农村土地流转促进现代农业发展

刘守英

内容摘要：近年来，随着土地流转与规模经营政策不断演变，流转形式也越来越多样化。同时也出现各种矛盾和问题，通过个案分析，提出土地流转亟待解决的问题及政策性建议。

关键词：土地流转；政策演变；个案分析：建议

中图分类号：F301.21　文献标识码：A　文章编号：1004-7026（2011）02-0010-17

一、农地流转与规模经营政策的演变

1984年，中共中央发布第3个农村工作1号文件明确规定：“在延长承包期以前，群众有调整土地要求的，可以本着‘大稳定，小调整’的原则，经过充分商讨，由集体统一调整”。同时，“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交由集体统一安排，也可以由社员自找对象协商转包”。

1986年第5个关于农村工作的1号文件，明确提出了发展适度规模经营的问题，“随着农民向非农产业转移，鼓励耕地向种田能手集中，发展适度规模的种植专业户”。

1987年中央政治局在“把农村改革引向深入”的文件中提出，“在京、津、沪郊区、苏南地区和珠江三角洲，可分别选择一两个县，有计划地兴办具有适度规模的家庭农场或合作农场，也可以组织其他形式的专业承包，以便探索土地集约经营的经验”。

1993年11月，《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》明确规定，在坚持土地集体所有和不改变用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿转让。允许少数二、三产业比较发达、大部分劳动力转向非农产业并有稳定收入的地方，可以从实际出发，尊重农民意愿，对土地作必要的调整，实行适度的规模经营。

十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》提出，在坚持土地集体所有的前提下，延长土地承包期，允许继承开发性生产项目的承包经营权，允许土地使用权依法有偿转让。也允许少数经济比较发达的地方，本着群众自愿原则，可以采取转包、入股等多种形式发展适度规模经营。

1995年3月，《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》强调，进行土地调整时，严禁强行改变土地权属关系，不得将已经属于村集体经济组织所有的土地收归村有，严禁发包方借调整土地之机多留机动地，要求原则上不留机动地，确需要留的，不得占耕地总面积的5%。通知要求建立土地承包经营权流转机制，在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的依法转包、转让、互换、入股。

1997年中央文件提出：根据实际需要，进行“大稳定、小调整”时，“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有的农户进行普遍调整；绝不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地。中央不提倡“两田制”，对预留机动地必须严格控制。同时，中央领导同志在中央农村工作会议上指出，强调稳定土地承包关系，并不是不让流转，而是说流转一定要建立在农民自愿的基础上。发展适度规模经营，必须坚持条件、适度、多样、引导和服务的原则。

2001年，中央发出了《关于土地承包经营权流转的规定》的18号文件，对土地流转的主体、原则进行了更严格的规定。明确提出：农村土地流转的主体是农户，土地流转必须坚持“自愿、依法、有偿”的原则，并且明确提出不准搞“两田制”，对农村集体留机动地的比例进行了严格限定，为防止企业到农村圈地，还提出了不提倡企业到农村大规模包地。

2002年颁布的《农村土地承包法》坚持了上述关于土地流转的规定，明确指出，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”；土地承包经营权流转应当遵循“平等协商、自愿、有偿”的原则，“任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转”；强调“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。”

2005年1月，农业部颁布《农村土地承包经营权流转管理办法》，对农村土地承包经营权流转的原则、当事人权利、流转方式、流转合同、流转管理等进行了可操作性规定。从此，农村土地承包经营权流转进入规范和法律轨道。

2008年，中共中央十七届三中全会通过了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，对土地承包权流转市场进行了更系统的规范。在保留“依法自愿有偿原则”和“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”基础上，提出要“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”，并且强调了土地承包经营权的流转要做到三个“不得”，即“不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”

二、土地流转与规模经营个案：对几种新形式的分析

（一）北京通州前伏村的土地流转和规模经营

2009年初，前伏村与神农河谷稻香农业发展有限公司合作，一次性整体流转土地2000亩，神农河谷公司大规模地种植“航天育种”的甜高粱，并考虑成立土地流转服务中心，土地流转和农业现代化经营进一步扩大。

