石油开发环境保护的研究与实践成果

赴濮阳、沧州、盘锦、松原等城市学习考察情况汇报

（庆阳地委“支持服务油田开发，加强资源环境保护”调研组）

8月1日至8月20日，我处杨漪、傅奕宁随地区西部开发领导小组副组长卢造钧同志，赴中原、华北、辽河、吉林等油田所在地濮阳、沧州、盘锦、松原等城市学习考察，与当地环保部门就油田开发环境保护和水资源保护进行了座谈、取经。并在北京就石油开发对地下水资源的影响与保护等相关问题专程求教了国土资源部咨询研究中心咨询委员、中科院资深院士陈梦熊先生。

考察期间，我们先后听取了濮阳、沧州、盘锦、松原等四城市环境保护局的情况介绍，实地考察了当地油田的部分井场和作业区。这些城市环保部门较高的执法水平，严格规范的管理、良好的生态环境、与油田相互支持共同发展的氛围令我们感触颇深。辽河油田所在地盘锦市，面积4070平方公里，只有我区的1/6。同样已有30多年的石油开发历史，目前年产原油1500万吨，正常生产油井1万口，是全国第三大油田。由于地企携手，管理规范，措施到位，在这里看不到大规模油田开发带来的严重污染，120万亩的苇田自然保护区保护良好，生态产业发展很快；采油井场看不到落地原油，只见到水泥井台上，一排排抽油机此起彼伏，石子铺平的井场内绿树成荫。该市每年对油田征收排污费达到1200万元，辽河油田在该市区域内每年的环境治理投资达到1.6亿元左右。该市2000年被国家命名为全国首批4个地级生态市之一，目前正在进行国家环保模范城市的创建活动。

四城市油田环境管理的特点主要表现在以下几个方面：

一是有地方性法规。在调研中我们了解到，上述城市所在省在严格执行国家环保法律法规的同时，都切合实际分别制定了专门针对油田勘探开发环境管理和排污费征收的地方法规。分三个层次：第一，地方性法规，如《辽宁省石油勘探开发环境保护管理条例》（1996年11月30日辽宁省第八届人大常委会第二十四次会议通过），如《吉林省排污费征收使用管理办法》（1996年6月7日省政府47号令）；第二，省级部门规范性文件，如《关于发布石油勘探开发排污费征收标准的通知》（辽宁省物价局、财政局，辽价字【1996】96号）；如河北省《河北省油田开发、生产排污费暂行办法》（河北省环保局、物价局、财政厅，冀环计字【1993】130号）；第三，市政府规范性文件，如《濮阳市辖区内中原油田环境管理实施办法》（濮政字【1998】47号）。这些地方性法规和规定弥补了国家法律法规过于宏观的缺陷，有针对性地对油田管理的各个环节做了详细规定，并且在国务院《征收排污费暂行办法》的框架内，对无国家标准的钻井、井下作业排污和油田落地油制定了收费标准，便于基层在管理活动中具体操作，使油田这一特种行业的环境管理有依据，有标准，有手段，解决了权限不清，政策、标准不明而导致基层管理无序、部门遇事相互推诿的问题，同时，也确立了环保部门的执法权威。

二是地方领导重视。四城市地方领导都十分重视油田的发展，组成专门服务油田和管理的机构（石油开发领导小组或办公室），由市上一名主管领导担任组长，负责协调油田与地方的关系，市委、市政府每年召开1-2次支持服务油田开发的专题会议，地方政府计委、经贸、土地、环保、公安等部门和油田相关部门参加，协调商谈解决一个时期内油田发展和地方管理中出现的问题。濮阳市、松原市由于是因油设市，故格外强调支持服务油田发展，由地方和油田共同组成协调领导小组，各涉油管理部门都制定了具体的措施办法，为油田提供支持服务。

三是环保机构建设起点高，监管力量充足，手段得力。四城市环保部门在这一次党政机构改革中，在原有的基础上都得到了进一步加强，环保局内设机构全面，执法主体明确，一线执法和现场监督检查机构设置到位，人员充足，装备精良，如盘锦市环保局环境监理处，为副县级事业单位，配备环境监理人员63名，车辆10部，现场快速监测设备若干，采取分片包干，定时检查，随时抽查，接信访及时出击等方式，做到了与110同样迅捷。同时环保部门内部都设有专门的油田服务机构，直接针对油田开发中存在的问题进行管理，提供服务。盘锦市环保局下设油田环境监理站，濮阳市在局内部成立油田环境监督管理科，不占编制，抽调管理、监理、法制等部门人员，相对稳定，具体负责协调油田项目的审批、现场监督和排污收费，专事专人专办，简化了办事程序，提高了办事效率和执法质量。

