庆阳市环境资源调研报告：石油开发环境保护研究与实践

庆阳市环境资源现状调研报告

（庆阳市环境资源现状调查组）

在今年3月份召开的以树立和落实科学发展观为主要内容的中央人口资源环境工作座谈会上,胡锦涛总书记深刻阐述了科学发展观的内涵和实质,明确提出了树立和落实科学发展观的原则、任务和“彻底改变以牺牲环境、破坏资源为代价的粗放型增长方式”等具体要求,对做好环境资源工作做出了明确部署。

为全面贯彻“三个代表”重要思想和党的十六大、十六届三中全会精神,按照中央人口资源环境工作座谈会的要求,坚持以人为本,牢固树立和全面落实全面、协调、可持续的科学发展观。市政府安排由市环保局牵头，市国土资源局、水务局、市人大环资委、市政协农经委组成环境资源现状联合调研组，从2004年4月上旬至5月底，利用50多天时间，深入各县区、企业，开展了全市环境资源现状调研。调研采取现场踏勘与采样监测、访谈与座谈相结合，同时布设各种环境监测点位23个，获得监测数据680个。在掌握第一手资料的前提下，对全市环境资源现状进行了认真分析，研究提出了改进和加强环境资源管理的对策和措施。

通过调查我们认为，近年来，我市各级党委、人大、政府、政协高度重视和支持环境资源工作，着力研究解决影响全市环境资源工作的突出问题，特别是去年4月份接到曾培炎副总理、陆浩省长关于陇东油田开发必须加强生态环境保护的批示之后，市委、市政府分别两次召开市委常委会和政府常务会进行专题研究，市委、市政府主要领导对加强石油开发环境资源保护，实现经济社会可持续发展提出了新的更高的要求。市委副书记、市长王义要求加快石油开发环境污染问题的全面治理，力争实现油田采出水零排放，对石油开发环境污染问题要全面调查，系统安排，从根本上加以解决。市委、市政府分管领导多次深入现场开展调研、召开专门会议，具体安排部署环境资源保护工作。按照市委市政府的要求，全市上下和社会各界不断深化环境资源工作，采取一系列切实有效的措施，依法强化环境管理，加大污染治理力度，提高环境资源综合管理水平，花大气力解决影响局部环境质量和群众正常生产生活的环境资源问题，取得了一定成绩。但仍然存在很多问题，主要是地方工业企业排污严重，生活污染源点多面广，影响了环境质量；局部地区石油开发环境污染问题比较突出；饮用水源保护和水资源管理需要加强，土地乱占滥用和浪费比较严重。这些问题需要各级政府和各有关部门采取更加有效的措施，逐步加以改进。

一、全市环境资源工作中存在的主要问题

我市生态环境脆弱，环境承载能力有限，资源匮乏。随着经济社会的快速发展，环境污染、生态破坏、资源浪费问题日益突出。

（一）地方工业企业排污严重，污染防治任务艰巨

地方工业企业污染防治水平低，普遍超标排污。全市271户地方工业企业，对环境污染比较严重的主要行业是造纸制浆、金属冶炼、食品加工等。地方工业企业年排放废水296万吨，废气10.4亿标立方米，占全市污染物排放总量的32%。由于企业环境保护意识不强,污染治理投资小，治污设施落后，全市地方工业企业达标排放率不足60%。

“十五小”企业屡禁不绝。部分投资者滥建十五小企业，加之部分县乡政府和村组缺乏可持续发展观念，支持和批准国家明令禁止和淘汰的十五小企业，致使小造纸、小轧钢在部分县区已呈蔓延之势。目前我市9户造纸企业，除镇原兴龙造纸厂外，其余8户均属小造纸企业，集中分布在宁县、正宁境内。由于未采取任何治污措施，大量造纸废水排入蒲河及四朗河流域，或者就地挖掘渗坑排放，严重污染了环境。7户小轧钢企业大部分是从外省转移来的，集中分布于西峰区、宁县、庆城县境内,生产工艺、规模都不符合国家产业政策要求，大量烟尘、废气未经治理直接排放，造成了局部环境严重污染。

