整。修建过程中，湘军勇丁随同修筑，所用工料共计五千三百九十二两二分六厘。事后，魏光焘将创建费用禀报左宗棠，请求请将动用银两，归入军需项下造销。左宗棠遂据情上奏：
臣维该道创修衙署需用经费，应恳另案奏销，兹拟划归军需项下造报，本无此办法，惟查用项，均由平凉厘局拨支，一切工作，多由该道派勇帮修，节省用费，实不为少。曾经批准并行据藩司详取，饬委平凉府知府李守愚查验，实系工坚料实，出具印结前来。臣复核无异，相应请旨饬部查照施行。[33]
此事经朝廷部议后奉旨执行。
五、建置变动的检讨
综上所述，湘军集团对甘宁青建置的调适，采取新置、提升和调整辖区的方式，主旨在于加强对战后迁移和安抚回民的管理和约束，变动的重心是甘宁地区，原系回族居住之所，通过建置变动，改变了有清以来甘宁地区建置疏松的状况，进一步强化了对回民居住地域的隔离。
1.建置改变的目的，在于加强对迁移回民统治；同时也是战后社会稳定的有力保证。清初以来长期对甘宁地区建置的忽略，导致了地方统治力量的虚弱，以及回民居住区域伊斯兰教权对国家政治权力的侵夺。左宗棠已经敏锐地觉察到这种权力转移带来的危害，指出：“凡地方一切事务，均由阿訇把持，日久回族不复知有地方官吏。”[34]刘松山攻破灵州后，向左宗棠禀报该地行政事务时说：
克复灵州后，询知该州甘回素听马化龙之命，地方公事及征收钱粮，向皆马化龙主政，在城文武各官薪粮，皆由马化龙发给，回众藐视官长而不受约束，官长坐视回众而莫可如何，以致仓卒生变，莫能救护。[35]
国家政治权力因建置疏漏而造成权威的逐渐丧失，成为该地区动荡的重要根源。对此，西方汉学家芮玛丽也指出：“即使在左宗棠非常温和的政策中也没有伊斯兰文化的地位，他信奉汉化主张。他剥夺了穆斯林首领们的权威，把他们的权力自然地转移到地方官手中。”[36]因此，湘军集团对甘宁地区建置的调整，一方面有助于重新填补建置疏漏，恢复国家政权对甘宁地区的统治权威；同时，从持久稳定的角度来说，对于战后社会秩序的稳定有一定的积极意义。
2.对于化释民族积怨和纠纷的积极作用。循化厅所辖八族藏民改归洮州管辖的举措，顺应了藏民舆情。这种分而治之和就近施治的策略，有利于预防民族纠纷和冲突，也便于加强管理和监督。正如左宗棠所说：“该八族所居地址既与洮州厅近，而洮州厅同知所辖番民为多，以之改隶洮州厅，地近情联，自可相庇以安，预弥衅隙；而地方官政教易施抚字，征科可免旷误，洵官民两便之道。”[37]
3.缩小辖境对于加强统治的密合作用。建置变动的最大特点，即是尽量缩小管辖范围，以利于政府从上到下的垂直统治。此次建置变动的地区均为各辖区交界地带，也是矛盾和冲突比较集中和尖锐的地区。因而在缩小辖境的原则下，对于各地方政权管辖范围都在详细勘察地形的基础上作出了非常周密的划分，有利于进一步明确地方统治权限，从微观上建构和加强对回民的管理和统治。
综合以上对建置改变的回顾和检讨，完全可以肯定地说，建置变动完善了甘宁地方的统治政权，改变了有清以来建置空疏和统治虚弱的状况。但是，值得注意的是，建置的改变也并非尽善，一些政权机构由此及彼的转移，当然加强了回民居住区域的统治，但也是对被转移地区防范的削弱。
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