四是严格执行“环评”制度。在这四个地方，共同的一个特点是严格执行环境影响评价制度。他们对油田提出要求，每年年初将区域内的开发计划报环保部门，由环保部门按照开发计划，确定进行区域环评的范围和等级，编制的环评报告按程序经环保部门审批后，方可在该区域内布设井位，征用土地，建设井场；开钻前，在环保部门进行登记，对处于环境敏感区域的单井和小区块也要进行环境影响简评，进一步落实污染防护措施。通过这一制度的执行，有效地避免了由于滥采和无序开发带来的环境污染和破坏。

五是排污费征收力度大。沧州年征收排污费2000万，其中油田600万；濮阳市年征收油田排污费25%部分250万，其余75%留在油田，专项用于污染防治；盘锦市年征收油田排污费1200万；松原市年征收排污费400万。在征收环节上，根据省上和地方法律法规，对落地原油、钻井泥浆、废水、噪声都征收排污费。由市环保局统一征收，县区只有监督权，没有收费权，避免了由于征收权分散造成的排污费流失。

六是规范管理。濮阳、盘锦对油田实行规范管理，对不同的作业环节提出相应要求。钻井阶段，要求泥浆无害化处理，岩屑拉运集中处置，废水集中处理，达标排放；钻井结束后，要求对泥浆池恢复原貌；压裂、试油、修井阶段，要求地面铺设防渗布或塑料布；采油阶段要求，采出水处理达标，全部回注含油层，要求硬化井场，建水泥集油池，并进行井场绿化。

关于在水源保护区、城市规划区、自然保护区和重要风景名胜旅游区能否钻探开发的问题，是我们这次学习考察的重点之一，四个城市的水源地有地表水、有地下水，在水源保护区及一些特殊敏感区域有钻探开发的情况，但技术措施和管理要求相比其他区域，更高更严。在北京向陈梦熊院士求教时，陈院士讲，油田开发建设污染环境特别是水资源，不是一个新问题，6、70年代油田开发时就出现过污染水源的现象。按照现在的技术措施和开采水平，在水源保护区开发油井是可以的，但前提是管理要跟上，一是要建立一个良好的高效运转的企业、地方政府携手共管的管理机制；二是要落实各项防护技术措施和管理要求，建立事故预防及应急处置机制，同时要配套建立科学规范的水源监测体系，随时掌握第一手情况。

另外，四市城良好的地企关系，部门协作等方面的经验也很多，值得我们借鉴。

相比之下，我区在支持服务油田发展，保护生态环境，实现可持续发展方面，存在的差距主要有以下五个方面：

1.项目审批有漏项，管理滞后。由于项目审批部门只强调自己的职能，缺乏协调和配合，加之涉油县市、乡镇急功近利，油田产能建设环境影响评价制度执行不力，单井环境影响登记刚刚起步，区块开发环评存在“先上车，后买票”，大的区域开发出现了“环评跟着项目走”的反常现象，这种管理上的不到位不但产生了严重的环境影响后果，而且干扰了正常的监督管理，部门与部门之间，地区与县市之间，工作不配合，不协作，实际上油田勘探开发的环境管理处于失控状态，地县环保部门要么是事后管理，要么是违规操作。

2.油田开发企业缺乏遵守国家法律法规的自觉性，超计划开发，超范围作业。只顾企业效益，单方面实施滚动开发，一些区块批的小，建设大，甚至超审批的环境影响评价范围作业，对周围环境的影响程度不清，应对的防治污染措施不明，防治不力。今年上半年我处对部分新开井场检查结果，都存在环保措施落实不到位，造成污染的问题。再者，按规定不能布设井位的敏感区域，也有超范围布井钻探的问题。

3.“三同时”执行不到位。由于未批先建普遍存在，项目环保措施不能及时到位，加之生产过程中施工单位责任心不强，能省则省，环保设施简陋不规范，污染难以得到有效控制。

4.排污费征收力度不够，环境污染损害与补偿差距过大。按国务院和省政府征收排污费的规定和标准，我处受省环保局委托，从上世纪80年代初期开始对油田开征各种超标排污费。多年来，对油田排污费的征收沿用直接对勘探局协商收费，2001年计征40万元。根据中国环境科学院完成的《中国水环境预测与对策研究报告》的中“水环境污染所造成的直接经济损失为同期工业总产值累计额的1.33%”推算，长庆油田的开发建设仅在2000年对我区水环境造成的直接经济损失为2828.1万元，是油田年缴纳排污费的数十倍，损害与补偿之间差距过大，排污收费这一经济调节手段没有发挥应有的作用，一方面，一些局部地区因石油勘探开发带来的环境问题长期得不到解决，人大、政协屡有提案，群众屡有上访，影响油区社会稳定，另一方面，据我处从1986年以来对区内主要地表水水质的监测结果及1996年开展的北部三县水源水质调查情况来看，涉油地区环境至今未得到大的改观，环境质量水平长期低劣，势必带来更为严峻的环境安全隐患。目前对于油田排污费的征收现状是只对油田公司和勘探局协商收费，而不是针对直接排污的二、三级生产单位按照实际排放水平足额征收排污费，在征收面上，也只是对固定排放口、点污染物征收，而没有将钻井开发过程的排污纳入计征范围。