（二）生活污染源点多面广，成为影响全市环境质量的重要因素

生活污染源排放水平高，污染治理相对滞后。全市行政事业单位、三产和居民住宅等生活污染源年排放污水276.5万吨，废气58.4亿标立方米，垃圾31.7万吨。污染物产生和排放量大，但治理总体滞后，生活废水均未经处理直接外排，致使河流水质污染严重，特别是西峰城市污水排入火巷沟，造成了该流域下游上万名群众的人畜饮水困难。重点城镇冬季煤烟污染问题突出，全市819台锅炉中，4吨以下的常压锅炉就有432台，占52%以上，烟气达标排放率仅为40%；生活垃圾随意倾倒，夏天蚊蝇滋生，臭气熏天，严重影响了城镇环境质量。

医疗污水和垃圾没有安全处置，直接威胁群众健康。通过对全市11家重点医院的调查和统计发现，年排放医疗污水21.7万吨，医疗垃圾和废物402.7吨。从医疗污染物安全处置现况看，现有的8套医疗污水处理设施，均属投资有限的简易设备；11座医疗垃圾焚烧炉中，6座为简易焚烧炉，4座为砖砌土炉。经监测，这11家重点医院医疗污水中大肠菌群和细菌总数全部超标。

环保基础设施建设滞后，重点城镇环境质量较差。由于资金困难，环保基础设施建设缓慢，影响了生活污染源的治理。除西峰区外，镇原、华池、庆城县的临时垃圾处置场均存在选址不当、建设不规范的问题，合水县城垃圾场在建，正宁、宁县、环县尚无垃圾处理场；城市污水集中处理厂建设严重滞后，除西峰区城市排水管网改造和污水处理厂建设项目正在进行前期准备工作外，其他县均没有立项和建设；城市集中联片供热面积小，24个集中联片供热项目，供热面积仅76万平方米，不足全市主要城镇供热总面积的5%。由于管理审批混乱，缺乏统一规划，家家上锅炉、处处有烟囱，既浪费资源和能源，又严重污染了城镇大气环境。

（三）石油开发中的环境保护问题依然突出，局部地区环境污染比较严重

长庆油田公司在陇东油区开发的12个油田、54个区块，分布于庆阳市8县区中的7个县区。截止2003年，长庆油田在庆阳市辖区内共有油水井3614口，各种站点193座，集输管线262.9公里。从调查情况来看，长庆油田在庆所属企业年排放工业废水125.16万吨,工业废气排放量10.41亿标立方米,分别占全市排放总量的29.5%和42.68%。油田开发30多年造成了局部地区环境污染。主要表现为：

环境污染事故频发，水环境污染严重。石油钻探过程中，钻井岩屑、泥浆、废水外泄时有发生，采油作业中，由于出现设备故障、修井喷油及管线破裂等，原油泄漏事故比较频繁；同时，报废油（水）井长期得不到安全处置，计关油（水）井未实行规范的油（水）井套管防腐保护，一些冒水井长年外排高盐水；不法分子偷盗原油也造成了原油泄漏，这些都使油区环境受到了严重污染。

涉油区域主要河流受到污染，马莲河支流环江、柔远河水质常年处于劣五类；长庆油田开发中环境承载量较大的华池东河、元城、城壕、五蛟、樊家川等区域水环境近十年来发生“水质蠕变”；局部地区河谷潜水受石油开发影响，总硬度、高锰酸盐指数、氯化物超标。

生态环境保护措施不到位，污染防治设施运行不正常。由于开辟井场和道路，对生态植被破坏比较严重，林草覆盖率降低，造成了新的水土流失问题。在石油开发中，植被恢复和土地复垦没有提上议事日程，局部地区生态环境还在恶化。

（四）水资源十分紧缺，开发利用现状令人担忧

水资源占有量小。水资源人均占有量为360立方米，是全省的26%、全国的13%；亩均占有量为117立方米，是全省的18%、全国的6%。供水工程仅解决了133.26万人口、114.34万头家畜的饮水问题，还有近一半人及家畜饮水困难尚未解决，水资源供需矛盾比较突出。全市地下水赋存条件差，水量贫乏，大量开采潜水，在局部地区已引发了地质环境问题，在西峰城区和十里湾已分别形成8.33和7.85平方公里的地下水位降落漏斗。

