三农问题解析与研究成果

吴国禄

参加了一次农经管理工作会议，有几个相关问题提出来讨论。

一、关于“村财乡管”

在最近的下乡调研中，听到这样一件事。有一个村子的地被征用了，前任支书移交时说账上还有几十万元征地款，但当现任支书支钱时，乡里却说没钱了！钱哪去了？乡里答复说钱被用于“维稳”了。村里有一个老上访户经常去北京上访，乡里就受命去领人，领不回就使一些钱，买得暂时的安稳，过些时候上访户没钱花了，就再去上访，乡里就再拿钱，拿了几次村里的账上就没钱了。对于这一案例，有几个关键性问题需要理清楚。第一，上访户的上访事由与本村无关，现在为了维护稳定而让村集体来买单，不妥当。第二，让村集体买单，实际上是让全村人买单，全村人遵纪守法，他们已经做到了他们应该做的，没有义务为这样的事情买单。第三，乡里说把村里的钱用于维稳了，支取的数额和程序是怎样的？花村里的钱，村里的法人不知情，显然不合法也不符合财务规定。“村财乡管”是为了避免村干部乱花钱，可是怎样避免乡干部乱花钱？这是一个需要深入探讨的课题。“村财乡管”以前实行“三公开”，在“三公开”面前，村民对村财务还会有一个大概的了解，但是，“村财乡管”以后，不仅老百姓对自己村里的财务状况一无所知，而且村干部也不怎么知道了。还有，村干部若是乱花钱也有了借口，若是有人质询，村干部就会说：乡里管着，你们问乡里吧！谁敢去问乡里？敢问又能得到怎样的答复和后果，这都是说不好的事。所以我说，集体财务的管理是一个制度问题，不是一个由谁来管理的问题。村民委员会是一级法人组织，村长是法人。法人管不了财务，本身就不合法，也不合情理。实际的情况是容易造成扯皮、推诿，责任空置，漏洞增多。关键是监督检查，出现问题要处罚，这是一个制度问题，机制问题，需要更深入地研究。

二、关于土地确权

土地承包有合同，期限是三十年。现在期限到了，要确权，也就是再发一个权利证书。《物权法》规定：农民对土地的承包权视同物权。如果从法律角度讲，承包合同中规定的权利和确权登记的权利没有根本上的不同。在已有的一些土地违法案例中，农民手中的承包合同根本就不顶用，说占就占了，补偿多少也由占地一方说了算，农民没有丁点讨价还价的权利。那么，确权登记以后是不是对农民来说就多了一层保护伞？我想，就已有案例而言，说不好。保护土地，保护农民权利，不在于形式上是合同还是确权，而是要有一个合理的、公平的和有公正保护的流转环境。按照调解仲裁法，农经管理部门承担仲裁任务，农户出现土地纠纷，应由农经管理部门仲裁。一家农户的土地让另一家占了，农经管理部门能仲裁，全体村民的地都让占了，农经部门就不能仲裁了，仲裁了也没用。这就没有公正可言了。仲裁不能公正，执法不能公正，甚至连这样的程序也没有了，所谓土地保护就都成了空话。怎样能不空，怎样能给农民一个申诉的机会？我认为还是一个严肃法纪和严格执法的问题。国家几部委在2008年出台了一个《违反土地管理规定行为处分办法》。该《办法》将“一年度内本行政区域违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到15%以上”作为追究地方人民政府领导责任的情形之一。《刑法》和《土地法》没有这样的规定。《土地法》第七十八条和《刑法》第342条都对相关领导的违法责任有明确的追究，最重可以处七年以下徒刑。一个铁的事实是，几乎所有的土地违法案件都是得到当地主要领导的首肯的，案件越严重越是主要领导的杰作。所以我说，怎样规范地方政府主要领导的执政行为是一个大问题，不能姑息，更不能纵容。(www.xing528.com)

三、关于“耕地红线”

