农民工欠薪法律问题初探揭示

白　洁

一、农民工欠薪问题存在的原因

中共十六届三中全会提出坚持统筹城乡发展，逐步改变城乡二元经济结构，推动农村经济又快又好发展，充分保障农民进城就业和农民工权益保护工作。国家相继出台了《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知（国办发[2003]1号）》、《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》、《劳动保障监察条例》等相关的政策法规来切实保障农民工的合法权益。温家宝总理多次提出要改善农民进城务工环境，加强农民工培训，多渠道拓宽农村劳动力转移就业渠道，切实保障农民工工资按时足额支付，并亲自为农民工讨要工资。各级政府也把促进农村劳动力转移，改善农民进城就业环境，保障农民合法权益作为重要工作，摆上议事日程。尽管如此，目前仍有一些建设单位和“包工头”无视国家法律和政策，恶意克扣和拖欠农民工工资，严重侵犯了农民工的合法权益，引发了农民工集体上访、集体怠工、讨薪不成自杀或采用极端手段威胁公共安全等一些社会不稳定因素。因此，解决拖欠农民工工资问题，切实维护进城务工人员的合法权益的任务仍然艰巨而复杂。农民工欠薪问题一直得不到根治的原因有很多：劳动力市场供大于求，行业违规操作，法律、法规不完善，执法部门保障措施不到位，农民工自身法律意识不强等。

二、立法现状

《中华人民共和国劳动法》第五十条规定：“工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人，不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资”；第九十一条规定“用人单位有下列侵害劳动者合法权益情形之一的，由劳动行政部门责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金：（一）克扣或者无故拖欠劳动者工资的；（二）拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬的；（三）低于当地最低工资标准支付劳动者工资的；（四）解除劳动合同后，未依照本法规定给予劳动者经济补偿的”。

《劳动合同法》第八十二条规定“用人单位自用工之日起超过一个月不满一年未与劳动者订立书面劳动合同的，应当向劳动者每月支付两倍的工资”；“用人单位违反本法规定不与劳动者订立无固定期限劳动合同的，自应当订立无固定期限劳动合同之日起向劳动者每月支付两倍的工资”；第八十七条规定“用人单位违反本法规定解除或者终止劳动合同的，应当依照本法第四十七条规定的经济补偿标准的两倍向劳动者支付赔偿金”。《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》第三条规定“用人单位克扣或者无故拖欠劳动者工资的，以及拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬的，除在规定的时间内全额支付劳动者工资报酬外，还需加发相当于工资报酬百分之二十五的经济补偿金”；第四条规定“用人单位支付劳动者的工资报酬低于当地最低工资标准的，要在补足低于标准部分的同时，另外支付相当于低于部分百分之二十五的经济补偿金”。劳动部关于违反《中华人民共和国劳动法》行政处罚办法第六条规定“用人单位有下列侵害劳动者合法权益行为之一的，应责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可责令按相当于支付劳动者工资报酬、经济补偿总和的一至五倍支付劳动者赔偿金：（一）克扣或无故拖欠劳动者工资的；（二）拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬的；（三）低于当地最低工资标准支付劳动者工资的；（四）解除劳动合同后，未依照法律规定给予劳动者经济补偿的”。

《工资支付暂行规定》第六条规定“用人单位应将工资支付给劳动者本人，用人单位必须书面记录支付劳动者工资的数额、时间、领取者的姓名以及签字，并保存两年以上备查。用人单位在支付工资时应向劳动者提供一份其个人的工资清单”；第七条规定“工资必须在用人单位与劳动者约定的日期支付。如遇节假日或休息日，则应提前在最近的工作日支付。工资至少每月支付一次，实行周、日、小时工资制的可按周、日、小时支付工资”；第八条规定“对完成一次性临时劳动或某项具体工作的劳动者，用人单位应按有关协议或合同规定在其完成劳动任务后即支付工资”；第十八条规定“各级劳动行政部门有权监察用人单位工资支付的情况。用人单位有下列侵害劳动者合法权益行为的，由劳动行政部门责令其支付劳动者工资和经济补偿，并可责令其支付赔偿金：（一）克扣或无故拖欠劳动者工资的（二）拒不支付劳动者延长工作时间工资的；（三）低于当地最低工资标准支付劳动者工资的”。第十九条规定“劳动者与用人单位因工资支付发生劳动争议的，当事人可依法向劳动争议仲裁机关申请仲裁。对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼”。对《工资支付暂行规定》有关问题的补充规定，第十八条所称“无故拖欠”系指用人单位无正当理由超过规定付薪时间未支付劳动者工资。不包括：（一）用人单位遇到非人力所能抗拒的自然灾害、战争等原因，无法按时支付工资；（二）用人单位确因生产经营困难、资金周转受到影响，在征得本单位工会同意后，可暂时延期支付劳动者工资，延期时间的最长限制可由各省、自治区、直辖市劳动行政部门根据各地情况确定。其他情况下拖欠工资均属无故拖欠。