前伏村面积1.08平方公里，耕地2000亩，村民207户，481人，其中农业人口417人。土地规模流转以前，以种植玉米、小麦和蔬菜为主。2008年，全村粮食总产量135万公斤，每亩纯收益（包括粮食直补）600元，总收入120万元，人均农业纯收入不到3000元，村集体负债86.7万元，账上资金只有1万元。

在招商引资之前，乡、村两级组织成立了5人土地流转工作小组，经过三个月的工作，终于签订了农地流转合同，并开始了大规模农业种植和经营。

土地整体流转以后的经营方式是，神农河谷公司将甜高粱的田间管理委托给村委会全权代管，村委会安排专人，从播种、定苗、除草、灌溉、中耕、施肥、收获等环节组织本村农机、人力进行田间作业，村民在自己原承包的土地上从事播种、定苗、除草、灌溉、中耕、施肥、收获等项目的劳动，公司负责发放各个项目的工资。这不仅降低了公司的生产成本，为之节约了管理费、房租费、运输费，而且增加了村民的收入，实现了双盈。甜高梁的生长期为100天，全年可种两季，预计劳务收入每亩400-500元，村民全年可增收80-100万元，加上租金160万元，全年收入翻了一番，人均纯收入增加2877元，劳均收入增加4026元，农业劳动力人均增加11320元。

土地整体流转和大规模经营的结果推动了农业的现代化发展。把土地集中起来租给大公司以后，土地可以收租，劳动可以取得收入，也解决了就业问题，还增加了科技投入实行了机械化作业。特别是该项目引进以后，促进了农业产业结构的调整，形成了循环产业链，以甜高梁及其秸秆为基础原料生产糖、生物乙醇、木糖醇、中高档纸张、第四代生物复合肥料、蛋白饲料等，可带动产业地域面积半径50-100公里。

（二）永乐店镇熬硝营村的土地合作社

永乐店镇熬硝营村位于家务乡的东侧，有300多户，1300人，2300亩土地，曾以熬硝而得名。

熬硝营村的土地流转，是由愿意流转的74家农户成立了土地合作社，入社土地500亩。经过招商引资，与航空服务公司合作，种植蔬菜和水果，同时由于地处大学城，建设设施农业，作为学校的教学实验基地。熬硝营村合作社是独立于村委会的法人组织，合作社对外连接企业，对内连接农户，农户先把土地流转到合作社，经合作社打包再流转给企业。合作社与企业合作的方式是，合作社指派专人对企业的生产、经营情况进行监督，但不直接参与企业经营，双方都有财务管理，并做出了一种“保底分红”的制度安排。“底”为企业每年付给合作社的土地流转费1000元/亩，五年一递增；“红”为企业付给合作社20%的利润，合作社不承担企业亏损，形成一种利益共同体。合作社与农户之间也实行“保底分红”，“底”为土地流转费，“红”为利润。合作社得到的利润，将其中的70%作为合作社基金，30%作为合作社的运转经费，每年基金总额的30%用于合作社分红。入社农户中，73户为个体农户，1户为集体户。由于进行土地整理，多出100多亩地，归集体户，其中一部分用于补贴无地户。

与前伏村的模式相比，其特点或者好处在于，一是村集体避免了一身二任的尴尬：既是甲方，又是乙方，既作被告，又作原告；熬硝营村的安排，主体资格恰当，权责对等。二是发生纠纷，以合作社出面解决，而不以村委会出面调节，解决了政企不分的问题。三是避免了“反租倒包”之嫌。四是与承包时的经济关系变了，不是土地租佃关系，而是利益共同体，集体拿的实际上是干股，农户的收入也由三部分构成，即租金收入+工薪收入+分红收入。

（三）成都市郫县新民场镇凌云村的“西部花乡”案例

凌云村位于成都西北郫县新民场镇，距成都约40分钟的车程，全村下辖16个合作社，共767户，2432人，土地面积4249亩。从2008年开始进行大规模土地流转和土地整理，推进农业产业化经营，建设集生产、展销观光、休闲为一体的综合性产业基地。

经过综合土地整理，凌云村新增耕地599.5亩，新修道路1400米，U型渠1926米。将腾出的135亩建设用地用于发展第三产业，实现了土地的有效规模流转，按照基地+合作社+社员的农业产业化经营模式，将基地、农民和企业捆绑在一起，形成较为紧密的利益共同体，并以凌云村为中心向周边辐射，建成4500亩花卉基地核心区。