主要河流水质受到污染。按照水环境功能区划，马莲河、蒲河干流为III类或Ⅳ类水体，但马莲河容纳了沿岸6个县区的全部生活污水及工业污水，水质污染严重，不同断面监测结果连续几年均为劣Ⅴ类，失去了自净功能。蒲河流域共有工业企业7户，重点城镇污水排放口5个，年接纳工业污水45万吨，生活污水55万吨，蒲河流域水质多年为Ⅴ类或劣Ⅴ类，影响了下游群众生产生活。

饮用水源保护措施不到位。各县区在重点饮用水源保护方面，2003年底以前都制定颁布了饮用水源保护办法，但由于缺乏科学的功能区划，水源保护作用十分有限。2003年聘请省环境地质研究所专家对各县区的主要水源保护区进行了划分，但目前部分县区政府还没有制定相应的保护区管理办法，没有采取切实有效的保护措施。

水资源无序开采现象屡禁不止，浪费比较严重。近几年来，水资源的开发利用、水利工程建设由多部门投资，导致重复建设和无序开采现象的发生。工业开发导致水资源浪费严重。工业企业、建筑施工普遍使用城市自来水作为生产水源，石油开发中水资源配置很不合理，在西峰油田开发中，企业就近将当地农灌或人饮潜水井作为生产水源，浪费了有限的饮用水资源。长庆油田每年将约500万方洛河组地下水回注到含油层，对于水资源短缺的我市来说，这些地下水水质尚好,有远期开发的价值。节水设施和节水技术落后，也是水资源浪费严重的一大因素。

（五）土地利用混乱，耕地和基本农田保护形势严峻

全市土地总面积为4067.85万亩，其中：耕地面积1031.69万亩，占总面积的25.36%，园地33.57万亩，占0.82%，林地821.39万亩，占20.19%，草地1711.48万亩，占42.07%，交通用地27.10万亩，占0.66%,城镇居民及工矿用地138.59万亩，占3.41%，水域21.56万亩，占0.53%，未利用土地282.47万亩，占6.96%。全市基本农田面积为876.93万亩，保护率为85%。人均耕地4.07亩。通过调查发现，耕地和基本农田被占用和破坏严重。近几年来，由于规划不落实，基本农田保护责任落实不到位，再加之各级政府重视不够，农民建房在基本农田开“天窗”，企业尤其是石油企业随意选址占用耕地和基本农田，造成了大量基本农田被占用，耕地遭到不同程度的破坏。自2001年以来，有2.01万亩基本农田被占用。必须引起关注的有五大问题：

一是土地利用总体规划落实不到位。我市市、县、乡三级土地利用总体规划三年前经省、市政府批准并颁布实施，但没有引起各级政府的重视，一些地方不按规划用途使用土地，甚至超越规划范围占用基本农田搞项目建设。另外，部分县(区)、乡村在经济发展、项目建设中占用耕地，使土地利用总体规划有所变更，但未及时修编。加之不能严格按照土地利用总体规划和年度用地计划严格用地，导致土地利用总体规划难以落实，没有真正起到规划的作用。

二是农村乱修滥建严重。近几年，农村乱修庄、乱埋坟、乱取土、乱占耕地的问题十分严重。据调查，农宅规划调整出预留地的村组只有30%。村镇规划形同虚设。抢修、超修，乡住宅用地村干部乱批的问题也较为严重。特别是一些村民不经批准违法建设，长期以来形成了乱修滥建的局面。据调查，宁县早胜镇从1996年到2002年，全镇修建的151户农宅中，县上只批了11户，镇政府违法批准的28户，村组点头批准达42户，抢修的70户。

三是企业用地混乱。一些乡（镇）和个体私营企业，片面理解加快发展含义，忽视了依法用地，不按规划和程序办理用地手续，往往都是“先上车，后买票”或者是“即使上车也不买票”,造成企业违法用地。去年，通过土地市场秩序的治理整顿，全市共清查出各类土地违法案件858件，占地面积8700亩。

