实施生态补偿机制：石油开发环境保护研究与实践

实施生态补偿机制之我见

卢造钧

国家环保总局的同志到庆阳调研生态补偿机制问题，反映了国家对环保问题的重视，也反映了国家对石油污染十分严重的革命老区的关怀。

建立生态环境补偿机制，国家早就提出了，但至今没有真正的实际行动。现在，已把环境问题定为基本国策，十一届六中全会建议又进一步明确提出了加快建立生态补偿机制问题。借今天这个机会，我向调研组的同志谈两点看法，提四条建议：

我们站在庆阳看中央这个决策，不仅十分必要，而且十分紧迫。

第一，说说十分必要的问题。说必要，一是因为我们在实施工业化过程中，特别是从上世纪七十年代开发石油以来，环境污染，生态破坏十分严重。庆阳人均有水360m3，仅占全省人均的1/4，占全国人均的1/8。作为严重缺水地区，水土环境严重污染，不能不说是一个严重问题。现在，石油开发较早的北三县基本上是有水不能饮用，不能灌溉。油田可以远距离拉水解决职工用水，老百姓却不得不饮用难以下咽的污染水。过去主要在北三县的山区开发，现在已在庆阳核心区董志塬开发。董志塬近百万人口，下一步怎么办？正如曾培炎副总理2003年有重要批示的中科院的材料中讲到的，今日水换油，明日油换水，未来就是油水俱缺的悲惨局面。如不尽早防污、治污，明日的董志塬就是今日马岭川，石油枯竭后，当地子孙后代怎么办。如果不早日从根本上解决问题，北部就是我们的下场。

说十分必要，二是因为现在地方政府根本无力解决石油开发造成的环境污染和生态破坏问题。庆阳是一个老区。过去革命是先进地方，现在建设必然是困难落后地区。大口径财政收入12个亿，小口径只有四、五个亿，发工资的相当部分也靠财政转移支付。2004年，国内生产总值108亿元，人均4227元，相当全国人均的40%；城市人均可支配收入6250元，相当全国人均的50%；农民人均纯收入1633元，也相当全国平均水平的50%。累计财政赤字10多亿，全省赤字过亿元的五个县都在庆阳。八个县（区），五个就是国家贫困县，地方政府根本没有能力治理。按国家实行分税制的原则，地方就是吃饭财政，没有建设资金。不要说治理，就是设置监控污染的设备也没有资金。现在，西峰发现了大油田，油气总资源量28亿吨，但长庆油田又要修一条从庆阳到咸阳的输油管道，年输油300万吨。当地又将减少财政收入5亿多元。出油在庆阳，污染在庆阳，收益归咸阳，地方更没有能力解决污染问题。油田总部和二级单位搬迁，庆阳市减少财政收入2亿多元。马炼关闭，财政又少收1亿多元。如果管道修通，这么三项就减收10亿元左右，这样，地方更没有能力。

说十分必要，除了污染十分严重，除了地方没有能力治理，还有第三个原因，就是没有一个治理石油污染的资金投入机制。国家关于治污的法律原则和政策原则是十分明确的，谁污染、谁治理，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿。但是怎么治理、怎么恢复、怎么补偿，没有机制，没有办法。油田每年给地方缴税，消增两税的3／4属国家；油田每年给地方的排污费不到百万元，根本是杯水车薪。油田是个企业，企业的主要目标是盈利，能省就省。油田说他们每年拿出几千万元治理，但实际上是他们生产过程、工艺流程必须有的设施，比如油水分离设施，也有保护环境的意思，但实际上、根本上是必须有的生产投入，油水不分离，油就运不走、炼不成。从油田说，缴纳生态环境补偿费，也完全符合谁污染、谁治理、谁补偿的法律原则和政策原则。不论怎么说，他有这个义务。从法理上说、从事理上说、从情理上说、从政策原则上说，他都有这个责任，有这个义务。

第二，说说建立生态补偿机制十分紧迫的问题。我还是站在庆阳的立场上说。前30多年，油田主要在环县、庆城、华池三县的山区开发，污染严重，主要是在山区和川台地，污染的是当地主要河流、主要支流和大一点的沟道。按人口说，环县30万，庆城30万，华池10多万。七八十万人，吃污染水的大概是2／3左右人口。现在不同了，油田在号称“天下黄土第一塬”的董志塬上开发，这里是庆阳人口的密集区，涉及四个县（区），近百万人口。油田可以在远处拉水吃，近百万人口怎么办？这里是庆阳党政机关所在地，是事企业单位的集中区，光陇东学院就有上万学生。本来十分缺水，如果由于污染和过量抽取地下水，造成水源性缺水和水质性缺水，问题就更大了，这是其一。(www.xing528.com)