三、存在问题

尽管法律有诸多规定，可为什么拖欠工资的现象屡禁不止，甚至已演变为难以治理的顽症。究其原因，一是上述这些劳动法律基本都属于行政法的范围，同于行政法的性质，对违法行为处罚的严厉程度有限。二是即使是行政处罚，根据现行的《中华人民共和国行政处罚法》，其最高限额也只有5万元，相对于几十万、上百万甚至上千万的欠薪额，违法成本显然太低，不足于产生相应的震慑力。三是行政处罚对那些恶意拖欠工资、携款潜逃的企业主而言，金蝉脱壳，异地再谋发展，行政执法机关即使想严肃执法，也因鞭长莫及而只能作罢。加之我国现今的经济发展水平，还没有建立相应的措施和机构来维护农民工的权益。当农民工的权益遭到侵犯的时候，相应的机构远远与农民工的现实需求相差甚远。另外由于法院在审理案件的程序上要求，要给予双方足够的举证期限及开庭审理、双方当事人上诉的权利期间。这样也是造成农民工工资拖欠不能及时解决的原因。且大多数农民工都是外地人，建设单位拖得起时间，农民工们吃住在城市，他们拖不起。

《劳动法》确立仲裁前置原则也给农民工带来难处。农民工虽然数量庞大，但作为特殊的弱势群体，加上文化知识水平一般偏低，法律意识薄弱，而一些不法企业主就是利用了农民工的这一特点，大肆拖欠工资，实在拖不下去了，则使用转移财产、外出躲债的的办法来达到拖欠工资的目的。在此种情形下，仍要求农民工采取“先仲裁后诉讼”的救济途径，等到仲裁程序结束，法律文书产生法律效力，案件进行执行程序，企业主早已不知所踪，企业的财产亦已“蒸发”完毕，农民工最终到手的无异只是一张“法律白条”。实践中，已有农民工为规避仲裁前置程序带来的不便和不利，在出现欠薪时，“设法”让企业经营者出具欠条（或借条），凭此直接向法院直接起诉，而法院为维护农民工的合法权益和社会稳定，对这种善意的规避行为予以默认。但根据现行法律，无论是《民诉法》，还是《仲裁法》（该法不适用于劳动争议）或《劳动法》，均无劳动争议仲裁保全的规定。在市场经济条件下，人员、资金、物资的流动十分频繁，一些企业经营者恶意逃债、转移资产，等到仲裁裁决作出，向法院申请执行时，往往是“人去楼空”，已无执行的客观条件。

2008年1月1日起实施的劳动合同法也没有从立法上彻底解决恶意欠薪问题。具体表现在，没有规定严厉的赔偿责任。如果发生欠薪问题，劳动监察部门只能要求用工方限期支付，用工方只要在限定期限内支付工资，就不会追究任何责任。由于违法成本低，一些单位将工人的工资作为长期无息贷款使用。此外，对欠薪行为，缺少吊销营业执照等行政处罚，而且目前在我国恶意欠薪不被视为犯罪。

四、解决欠薪问题的对策

（一）完善立法(www.xing528.com)

目前除劳动和社会保障部与建设部联合下发的《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》与2004年10月25日最高人民法院发布的《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2004]14号）外，还应当修订《建筑法》的法律条文，制定“施工单位开工前向劳动保障行政部门交纳工资保障金”条款；规定“业主与承包商承担连带担保责任”条款；制定“工程建设项目立项和审批联动”条款；同时加大和细化法律责任处罚力度。

应当进一步完善《劳动法》和劳动保障的地方立法。应尽快完善我国的《劳动法》，同时尽快制定《劳动监察法》、《劳动合同法》、《工资法》、《社会保险法》、《劳动争议处理法》等单项法，形成比较完善的劳动法体系。不同地方根据各自特点，分别制定防止企业欠薪、工资支付监管的地方性法规，明确政府部门对企业支付工资的监管职能，建立企业欠薪预警机制、工资支付报告制度、欠薪责任追究制度等，进一步规范企业的工资支付行为，增强企业支付工资的责任，对拖欠工资的企业采取相应的约束措施和强有力的惩罚措施，力求从源头上防止或减少企业拖欠职工工资问题。修改《劳动法》保障民工的合法权益，同时按照已经颁发施行的《行政许可法》严格规范政府的相应职责，这将有利于解决拖欠农民工工资的问题。同时中央各部门与地方各级政府（根据自身的经济实际状况）也应当制定相应的地方立法，比如针对房地产开发企业的拖欠，建设部已经制定并且下发了关于在房地产开发项目中施行支付担保制度，现在既要求承包商提供履约保函，也要求开发商提供支付担保，这就从源头上遏制发生拖欠。还应该根据当前拖欠、克扣农民工工资的突出问题，制定《工资支付条例》，按照国家的有关法律规定，工资至少每月支付一次，实行周、日、小时工资制的可按周、日、小时支付。