四是砖瓦厂过多过滥。据调查，我市砖瓦企业重复建设，无序生产，蚕食塬面，对土地资源浪费和破坏严重。全市现有砖瓦生产企业240户，有土地使用证和采矿许可证的分别是59户和79户，两证齐全的只有26户。占用土地面积达7526.80亩，其中耕地3435.10亩，非耕地4091.70亩，全市一年之内新办砖瓦厂38户。在调查中发现，一些县（区）、乡（镇）盲目非法批地，私自出租土地建办砖厂。有些砖厂不仅占用耕地，甚至占用基本农田，布局极不合理，有的乡（镇）几百米之内就有两三个砖瓦厂。如西峰区现有砖瓦厂53个，占地2599.88亩，平均每个乡（镇）达到6个。西峰区仅去年5月份至今年3月底，新建砖瓦厂24户。砖瓦厂过多过滥，无序生产，严重的破坏和浪费了大量耕地，特别是董志塬面建办砖厂，占用了大量塬面和基本农田，蚕食和破坏耕地严重，砖厂每年吃土24万方，使董志塬越来越小，沟壑越来越大，后果十分严重。

五是油田用地欠规范。西峰油田油井主要分布在塬面，临时租借用地不规范，时常超期用地，不按程序办理用地手续，用地单位私自与乡（镇）、村组协商用地极为普遍，西峰油田开发近三年时间，一些油井早已获得了工业油流，但至今未办理土地使用手续；而且井场、道路占地面积过大，个别井场占地多达7亩。据调查，西峰油田2001年至2003年投入生产的243个井场，占地面积达3830.52亩，平均每个井场占地5.7亩。不符合土地集约利用的要求。

（六）环境资源管理普遍存在执法难的问题。

主要表现在：环境资源法制观念淡薄。环境资源管理对象法制意识不强，有法不依。一些投资者不了解国家产业政策，盲目投资建设重污染企业；一些企业只注重经济效益，不愿履行治污责任，长期超标排污；一些企业不认真执行环境资源法律法规，造成了新的无序用地、取水问题和新的环境污染问题。部分县区政府、乡镇、村组依法行政水平不高，影响和阻挠了环境资源执法。部分县区在项目建设、招商引资中重建设轻管理、重开发轻保护的问题仍然存在，一些有污染的企业被政府挂牌保护，不允许环境保护部门管理和检查，规定了所谓“企业安静日”等土政策，部分污染严重企业在引进之初，环境保护的各项政策、规定、排污费等统统被作为优惠政策，免予执行，为企业逃避环境保护部门的依法检查、逃脱污染治理责任提供了保护伞。还有部分县、乡政府对国家产业政策和环境资源法律法规把握不准、把关不严，一些重污染、高耗能耗水、禁止用地企业甚至十五小企业被作为招商引资项目从外地引进来，造成了低水平重复建设和新的环境污染。

环境资源执法基础薄弱。一是环境资源执法机构不健全、人员紧缺的问题比较普遍。国土和水政执法存在上紧下松的问题，仍有部分县区没有相应的执法机构，致使部分违法案件不能得到及时查处；在环保执法机构建设方面，市环境监理站仅有6名编制，无法适应日益繁重的环境监督管理工作需要，不能很好地行使新形势下环境监察工作的全部职能，也与目前全国环境监察机构标准化建设的有关要求不符。从人员编制情况看，环境资源执法编制紧缺，不能满足正常工作需要。二是执法经费严重短缺，执法装备普遍落后。

管理部门整体合力发挥不够。在环境资源日常管理和违法案件的查处中，管理、执法部门的整体合力发挥不够，上下缺乏配合协调，影响了行政管理的整体效能。在项目管理和审批方面，对于新扩改建项目，在立项建设之前，按照国家环境影响评价法规定办理了环评审批手续的寥寥无几。一些部门随意简化办事程序，部分县（区）乡政越权审批、超范围管理，审批程序紊乱，在项目引进上出现决策性失误，不利于环境资源法规的落实。

二、加强环境保护资源管理应采取的对策和措施

（一）加大环保执法力度，下决心全面治理工业污染

党的十六大明确提出，在经济发展的过程中，要坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子。各级政府必须认真贯彻十六大精神，摆脱传统发展模式，树立科学发展观，在加快经济发展的同时，高度重视环境保护，特别是在兴办工业过程中，要按照国家产业政策，对项目要认真筛选和科学论证，提高项目质量和效益，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，实现经济社会全面、协调、可持续发展。