5.缺乏地方性法规。至今为止，我省、我区尚无一部规范油田开发环境管理的地方法规和规范性文件。对于油田开发中存在的大部分环境问题进行处理时由于大法太过宏观，而无“法”可依。

要实现地委、行署制定的跨越式发展目标，支持服务油田开发，保护生态环境安全，走可持续发展道路，必须加强对油田的管理，使油田开发合理布局，有序进行，才能真正促进我区经济的发展。借鉴外地的经验，结合我区实际，我们建议：

1.地方与油田要相互支持，共谋发展，共同增长

我区经济要发展必须依托油田。本区生态环境条件恶劣，要谋长远发展，必须实施生态兴区，要谋经济起飞，必须依托石油资源的开发。只有油田大发展，才能推动我区经济实现跨越式发展，否则石油资源一旦枯竭，我区经济起飞将失去机遇；地方经济不发达，社会不稳定，油田的发展，就没有一个好的社会环境来保障。只有地方与油田相互协作，共同发展才能够保障双方利益最大化。建议地区成立由地方和油田有关部门参加，双方主要领导担纲的石油开发协调机构，达成共同发展的共识，在协调地企关系上解决好可持续发展问题，在突出资源有偿利用和保护生态环境的前提下，为油田开发提供支持和服务，实现共同发展目的。

2.应尽快制定出台油田管理地方性法规和规范性文件(www.xing528.com)

国家虽然有《环保法》、《水污染防治法》等法律法规，但只是规范了一个大的方向，不可能顾及各个地方的具体情况，涵盖所有行业。要规范油田的管理，保证双方利益，就必须制定出切合实际的管理办法，并以法规的形式进行落实。有了具体的法规指导，才能提供有效的服务和进行严格的管理。我们建议，地区尽快制定出台“油田开发建设环境管理办法”，办法应对油田开发项目的审批、“三同时”验收、开发过程污染防治措施、排污收费、污染物排放申报登记、监测、现场检查等方面予以规范，以切实加强环境管理，严格控制油田勘探、开发、生产、贮存、运输过程中造成的环境污染，同时积极建议省上制定“油田开发建设环境保护条例”。

3.对油田开发进行规范化管理

一是建立和完善石油开发管理程序。其核心是严格落实“环境影响评价制度”和“三同时”制度。要求油田开发企业先环评后开发，在未办理“环评”手续以前，不允许进行开发活动，国土管理部门不办理征地手续。建立“年初报总开发计划→进行区域环评→环评报告审批→布设井位→单井登记（对处于敏感区域的单井和小区域要进行环境影响简评）→开发钻探→“三同时”检查验收→采油管理”的环境管理程序。同时对油田开发项目的审批权限统一上收一级，由地区国土资源和环保部门配合统一审批。

二是完善井场规范化作业和建设标准。油田开发点多面广，它的基本构成单元是井场，要对油田进行规范化管理，就必须从规范井场管理做起，这也是盘锦市对辽河油田的管理经验之一。我们在多年的管理中，虽然也提出建设规范化井场的要求，但一直没有统一的符合我区实际的井场规范化建设标准。因此，要尽快完善井场规范化建设标准。要求：井场必须修建围墙，场地硬化，井场内外无污油、无垃圾。井场要修建设有防渗措施的水泥污油回收池、油泥池，污油池的污油要及时回收，油泥定期清运，集中处理。禁止井场直接脱水，含水原油统一拉至集输站脱水；井场内污水零排放。加大对井场绿化和可利用土地复垦水平。

三是加强生产过程的环节管理，推行清洁生产。在油田开发管理中，只进行污染末端治理，无法实现保护生态环境的目标。必须加强生产全过程的环节管理，推行清洁生产。

钻前准备阶段尽量减少土地占用和植被破坏。

钻井施工阶段防护措施一定要到位，尽量使用无毒无害的清水泥浆，防止浅层含水层受到钻井液污染。剩余泥浆要进行无害化处理。

试油、井下作业要实行无污染作业，严格控制落地原油；测试放喷、酸化作业时产生的废液、废渣、气体应妥善处理。

油气集输管理要对油气集输管线、设备加强管理，做到勤查、勤检、勤维护，减少散失或漏失，严防“跑、冒、滴、漏”现象的发生。

采油井场内要重点加强污染源治理，污水、污油的贮存与拉运，要采取行之有效的保护措施，控制污染物不出井场。

4.建议出台“生态环境补偿费征收管理办法”