其二，董志塬的地质结构很特殊。这里是世界上黄土最深厚的地方，黄土易渗漏。污染后，就不是三几十年可以恢复的。当代人没水吃，子子孙孙吃水都成了问题。不抓紧预防，不抓紧治理恢复，等到污染严重了，代价就无法估量了。因此，建立补偿机制，从庆阳来说，就不是一般紧迫，而是十分紧迫了。

第三，提四点建议。

建立补偿机制，一是国家应当立法。但是立法有一个过程，有时是一个很长的过程。因此，建议在立法这个过程没有完成之前，最好先由国务院制定一个条例。如果国务院制定条例还不成熟，可以由国家环保总局先制定一个试行的条例。我说的试行条例，既要试，也要行，强制性试行。就是国家环保总局解振华局长今年9月在人民日报发表的文章中说的“在发展中解决环境问题”。最近，他又专题解读了环境友好型社会的意涵，就是体现“加快”。试行几年，总结经验，再由国务院发布条例或国家立法。同时，建议国家环保总局把庆阳列为生态环境补偿的首期重点试点地区。把庆阳市列为试点，一是这里生态环境十分脆弱；二是污染特别严重；三是贫困老区，矛盾集中，更为紧迫；四是具有典型性，也有普遍意义。如能列入试点，可由国家环保总局牵头，省环保局参加，地方全力配合，油田也参加，请一些专家，查清现状，提出对策，拿出补偿原则，评估办法，补偿标准，在原有工作基础上，我想一二个月就会有一个框架。

第二个建议是，允许、鼓励省市一级先搞地方性立法。地方性立法的针对性更强，行动更快，也可以为国家立法提供经验。甘肃人大的这项地方性立法将在近期进入二审程序。人民日报最近报道，山西已经起草了煤炭开发的生态补偿机制，详细评估标准正在进一步讨论。听说河北已有这样的地方性立法。希望国家环保总局不仅允许鼓励，而且向国家呼吁支持省市一级先行一步，搞生态补偿机制的地方性立法。

第三个建议是，建立环境补偿机制，要把谁污染、谁治理、谁补偿的原则，搞得具有可行性和操作性，再不能原则化。一要确定补偿范围，二要定出评估办法，三要定出补偿的具体标准，四是工程补偿和经济补偿相结合。补偿标准不宜定得太死，可以定一个幅度。但是这个标准，应当体现从严的原则，起码应当体现“等量补偿”的原则，这是最低线。造成的环境损失是多少，就要补偿多少；污染到哪里，就补偿到哪里。这个补偿，不能排除体现“保护优先，预防为主”的防污措施，不能排除对发生污染的处罚，也不能排除原有污染的治理恢复。要让企业觉得划不来污染，从而产生企业防污治污的内在动力机制。按庆阳的情况看，石油企业不但有补偿的义务，也有补偿的能力。第二采油厂今年上半年利润20亿元，就按等量补偿说，2001年，油田开发对生态造成的环境损失约1.5亿元，每吨原油生态成本73元，占当时销售成本的5.5%，现在石油价格已由每桶二、三十美元，上升到五、六十美元，占比更低。

第四个建议，建立补偿机制，收缴环境污染补偿金，要有一个如何使用的具体规定，真正使补偿金全部用于防污、治污、恢复生态上，绝对不允许挤占挪用。污染在哪里，就补偿到哪里，不能层层截留。庆阳的矿产资源补偿费每年几千万，留给庆阳的只有几十万。如果生态补偿金也搞成这样，就失去了环境补偿的意义。因此，必须补到防污、治污、恢复生态的项目上、设备上。专户储存，专项管理。即使地方政府有钱治理，也使地方政府无权挪用，最重要是让老百姓得到生态环境上的实惠。这就既要有具体的使用范围、使用办法，也要明确监督机构，形成监督机制，而且还要有针对乱花乱用的处罚办法，不能只有几个“不准”了事。

（作者为庆阳市委原正地级干部，本文是作者在原国家环保总局调研组庆阳调研座谈会上的发言）