《刑法》将“恶意欠薪”正式入罪。“恶意欠薪”拟写入刑法修正案（八）草案，在引发公众热议的同时，也受到了十一届全国人大常委会第十六次会议组成人员的关注。草案将“有能力支付而不支付或者以转移财产、逃匿等方法逃避支付劳动者的劳动报酬，情节恶劣的”行为规定为犯罪，并明确“尚未造成严重后果，在提起公诉前支付劳动者的劳动报酬，并依法承担相应赔偿责任的，可以不追究刑事责任”。草案规定，对于有能力支付而不支付或者以转移财产、逃匿等方法逃避支付劳动者的劳动报酬，情节恶劣的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；造成严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。

此外，加大地方性法规的立法力度。制定建立企业欠薪报告或欠薪预警制度的具体办法，将企业支付农民工工资情况作为评价企业劳动保障诚信等级的主要依据之一，配合建设行政主管部门建立建筑施工企业和从业人员失信惩戒机制，对少数严重或恶意拖欠农民工工资的建筑施工企业，采取清出当地建筑市场的措施。

（二）强化政府依法行政和执法监督能力

政府应当履行起相应的职能，加强对新建项目相关的审批和工程管理，对于拖欠严重的地区、拖欠严重的企业，要规范其行为，停止其上新项目。严格按照《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》，禁止将承包的工程进行转包或违法分包。分包工程发包人将专业工程或者劳务作业分包给不具备相应资质条件的分包工程承包人，或施工总承包合同中未有约定，又未经建设单位认可，分包工程发包人将承包工程中的部分专业工程分包给他人。发现违法行为的要及时予以行政处罚或者清理出当地的建筑市场。

执法部门也应依法开展劳动用工和拖欠农民工工资执法专项检查，在执法中还应完善农民工工资支付、保障等制度，及时纠正和查处在拖欠农民工工资违法违纪问题，确保有关工资支付法规政策得到全面贯彻执行。各行政执法部门对欠薪者的处罚应不只是经济上的，还应包括企业信用、行业准入等一系列的限制措施。

（三）增强农民工维权意识

对于大多数农民工来说，他们的法律意识还是相当的淡薄，有关部门要通过普法教育提高他们的法律意识，让他们知道自己的合法权益受到了侵害时应该如何解决，让他们知道只有通过合法正当的途径，才有可能成功地维权，拿回自己的工资。要在建筑企业推行建立农民工工会制度，并使农民工工会真正成为农民工权益的保护者和法律普及者，通过各种形式的法制宣传，帮助农民工提高法制意识和维护自己权益的意识。建立民工维权免费法律援助机构。各级政府应当增大教育的投入，举办各种就业培训及法律普及培训，增强民工的法律素质，同时尽可能的收集相关就业及工作信息，以及在就业工作中可能遇到的各种问题的应对措施，特别是当工资遭受拖欠时，一定及时找相关工会或劳动部门解决，如不能及时取得应得的工资，应当及时向人民法院起诉，以维护自身的合法权益。同时对农民工合同签定及时指导，建立健全相应的劳动制度保障和工资预付基金制度。通过培训和指导，使农民工的法律观念得到进一步的提高。防止农民工因维护正当的权益而使用非法的手段而违法，同时防止农民工因法律意识不强而再次发生自杀的惨剧。

（四）提高诉讼效率

人民法院要加强对进城务工人员维护自身合法权益案件的审判，制裁职业中介机构的欺诈行为和用工单位拖欠工资行为。设立民事诉讼指导、方便民工工资诉讼，从审批立案到办理完立案手续实行一站式服务。除提交起诉状外，还可以用口头方式起诉，对确因经济困难交不起诉讼费用的，诉讼费可以缓减免，使案件以最快速度进入审判程序。凡是拖欠农民工工资案，一律先由速裁庭审理，对事实清楚、争议不大、经营者愿意立即到庭应诉的农民工欠资案，一律当天立案、当天审理。对涉及农民工工资案件，在诉前、诉中、诉后适时有财产可以采取扣押、查封、冻结等强制措施，对符合先予执行条件的，一律先予执行；对生效法律文书进入执行程序的，优先执行。及时为农民工追回工资，维护农民工的合法权益，维护社会的稳定。总而言之，解决好农民工欠薪问题，对于维护和保障农民工的合法权益，构建和谐社会具有十分重要的意义。

（作者单位：山西财经大学法学院）