目前，要以削减工业污染物排放总量为主线，实施工业污染源排放全面达标工程，促进产业结构调整和升级。

首先，要切实落实环境保护第一审批权。一是要加强建设项目的环境管理，落实环境保护第一审批权，严格控制新污染源的产生。所有建设项目在立项和审批前，首先要办理环评审批手续，否则计划、建设、规划、国土资源等部门不得批准建设，工商部门不得发给营业执照，水务、电力部门不得供水供电。二是各级政府要建立项目引进的科学决策机制，从源头控制环境污染。对涉及环境保护方面的项目，要认真听取环保部门的意见，工艺设备落后、污染严重、不符合产业政策的项目一律不得引进。

第二，要进一步巩固和提高达标排放成果。一是对污染物超标排放的企业，由当地政府责令推行限期治理，实现污染物全面达标排放。对污染严重且经治理仍未实现达标排放的企业，由环保部门提出意见，报同级政府做出决定，分别实行关、停、并、转。二是实施污染物排放动态管理，对重点污染企业的排污口逐步实行自动化监控。

第三，要坚决淘汰污染严重的落后工艺设备。一是小造纸、小轧钢企业的清理取缔，有关县区政府要立即组织专门力量，于8月底前集中精力进行全面拆除，由市监察局和市环保局负责督察，并将清理情况专题汇报市政府。二是加强十五小企业的监督管理，坚决防止已关停的有污染企业和已取缔的十五小企业死灰复燃，防止低水平重复建设，严防中东部地区落后生产工艺和设备向我市转移。三是要大力推行清洁生产，结合产业结构调整，逐步改造传统产业，支持企业通过技术改造、节能降耗、综合利用，控制和减少污染物排放。

第四，加强重点流域水污染防治。一是要加强对流域沿岸现有工业企业的污染治理，在马莲河西河段、蒲河茹河段强制推行工业企业水污染物排放许可制度，企业治理达标后发给排污许可证，按照规定的排放量排放污染物。二是逐步恢复主要河流的自净能力。按照流域水环境容量的大小，实行排污总量控制，对于排污强度超过环境容量的区域，要末位淘汰污染严重、效益低下、没有治理能力的企业；今后新建工业企业，要考虑流域水环境容量的大小，保证排污总量平衡。

（二）加快城镇环境基础设施建设，逐步控制生活污染

生活污染源的治理要以提高人民生活质量为目标,以创造良好的人居环境为重点，强化城市环境的综合治理,着重解决水、大气、垃圾、噪声污染问题,确保城镇环境质量逐步改善。

完善城市整体功能，改善主要城镇环境质量。加强城市环境容量研究，制定科学合理的城市环境保护规划，逐步解决城市功能区混杂的问题；加强城市供排水、供热、垃圾处理工程建设，完善城市功能。至“十一五”中期，要建成西峰、庆城、华池污水处理厂和各县区城市垃圾集中处理场；在城镇烟气治理方面，各级政府要制定城市集中联片供热规划，科学划定联片供热范围和区域，强制推行集中供热。由环保、规划、城建部门分口把关，紧密配合，抓好规划的落实，禁止未批先建和新建常压小锅炉。对常压锅炉，由市县区政府逐年下达限期治理计划，逐步改造和淘汰；要积极改善能源结构，大力推广使用清洁能源，要综合运用经济、行政和法律手段，逐步增加环境保护基础设施建设投入。吸引市内外资金投向环保基础设施建设项目，鼓励民营资本参与城市环境基础设施建设。

加大投资和监管力度，确保医疗污染物安全处置。一要加快市级医疗废物集中无害化处置项目建设步伐，使全市医疗废物早日得到安全处置；二要加大污染处置设施建设的资金投入，对达不到处置要求的设施，由所在县区政府下达限期改造计划，2005年底前全部达标；三是各医疗单位必须保证污水处理设施正常运行，医疗垃圾统一收集、安全存放、专人登记管理和焚烧，确保医疗污染物安全处置。

（三）落实环境保护关键措施，全面改善油区环境质量(www.xing528.com)