中办［1992］7号文件《环境与发展十大对策》中明确提出“运用经济手段保护环境，按照资源有偿使用的原则，要逐步开征资源的利用补偿费，并开展对环境税的研究。研究并试行把自然资源和环境纳入国民经济活动核算体系，使市场价格准确反映经济活动造成的环境代价”。国家环保局也在1994年《关于确定国家环保局生态环境补偿费试点的通知》，确定了14个省的18个市、县（区）为试点单位。从目前已经开展这项工作的地区看，效果是明显的。生态环境补偿费与已经开征的矿产资源补偿费有质的区别，通过征收生态环境补偿费可以建立一套资源开发对环境损害的评估、补偿机制，对资源开发者施加经济影响，刺激资源开发者在开发过程中减少对生态环境的损害，促进其在开发活动结束后自觉地开展生态环境的恢复治理。征收生态环境补偿费还开辟了一条生态破坏恢复治理的资金渠道，为保护生态环境提供有力的资金支持。

参照新疆、陕西榆林等地方对油田的生态补偿费征收标准，对我区生态环境补偿费征收情况进行测算。以2000年油田的销售收入26.2亿元，按最低征收标准，销售额的1.5%征收补偿费，全年可征收生态环境补偿费3930万元，如果征收额的90%用于生态环境治理（10%用与管理、科研），全年用于生态环境恢复治理的投资可达到3537万元。

因此，我们建议地区尽快制定出台《生态环境补偿费征收办法》。办法规定生态环境补偿费的征收范围、征收对象、征收标准、征收方式、使用和管理。征收的生态环境补偿费，作为我区生态环境保护基金，纳入财政预算，按专项资金管理。缴纳的生态环境补偿费统一缴入市上指定的生态环境补偿费收费专户，并按规定缴入地财政。由地区环境保护部门会同财政部门统筹安排使用，接受审计监督。生态环境补偿费总额的90%作为生态环境保护专项基金，用于我区生态环境的恢复和整治，生态环境保护年度项目计划，由环保部门提出，报政府批准。其余部分，作为地、县环境保护部门和协助单位的业务经费以及奖励资金，由财政部门按年度核定。

5.进一步加大对油田开发中水资源的保护

在贫水地区进行石油资源开发，必须持慎重态度，尤其在西峰油田的开发中，对地方水资源的保护更应慎重对待。我们建议：

一是对深层地下水和浅层地下水保护并举。在开发中对200米以上浅层水采取防护措施的同时应对可利用深层地下水也加以保护。

二是对水源地一级保护区、自然保护区的核心区以及其他需要特殊保护的重点区域，严禁进行石油勘探开发活动；经批准在水源地二、三级保护区、自然保护区的试验区、缓冲区内布井开发的，技术措施和管理要求相比其他区域，要更高更严。

三是突出资源有偿利用原则，针对油田开发中回注水用量较大的现状，足额征收水资源费。油田钻探耗水较大，平均每口井需要新鲜水1000多方，采油作业实行注水开发，注采比为0.87，据此测算，油田年需耗用新鲜水数百万吨，而这些水量均要靠开采当地地下水来解决，由于布井未经评估，随意开采，对局部区域地下水的超采造成地下水位下降，甚至形成漏斗，影响当地群众生产生活，应加强这方面的管理，用收费杠杆来调节企业行为。

6、建议进一步加强环境保护机构建设。我区地改市已被国务院批准，环保部门面临的环境监管任务进一步加大，而目前地区环保处的内设机构和人员编制，难以承担地改市后城市环境管理和油田开发建设新的形势任务，需要进一步加强。一是地本级环保部门内设机构需要加强，除办公室外，应设综合计划科、开发监督科、污染控制科、政策法规宣教科、自然保护科等业务科室；二是加强一线执法和现场监督检查机构，对原设地区环境监理站应按国家环保总局要求升格为副县级环境监理大队，增加编制；三是在地区环保部门内部设立油田服务机构；四是根据外地试点经验，涉油县市环保局可成为将来市环保局派出机构，试行市以下垂直管理。

（本次调研2002年由原庆阳地区组织，

调研组成员为：卢造钧、白恒玺、陈国强、杨漪、高峰、付奕宁）