石油开发环境保护实践及可持续发展

构建环境安全保障机制推进资源开发城市可持续发展

庆阳市位于甘肃最东部，坐落在全世界面积最大、土层最厚、保存最完整的黄土高原之上，全市辖7县1区，总面积2.7万平方公里，总人口264万。庆阳地处鄂尔多斯盆地西南，虽然自然条件艰苦，经济发展相对滞后，但是具有鄂尔多斯盆地能源富集的自然禀赋，境内石油天然气总资源量40亿吨，煤炭资源预测储量2360亿吨，是甘肃省委、省政府确定的大型能源化工基地和陕甘宁革命老区生态能源经济示范区之一。1969年，中国第二大陆上油田——长庆油田在这里诞生并成长。目前，长庆油田已在我市境内勘探开发15个小油田、66个开发区块，共钻油（水）井7000多口，2011年原油产量为462万吨。

国家《“三西两东”区域能源开发利用总体规划》将山西、陕西、蒙西和宁东、陇东5个地区，列为本世纪我国最重要的能源开发基地。“三西两东”区域能源开发利用，是党中央国务院高度重视的一项工作，事关新世纪我国能源安全和科学发展，庆阳所在的陇东地区赫然在列，随着国务院批转《陕甘宁革命老区振兴规划》，庆阳已被列为国家层面的以石油煤炭开发为主的国家级能源化工基地。丰富的资源储量使庆阳成为长庆油田发展的主战场，同时，也成为庆阳经济发展的命脉。按照长庆油田规划，2015年，长庆油田的油气当量将达到5000万吨，成为我国第一大油气田，陇东地区的原油产量将达到1000万吨，占到整个长庆油田原油总产量三分之一。如何加快油田开发建设步伐，实现绿色开发，以油田发展带动庆阳经济可持续发展，是我们目前面临的机遇和挑战。

40多年的石油资源开发，在确保国家能源建设和带动地方经济发展的同时，由于早期的粗放型开发，环境污染和生态破坏问题于上世纪末凸现。一是地表水污染严重。据我市组织开展的调查表明，市内主要河流马莲河流域作为长庆油田开发历史最长、布井密度最大的地区，其水质呈劣五类。二是部分区域地下水水质发生变化。在老油区，由于废弃井套管普遍腐蚀穿孔，加之油田长期注水开发，使地下水质发生变化，群众反映强烈。三是造成了生态破坏。由于开辟井场和道路，对生态植被破坏比较严重，林草覆盖率降低，形成了新的水土流失。四是资源配置不合理。庆阳水资源贫乏，油田开发大量用水和占用耕地，造成了“人油争水”、“人油争地”问题。这些问题在1999年至2007年近十年之间集中显现，形成了较大的影响，曾一度引起社会各界和新闻媒体的广泛关注，国家领导人也屡有批示，成为困扰我市经济社会健康稳定发展的主要矛盾。

对此，省市高度重视，2000年以来，在上级环保部门的帮助指导下，市委、市政府在全面总结多年来在油区环境保护工作方面的经验和教训后，经过反复讨论研究，把解决油区污染、维护区域环境安全、改善油区环境质量、改善群众生活条件作为落实科学发展观，促进经济社会可持续发展的具体措施，提出了“立足当前，着眼长远，标本兼治，稳步改善”的基本原则，确立了“环境与经济双赢，保护与治理并举，监管和服务齐抓”的基本方略，全力构建陇东油区环境安全保障机制。经过10年时间的不懈努力，地企携手，在油田加快发展的同时，陇东油区环境保护工作取得了明显成效。总体环境质量保持稳定，生态环境恶化的趋势得到遏制，主要河流水质均有改善。曾经污染最为严重的马莲河水质开始好转，超标污染因子从2000年的15项下降到目前的3项，特征污染因子石油类、挥发酚全部达标，出境断面的污染综合指数连年显著下降，影响群众生产生活的一些热点问题逐步得到解决。我们的主要做法是：

一、建立配套的法律法规政策体系。完备的法律体系是构建环境安全保障机制的基础。我国从上世纪八十年代开始，就相继制定了《环保法》、《水污染防治法》等数十个环境保护法律法规，但在实际工作中，由于石油勘探开发是一个特种行业，国家现行的法律法规，针对这个行业污染防治的规定，都不具体，针对性和操作性不强，在实施管理过程中，要求不具体，依法监管的效果不明显。要规范油田的管理，保证在开发中保护环境，就必须制定出切合实际的管理办法，并以法规的形式进行落实。为此，2002年7月，市委专门派出调研组，赴辽宁、山东、河北、河南等油田就加强油区环境保护工作进行了考察学习。并参照相关法律法规，先后制定了《庆阳市石油勘探开发产建项目环境保护管理要求》、《庆阳市油田井场建设环境保护管理要求》、《庆阳市油田开发环境敏感区保护办法》等规范性文件，对油田开发过程各个生产环节的环境保护措施、井场建设过程中的标准、饮用水源保护区等特殊保护区域的环境保护提出了明确要求。同时，市委、市政府积极汇报，人大、政协代表多方呼吁，提请省上出台油田环境保护地方性法规。2006年3月1日，《甘肃省油田勘探开发生态环境保护条例》由甘肃省人大颁布实施。《条例》就规范石油开发秩序、水资源保护、油田生产的污染防治、地方政府和部门油田环境保护工作的责任等都作了详细明确的规定。《条例》的出台从根本上解决了油区生态环境保护“无法可依”的问题，进一步完善了油田开发环境保护法律体系，提供了更为明确的法律依据。在全面贯彻《条例》规定的基础上，市环保、国土、水务等部门制定出台了《关于加强陇东油区污染治理和环境保护的意见》、《庆阳市石油勘探开发征用土地管理规定》、《庆阳市石油开发水资源管理办法》、《关于进一步加强项目环境管理的意见》、《关于进一步明确责任加强油田环境管理的意见》等文件，建立了较为完备的石油开发环境保护法律、法规、政策、标准体系。