在今后的石油开发环保护工作中，地企双方要坚持“立足当前，着眼长远，标本兼治，稳定改善”的原则，认真落实去年在石油开发环境资源现状调查中提出的各项污染治理项目和措施，优先治理石油矿区威胁群众正常生产生活的老污染源，并逐步开展生态环境恢复和重建工作，实施一批生态环境保护和建设项目，严格落实事前控制各项措施，从根本解决石油开发环境污染问题，逐步改善油区环境质量。

强化老污染源治理，立即着手解决影响群众生产生活的突出环境问题。

要体现以人为本的思想，维护广大人民群众的根本利益，优先治理威胁群众正常生产生活的老污染源。目前要抓紧实施以下六大项目：

一是油田采出水处理站改造项目。由长庆油田公司采油二厂筹集6100万元，对南八站、悦联站、华联站、北集站、环城首站、南梁站等6个集输系统的15个站进行改造，对16口回注井进行处理，在上游站就近回注采出水4600m3/天。至2004年底，全厂采出水日回注量达到5065m3，回注率达到100%。对所有采出水处理回注的在线监控项目，近期由市环保局与采油二厂共同编制建设计划，年内开始实施。二是报废油（水）井的封堵项目。要加快对老油区废弃井的治理力度，长庆油田在2003年、2004年已经对庆城县境内8口冒水井封堵的基础上，对现存3口冒水井（庆城县二十里铺1口、镇原县新集姚新庄1口、华池县城壕慕家沟1口），由采油二厂负责于2004年内全部封堵。三是人畜饮水水源保护项目。对由于石油开发造成的部分地区群众生活用水困难问题，要尽快调查，拿出方案，切实解决人畜饮水困难。对水源保护区内的污染源分批进行限期治理或关停，并不得再开新油井。四是生态环境保护项目。对已经造成影响的生态地域，根据“谁污染谁治理”的原则，提出治理计划和生态恢复的意见，由地企双方组织逐年实施。五是井场垃圾污染防治项目。要继续实行井场标准化建设，特别是老区块要加快建设步伐，3年内井场达标率达到80%以上，敏感区域达到100%。要规范井场泥浆和垃圾的处理。在标准化井场建设中，要严格执行环境法律法规和规定，对井场内的污油泥、泥浆、落地原油以及其他垃圾进行规范化处置，防止对农田和水源造成污染，确保环境安全。

（四）严格控制新污染，确保西峰油田开发环境安全

要加强西峰油田开发环境污染防治工作，严格落实环境保护各项法律法规和制度、规定，落实环境保护各项措施，杜绝各类污染问题的发生，加强水资源特别是董志塬地下水资源的保护，加强生态保护和基本农田保护，保证新油区环境安全。

一要认真落实环境影响评价制度和建设项目“三同时”制度，加强对石油开发环境保护的全过程监督管理，从源头上防止污染，杜绝新的增量污染。

二要明确污染防治的职责，严格落实各项环保措施。对石油开发各环节的作业单位，要提出污染防治工作要求，明确污染治理责任，加强石油钻探、开采全过程环境管理，严格落实各项环境保护措施，防止渗漏、地下水串层、井喷等污染事故的发生，杜绝新开发带来新的污染问题。

三要坚持高标准、严要求，切实做好西峰油田开发的资源环境保护和董志塬地区的地下水资源保护工作。在今后石油钻探过程中，必须严格执行《长庆油田公司陇东（庆阳）油田区块整体发展环境影响报告书》中提出的固井工艺设计有关要求，确保地表水及地下水源不受污染。同时要加强饮用水源保护，落实保护措施，在水源保护区内禁止新建输油泵站、铺设输油管道和从事钻采活动。就西峰油田对董志塬水资源影响的调查和论证，由市环保局与采油二厂共同开展，通过调查和聘请专家论证，提出应对措施，建立董志塬地区地下水质监控网络。

四是油田企业要继续实施HSE管理，推行ISO14000环境管理体系认证，做到健康、安全、环保“三统一”；加强现有污染治理设施的管理，保证正常运行。建立环境保护责任追究制度和突发环境污染事故应急处理预案，对突发性环境污染事故进行及时处理，对因管理不善造成的污染问题，要追究相关企业和人员的责任。