温总理多次强调要守住十八亿亩耕地的红线，以确保粮食安全和农产品安全。这条红线怎么守？杜绝了外部强占是不是就可以说土地能够得到很好的保护呢？也不见得！农民也是趋利的，土地是他们最重要的甚至是唯一的生产资料。他们欲使土地利益最大化。怎样才能最大化呢？除了种粮不是最大外，其他方式都是最大的。比如卖土、取沙、搞其他经济项目。现在到处在修路，用土、用沙很多，一亩几千元。种花卉，种药材，建采摘园，搞农家乐旅游，干什么都比传统种植强，更比种粮强。还有，现在的农民仅剩承包地，种植、养殖、建房、埋死人都在这块地里。我们去村里走走很快就会发现，农民的承包地里承载了更多农业以外的土建项目，统计报表中的耕地数目与实际的种植数目之间的差距是越来越大了。守住红线，不能只在口头上喊，要有切实的行动。其中的政策导向十分重要。这些年的农业补贴越来越多，对农业的稳定起到了很大的支撑作用，但还远远不够。一是量少，驱动力小；二是地方政府很少配套。如果各级政府都能拿出一定比例的财政资金参予补贴，就会吸引更多的人和更多的社会资金投入农业。补贴办法也需要调整，种一亩补多少多少钱，产粮多少不管。是不是应该按产量补？产的多也补的多，效果可能更好。还有就是组织化程度。现在各地鼓励成立各种类型的农民专业合作社，这是组织农民的一个很好的手段，也是一个良好的开端。现在的问题有两个：一是各地专业社多数处于零散状态，还没有形成规范的运作程序，难以发挥联合的力量和作用，效益不明显，市场竞争能力没有太大提高；二是专业合作社本身多为生产性质，服务和协调功能少。市场竞争就是行业竞争，其他行业协会组织既完善又庞大，因而强大。而农民至今没有一个真正属于他们自己的组织，所以常被其他行业挤兑。农民人数虽多，但容易被各个击破，生存困难时就只好向其他行业流转，农业就萧条了。农业一萧条，守住红线也就成了一个空口号了。在基层工作的同志和经常下乡调研的同志应该对这种现象有比较深入的了解。18亿亩的基本农田红线如何来守住？也是一个需要深入探讨的大问题。

四、关于农民专业合作社

以上讲到过农民专业合作社的发展现状。推动农民专业合作社发展无疑是正确的，实际上这是继“合作社”以来的第二次“合作化”。不同的地方在于，改革开放以前的合作化带有强制性，而这次则建立在自愿的基础上，讲求水到渠成。无论从历史的经验看，还是从现在的发展趋势看，或是从将来的发展前景看，农业要发展，农民须合作。欧洲的老牌资本主义国家尚且成立欧共体，我国农民不联合就很少发展空间和生存空间了。但是，从农民心里来说，他们是不怎么愿意合作的，农民认为最适合他们的组织形式就是家庭经营，这与我国农业传统的耕作方式和经营方式有关。合作好不好？好！愿不愿意合作？不一定。合作不合作，这要看效益，看发展前景。能比单干多挣钱，有一个看得见摸得着的不是遥远的前程才有吸引力。那么，怎样才能有好的效益、好的发展前景呢？需要能人带动，大户带动，项目带动。光是几个平常农户合起来种地养畜，效益不会比分户经营更好。所以在推动合作过程中，一定要注意培植可靠的经济增长点，培植带头人。还要研究探讨各方之间的利益平衡。龙头企业能带动农户，但有时也有坑害农户的现象发生。市场波动时，压质压价拖欠货款也是常有的事。另一方面，政府的项目扶持多数给企业、给大户，农户很少得到。一般认为，如果以专业合作社的名义出现，项目扶持也会惠及农户，实际因为当前的合作不规范，导致分配也不规范。许多已登记的合作社有凑数现象，农户在合作名单中摁个手印就算是合作社成员了，其实还是两张皮，至少是不紧密，缺少监督监理。专业合作社实际也是一种先进的企业制度，如何在发展过程中完善机制，这也是培植合作社生命力和竞争力的一个大的关键。

（作者单位：山西省农村经济研究所）