土地规模流转以后，引进了龙头企业和种植大户，实现了现代化经营。现有企业业主60多家，年产销售盆花1.5亿盆，销售收入1.2亿元，就地转移劳动力700余人，带动农户400多户，农民人均增收1000多元。其中，以成都森禾现代农业科技有限公司、成都苗夫现代苗木科技有限公司和上海精文绿化艺术发展有限公司最为著名。

公司的经营和发展使新民场镇发生了重大变化。一是环境好了，建了花香公园，办了花香节，四季花红柳绿，香飘万里；二是腰包鼓了，仅以务工收入为例，少的每月800元，多的1000多元，年收入可达15000元，物质生活改善了；三是生产方式改变了，农民成了产业工人，地膜、温室、设施农业、产业化经营，八小时工作制，夏天早上4:00上班，下午6:00上班，还有防暑降温、节假日休息。(www.xing528.com)

三、几个案例值得高度关注的问题

（一）关于外部企业进入农业和农业经营主体的变化

在本文的案例中，无论是北京通州的前伏村和熬硝营村，还是成都郫县的“西部花乡”，一个明显的变化是外部企业进入农业，改变了农业生产的经营主体，经营者角色的变化，不仅带来了农民身份地位的变化，也在一定程度上解决了传统农业下经营主体的女性化和老龄化问题。这是农村变革的主导力量。

在这个方面，目前争议最大的是对外部企业进入的看法。不仅政府文件中有不提倡企业到农村包地的提法，很多人也担心，外部企业进入农业会侵犯农民利益。我们认为，外部企业进入农业有其积极的一面，可以带来技术和资金，在农村劳动力流动较大、面临结构调整的区域，也有这方面的需求，而且企业在进入农业以后，对传统农业的改造也是相当显著的，对之简单地做出禁止性规定，政策效力如何恐怕值得怀疑。这里的关键就在于，第一，企业获得的土地是不是农民自愿流转出来的，如果地方政府为了加快土地流转和热中于企业招商，对土地流转采取强制性做法，则是不允许的，要明确加以禁止；第二，企业给予农民的土地租金是否经过双方相互协商，农民的土地承包权在让渡给企业后，是否能保证土地租金的获得是公平的、有保障的；第三，企业在农村获得的土地是否真正用于农业，对于企业用于农业以外的用途是否有可执行的监管和处罚；第四，对于企业在租约期内使用土地，是否会破坏耕作层，则是一个要求管理部门加以监管和约束的问题。

（二）关于农民身份地位的转换

在以上几个案例中，都发生了农民身份地位的变化，农民变成了股民、社员或者农业工人，农户的收入构成也发生了变化，都有了两种收入或者三种收入，即租金收入+劳动收入，或者租金收入+劳动收入+分红收入。目前看到的情况还是比较乐观的，土地流转以后，农民的收入不仅没有减少，反而明显增加。不仅如此，农民自由支配的闲暇时间多了，可以发展和满足其他多样化的需求，甚至像前伏村和“西部花乡”那样，连上下班劳动的时间也可以自由安排。因此，在我们看来，农业经营主体和农民身份的变化，必然带来农地承包者和经营主体的分离，政策关注的焦点应该集中于这种变化的趋势和范围，探索未来农业经营者的主体以及这一变化对农户收入的影响和可能的政策安排。

（三）关于农村产业结构的变化和粮食经营

本文的案例表明，土地的规模流转促进了农村产业结构的调整，改变了传统农业的生产经营方式，走上了集约化、产业化和标准化的发展道路。传统农业的产业结构往往是单一发展，主要是种植粮食，而土地流转和规模经营以后，不仅专业化的水平大大提高，而且种养殖的品种也大大增加。从现有案例来看，大多数都是种植各种各样的蔬菜、名目繁多的花草苗木、生物能源的原料、以及各种家畜家禽的养殖。不仅如此，整个生产过程的机械化程度提高了，科技投入增加了，市场意识增强了，产前、产中和产后服务体系开始建立了。由于实行了土地的集约化利用和产业化经营，土地的产出率大大地提高了。所有实施土地流转和规模经营的案例，土地产出率都会成倍提高。但是，我们在调查中，确实很难找到专业经营粮食生产的案例。很明显，这与粮食经营的比较效益低下有关。对于新型农业经营者来讲，利润最大化的目标必然使他们将资源配置于附加值更高的作物。如何解决现代农业条件下的粮食生产问题，可能需要专门的政策导引和切实有效的政策措施。