（五）强化水资源开发利用管理，确保水资源可持续利用

一要加强饮用水源保护。对水源地进行综合规划、专项治理，制定和颁布科学的水源环境保护管理办法，强化生态环境监管，保护植被，涵养水源；加强小流域生态治理，实施建设性保护；建立一套行之有效的饮用水源环境保护管理责任制，坚决禁止在水源保护区内禁止倾倒、堆放工业废渣、生活垃圾和其他废弃物；禁止建设输油泵站、铺设输油管道、开采油井和新建可能对水源造成污染的项目，对一些重点水源上游来水区划定油田禁采区，实施强制性保护。

二要加强水污染预防及监测。加强水源保护的水情监督和上游工业污染源的管理研究，进一步建立和完善饮用水源监测网络体系，定期对饮用水源水质进行监测，并发布公报。同时加大对我市的十三条大塬尤其是董志塬地下水水质、水量的监测力度，适时提出保护措施。

三要加强水资源开发的综合管理。认真贯彻落实国家水资源论证制度，对高耗水、有重大生态影响的项目要严格论证，从严审批；对重污染项目和石油开采过程中的取水项目，要上收审批权限，严格审批程序；要防止为了眼前利益，盲目发展旅游业、水产业，而忽视水资源保护等错误做法。推进城镇供水市场化，逐步改变传统的城镇供水机制，引入市场和竞争机制，大力倡导节约用水，建设节水型社会，通过价格杠杆促进节水工作。

（六）落实严格的耕地保护政策，有效保护国土资源

一要严格实行土地用途管制，切实加强建设用地管理。今后对各类建设用地，在办理农地转用时要严格把关，按项目等量供地，严格执行土地利用总体规划和年度计划。在农地转用后，要实行跟踪管理，禁止随意改变土地用途。

二要实施最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田。各级政府要加强对基本农田的保护，层层签订目标责任书，坚决贯彻执行中央关于基本农田保护“五个不准”及非农建设用地“六个一律不批”的规定；加强基本农田保护大检查，坚决禁止在基本农田种树、挖坑取土、埋坟、乱建企业。

按照科学发展观的要求，做好土地利用规划。加强对建设用地供应的宏观调控，保障国家重点项目建设、基础设施用地和其他合理的建设项目用地，制止低水平重复建设用地；进一步细化各各行业用地标准，严格按标准供地；对于农村修庄建宅，县、乡两级政府要用两年时间，下决心调整出规划预留地，落实好农宅规划，坚决制止乱修滥建；对于石油用地，特别是西峰油田，要从严控制井场道路用地，临时用地到期后，要及时办理征用土地手续，严格按照市国土资源局《关于进一步加强石油建设用地管理的通知》执行，使油田用地纳入规范化管理。

三要积极争取土地开发整理复垦项目，确保耕地占补平衡。要制定优惠政策，多方筹集资金，鼓励社会和广大农民对废弃地、荒芜地、闲散地进行合理的开发、复垦和整理，坚持实行谁开发谁受益的原则，同时还要多渠道的争取国家及省上的投资项目，确保耕地“占一补一”，实现占补平衡。

四要加强土地市场建设，规范土地市场运行秩序。各级政府要高度垄断土地一级市场，搞活二级土地市场。严格界定公益性和经营性建设用地，建立健全国有土地招、拍、挂制度。对于城市经营项目用地，全部纳入有形市场，实施“阳光操作”，形成“要用地，找市场；要交易，进市场”的良好市场秩序。

（七）加强宣传及环境资源管理和执法，有效遏制各类违法案件的发生

在利用各种时机和媒体加强环境资源法律法规宣传普及的基础上，各级环境资源执法部门要加强对全市环境资源保护情况的动态巡查，及时宣传先进经验，公开曝光反面典型，形成正确的舆论导向。依法对于各类违法案件做到早发现、早制止、早处理。

在环境保护执法方面，针对执法重点，建立四项环境保护执法巡查制度。一是建立全市重点工业企业不定期检查制度，强化工业污染防治；二是建立石油开发定期巡查制度，查处石油跑冒滴漏污染；三是建立重点医疗单位环境保护定期巡查制度，重点查处擅自停运污水处置设施、医疗垃圾焚烧设施行为；四是建立饮用水源保护区季查制度。每季度对全市集中式饮用水源进行一次全面检查。同时建立突发性污染事故应急处置机制，预防和控制重大或恶性污染事故的发生。