二、建立健全的环境管理体系。健全的环境管理体系是构建环境安全保障机制的关键。我们要求油田开发必须先开展规划环评，规划环评未批的，区块开发环评不予审批，区块开发环评未批的，单井开发环评不予审批。对油田所有新建、改建、扩建项目，要求必须做到先评价后开发，并严格按照环评批复进行开发。对未经环境影响评价或环评未经批准的，国土资源、建设、林业、水务等部门全部不予办理有关手续。县（区）环保局按照《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》的规定，对油田建设项目落实环境影响评价制度不定期组织清查，严肃查处违规建设项目，确保环评制度落到实处。在油田产能建设区块环评审批后，在实施开发前，油田生产单位在每年一季度向市环保局上报全年的开发计划，市级环保、国土、水务、水保等部门进行审查后，出具书面审查意见，县（区）政府按照审查意见审批井位。在划定井位时，由县（区）政府组织县（区）环保、国土、水务、水保等部门参加，进行现场踏勘，严格依照坐标划定单井井位，并建立详细的单井档案资料。同时，油田单位在申请井位时，还要向县（区）环保局提交钻井、试油、采油等各生产环节的污染防治措施和设施的书面方案。为了使“环评”、“三同时”制度落实到位，我们配套建立了油田开发井位审批、土地使用许可、驻场监督、污染清除、事故责任追究“五到县”监管机制。由项目所在地县（区）环保局加强对油田开发建设项目“三同时”制度执行情况的全过程管理，并按区块派驻环境监察人员进行现场监察，跟踪管理,定人员、定区域、定责任，切实监督施工单位落实环评批复要求和相关环保投资。(https://www.xing528.com)

三、建立全过程污染防治体系。在实践过程中，通过不断摸索，结合实际情况，依据相关法律法规，按照油田开发各个主要环节，有针对性地制定出台了一系列规范性文件，对油田勘探、钻井、固井、压裂、试油、采油、修井、洗井等作业环节，以及钻井取水、采出水处理等提出了明确的要求和做法，并督促严格落实。还要求油井投入运行前，井场必须一次性建成标准化井场；对原油采出水处理达标后安全回注油层，先后投资1.5亿元建设了28个原油采出水处理站；对服役期满的废弃井，从2005年开始，投资1.9亿元，全部实行全井筒安全封堵。为保证这些措施落实到位，我们建立了各环节完工验收制度，由油田单位环保部门和所在县（区）环保部门共同组织负责交接验收，交接时签订交接书，未经验收或者验收不合格的，不得投入使用。通过这些措施的落实，我市油田开发环境保护水平有了大幅度的提升，油田开发固废处置达到90%以上，泥浆无害化处置率达到95%以上，标准化井场建设达到全覆盖，油田采出水处理率达到100%，实现了“零排放”的目标

四、健全齐抓共管的工作机制。在油田开发环境管理中，我们健全了“政府主导，部门配合，地企协作，齐抓共管”的工作机制，确保油区生态环境保护工作责任到位、措施到位、工作落实到位。一是认真落实“党政一把手亲自抓、负总责”的制度，市委、市政府明确要求，油区各级政府主要领导和有关部门主要负责人是本县（区）和本系统环境保护第一责任人，要切实对辖区环境质量负责，将环境保护列入议事日程，建立环境保护目标责任制。市政府通过完善考核制度和奖惩措施，建立了辖区环境保护首问责任制度，把油区生态环境保护主要工作任务和指标完成情况作为领导干部考核的重要内容。二是强化各级、各部门的环境监管职责，建立党委政府统一领导，人大、政协监督、部门齐抓共管、油田单位自觉履行污染防治和生态保护义务、全社会积极参与的石油勘探开发生态环境保护机制。三是油田开发环境保护定期协商制度得到落实。目前市环保部门、长庆油田公司环保部门已经形成每季度召开一次环保工作协调会议的制度，双方就油区环境保护工作过程中出现的问题及时进行沟通并研究解决。四是市、县（区）环保部门建立了石油开发定期巡查制度和驻场监督制度，对油田开发建设活动实行跟踪管理。

五、建立科学的预警预防体系。一是根据《条例》规定，从2007年开始，我们按照每五年开展一次生态环境质量评价的要求，地企双方共同委托科研机构对油田开发生态环境质量进行评估，及时了解和监控油区生态环境变化情况，有计划、有侧重的部署油田环境保护工作。二是结合油田开发和环境形势的实际，安排开展了油区环境安全隐患排查和环境风险评估工作，在评估的基础上，制定了环境事故应急处置预案，并督促重点环境隐患企业完善企业内部环境应急处置预案，落实应急救援物资配备，加强环境安全基础工作及教育培训，做到防患于未然，处置措施得当，反应快速。同时与油田生产单位联合组织开展突发环境事故应急演练，积累实战经验，完善应急措施，提高应对和处置突发环境事件的能力，建立较为系统的环境风险应急处置体系。

通过这些年的油田污染防治工作，我们深刻认识到要实现资源型城市的可持续发展，必须要环境保护优先，要做到用保护环境来优化经济发展，使环境保护与经济发展之间互促共进。要不断完善全防全控的防治体系、健全的环境质量评价体系、完善的环境法规政策科技标准体系、完备的环境管理体系、全民参与的社会行动体系，才能实现资源型城市经济社会的绿色发展、可持续发展。

（2012年3月环保部召开中国环境战略研究成果研讨班　杨漪）