（四）关于新型合作经济的发展

实行土地流转和规模经营以后，有的建立了土地（股份）合作社，有的发展了各种专业合作社，有的建设了设施农业和各种专业生产基地，有的引进了外部资金、技术和企业，采取了公司+农户的合作方式，真正引进和生长出了合作经济的要素，形成新型合作经济组织，原来分散的农户又成了利益相关的共同体。原来空壳子的集体经济有了实际内容，实力壮大了，乡、村组织机构和干部也有力量增加公益事业的投入，改善了村集体与村民的关系。有的合作社完全独立，与乡、村机构分离开来，按照合作经济组织的章程运行，通过利益纽带的联结，加入合作经济组织的村民也开始真正成了该组织的主人，参与到合作组织的决策和管理中来。新型合作组织在农业经营中会发生怎样的作用，如何成长，是一个要关注的问题。

四、政策问题

（一）落实农村土地承包制度“长久不变”，为农村长治欠安提供制度基础

农村土地承包制度，是农民经过自身的努力、党的农村政策的不断深化、最终经法律赋予农民的物权，即财产权。农民土地权之所以经常受到侵犯，其中一个原因是保障这一权利的制度服务不足。要落实农村土地承包制度“长久不变”，必须：首先，进行农民承包地、宅基地、林地、荒地等的确权、登记和颁证工作。其次，以村社为单位、由农民民主确认集体社区成员权资格和始点，固化农民与土地及其他财产关系。再次，尊重历史和现实，划定土地集体所有权主体和边界，明确集体土地所有者内部权属关系，进行集体所有权确权、登记和颁证。

（二）完善农民土地产权权能，保障和实现农民对土地的财产权利

核心是确保农民土地承包权，搞活土地经营权，赋予农民土地处置权。农村改革以来，农民土地承包权和经营权的关系是变化着的。实行包产到户的头几年，土地收成好，非农就业机会少，农民土地承包权和经营权基本上是合一的。乡镇企业发展以后，农民非农就业成为收入主要途径，农业成为兼业，土地承包权和经营权发生了部分分离；在农民跨地区流动后，土地承包权和经营权发生了长时期的分离；利用集体土地从事非农产业时，土地承包权变为股权，土地经营权让度；城市化的推进，农民土地被征用时，土地承包权和经营权一同丧失。因此，除了政府主导的城市化征用农民土地的情形以外，不变的是土地承包权，变化的是土地经营权。农村基本经营制度不变，其核心是土地承包权不变，“长久不变”的核心是农民拥有土地承包权的基本制度长久不变。实现农民的土地财产权利，就必须要在确保农民土地承包权不丧失的前提下，搞活土地经营权，赋予农民土地处置权。

（三）设置土地流转的制度底线，制定防范侵犯农民权益的排他性政策安排

近几年来，土地流转在一些地方有加快之势，这里既有地方政府的推动，也有农村结构变革对新的土地经营方式提出的要求。对待土地流转、地方政府行为及法人进入农业问题，建议采取设置农民权益底线，制定排他性条款的方式。一是土地无论以什么形式流转，流转给谁，必须由土地使用者与拥有承包权的农户签订合同；二是地租必须全部归土地承包权拥有者；三是规定一定年期内的地租上升幅度；四是集体经济组织只能充当中介服务者的角色，不能当地主吃租；五是土地承租主体不得将土地转作非农使用，制定农地非法非农化的法律处置办法，同时加强农民集体对这种行为的监督；六是土地租用者在租约期内不得破坏土地耕作层。