在水政执法方面：一是加大水资源费和河道采砂管理费的征收力度，促进节约用水，保障河道行洪畅通；二是要加强执法巡查，严厉打击各类水事违法行为，做到令行禁止；三是要严肃查处违反建设项目水资源论证制度的行为；四要建立高效运转的企业和地方携手共管的管理机制，落实各项防护技术措施和管理要求。

在国土执法方面：一是加强对各类违法用地问题的查处；二是要从严查处随意改变土地用途的行为，坚决回收土地，并对当事人进行严肃处理；三是加强对乱占滥建、破坏基本农田行为地查处。对不听劝阻占用基本农田进行非农业建设的，要严肃查处，并追究有关人事的责任。四是要从严查处不按规定程序报批土地的违法行为，规范企业用地特别是石油开发用地问题。五是查处部分政府不依法行政的问题，对涉及领导干部的案件和重大违法案件，要实行公开查处，公开曝光、公开处罚、公开追究责任。六是建立应对突发、重大违法案件快速反应机制和分级查处机制，加强上下配合，联合办案，积极探索执法监察新路子，有效遏制各类违法案件发生。

在执法过程中要加强部门沟通与协作。对于环境资源违法案件的查处，有关部门充分发挥各自职能作用，密切配合，部门联动，形成环境资源执法的强大威慑作用和声势；对于建设项目立项和审批，要建立部门联席会议制度，加强部门之间的沟通。对于未办理环境影响评价审批手续的项目，计划、建设、经贸、国土资源等部门不得办理有关手续。

三、几点建议

（一）加强环境资源工作机构队伍建设，提高依法行政能力和水平

环境资源执法机构和队伍建设直接关系到环境资源执法的效果，我们建议：

1.各县区必须将环境保护、国土资源、水务部门纳入政府行政序列；成立科级或副科级建制的环境监察、水政执法、国土执法大队和国土中心所，将人员工资和工作经费纳入正常财政预算予以保障。

2.在市环保局设置总工程师岗位，建立“专家论证、技术审查、行政审批”三位一体的环境保护监管机制；

3.增加财政对环境资源部门的经费投资，改善环境资源执法设备落后、经费不足、监督管理手段落后的局面。

同时要把环境资源保护工作纳入各级党委、政府目标责任制综合考核内容，加大考核分值。由原来的3－4分增加至10分以上。

（二）加快环境资源立法进程，确保环境资源工作有法可依

一是建议省人大研究制定《油田开发建设环境保护条例》。

1.确定环保部门对石油开发环境保护工作实施统一监督管理的职能,明确县级以上计划、国土资源、农业、林业、水利、交通、建设、公安、工商等部门在石油开发环境保护的职责与分工；

2.确定油田开发应落实的环保措施和治理目标责任,健全石油开发环境管理法律法规体系,保障和促进庆阳经济的可持续发展。

3.要求油田将地表水和承压水作为生产用水，严禁将地下潜水作为勘探、开采等石油生产水源，保护浅层地下水资源。

二是建议省政府研究出台石油开发生态环境恢复和补偿的政策，对省国土资源厅开征的陇东油田矿产资源补偿费中省留部分全额返还我市，用于石油矿区生态环境恢复和治理。在我市研究试点开征生态环境补偿费，逐步建立一套资源开发对环境损害的评估、补偿机制。

（三）发挥人大、政协的监督职能，加强对环境资源工作的视察

1.各级人大、政协要继续关心、参与、支持和监督全市环境资源工作，建立环境资源工作定期视察制度，及时发现环境资源保护方面存在的问题，提出意见和建议；对于环境资源工作方面群众意见较多、要求比较强烈的热点难点问题，实行限时督办；

2.对于环境资源管理部门的工作定期开展评议，不断加强和改进环境资源工作，促进我市经济社会全面、协调、可持续发展。

3.由人大牵头，定期组织环境资源执法部门对全市环境资源工作开展执法大检查活动，促进各项环境资源法律法规的落实。

（本次调研工作2004年由庆阳市政府组织，

庆阳市环保局牵头，水务、国土、市供排水公司共同参与。

报告编写：付奕宁、杨灏

报告审定：杨漪）