（四）设计与人口城镇化相适应的土地权利退出机制

核心是土地承包权和宅基地的退出机制设计：一是明确土地承包权和宅基地权是农民的基本权利，农民享有社保是他们作为公民的基本权利，两者不存在任何置换关系；二是对于进城农民工，流入地的地方政府应当通过土地制度创新，解决农民工的居留问题。目前农民工居住的办法，基本由城乡结合部农民集体以宅基地和集体剩余土地等灰色市场提供。可以尝试由地方政府将城乡结合部集体建设用地辟出若干片，纳入土地利用总体规划，盖廉租房合法出租给外地农民工。这样既保证了集体土地的集约利用和农民集体分享土地收益，又在一定程度上缓解了农民工居留城乡结合部的社会管理问题；三是对于长期在外工作、居留和生活的农民，允许他们处置原来的土地承包权和宅基地。村集体可以优先购买的方式获得这些土地。四是城乡结合部地区通过股份制改革，让进城农民以土地股份分享集体土地收益。

（五）提高农户在规模流转决策中的主体地位和主导作用，进一步提升土地流转和规模经营的市场化操作水平

土地流转和规模经营的标的是土地承包经营权，而不是土地的所有权，流转的主体是农户，而非农村集体经济组织，更不是农村的政府机构。在目前由于大规模流转主要集中在离城市不远的地方，企业的进入是主要的，但长期来看，合作组织的建立和发展有可能会成为主要方式，因此，这方面的探索和研究更值得重视。如果能够形成以农村本土企业为主，外来企业、家庭农场、种植大户共同合作的企业结构和产业结构，土地流转和农业现代化将会比较顺利地推进和提高。

（六）既要发挥政府在推动土地流转和规模经营中的作用，又要规范政府的行为

在中国的条件下，没有政府的参与和推动，很多事情都无法进行，特别是土地制度的二元分割和政府管制，土地规模流转和现代化经营更少不了政府的参与，然而，政府的主导和参与往往以替代和削弱农户的主体地位为代价，搞得不好，会直接侵犯农民的权益，有可能使土地流转发生扭曲。而政府参与的范围大小和程度深浅也是一个很难拿捏的事情，而政府行为的惯性特征，其退出更难。所以规范政府在土地流转中的行为，明确政府的角色定位，规范土地流转的地租分配，加强民主和社会监督，就非常必要和重要。

（七）着力培养农业经营者和农业企业家

必须考虑农村耕作者变化的严峻现实。工化城市化带来人口流动后，农业经营者的老龄化、女性化，新一代和今后的农民身份人口大多数不务农的现实，倒逼人均分配土地制度的变化，想办法培养未来的土地耕作者和农业经营者。

（八）创新农村抵押担保制度，解决土地规模流转和农村发展的融资问题

中国经济发展的一大问题是金融发展滞后，无法满足经济发展对融资的需求，这一点在农村表现得更为突出。在农村，正规金融只能满足资金需求的1/3左右，其余都是靠民间非正规金融融通的，但民间非正规金融始终处于非法的地位。为什么土地大规模流转以引进外部企业为主，也与其能够解决融资问题有很大关系。既然承认土地承包经营权是物权，那么，它就可以成为抵押贷款的担保物，但是，农村现有的金融机构是不承认、也不能做的。因此，融资问题是阻碍土地流转和规模经营的重要障碍之一。核心是解决土地承包权和农民房屋和宅基地的可抵押可贷款问题。

（九）支持和发展农民合作组织和家庭农场，探索以种植粮食为主业的土地规模流转问题

在我们的调查研究中，以种植粮食为业的土地流转不多，且以大户和国有粮食企业为主，进入农村的其他企业几乎没有种粮的案例。这既与种粮的收益太低有关，也与现行的鼓励政策不当有关。解决这一问题的主要途径是，采取耕地保护补贴、种粮补贴和提高粮食价格等办法提高种粮的收益，使种粮的收益率逐渐接近当地的平均收益率。此外，支持和发展农民合作经济组织、家庭农场和国有粮食企业，推动粮食产区的土地流转和规模经营也是一个重要选择。为此，可以考虑对种粮的合作组织和家庭农场采取某些特殊的支持措施，除政府采购上的优先和方便以外，政府的各种种粮补贴应当补给种粮的主体，而不应补给把土地流转出去的农户。至于土地流转补贴倒应当补给把土地流转出去的农户，这就会起到鼓励土地流转的作用。

（作者单位：国务院发展研究中心研究员）