土地承包经营权流转认识-农村经济研究文集

韩长赋

当前，我国农业进入了新的发展阶段，新阶段的中心任务是对农业和农村经济结构进行战略性调整，主要目标是增加农民收入。在新的历史背景下，规模经营和土地流转又一次引起人们的关注。土地流转关系到农业的发展和农村的稳定，中央专门下发了《关于做好农户承包地流转工作的通知》，全国人大常委会通过了《中华人民共和国土地承包法》，这是我们处理土地流转问题的政策和法律依据，贯彻落实文件、法律需要我们进一步深化认识，加强指导。

一、土地作为一种可以永续利用的生产要素，其使用权必须保持长期稳定，同时可以也应当进行流转

土地是一种可以永续利用的生产资料，经营者只有拥有长期稳定而有保障的土地使用权，才有增加投入、用心养护、改善地力的积极性，从而提高土地生产力。基于这样的考虑，农村实行家庭承包经营以来，中央一直强调要稳定农民的土地承包经营权，并把这项政策确定为党在农村的基本政策。在第一轮15年承包期到期以后，中央决定将农村土地承包期再延长30年不变，十五届三中全会作出的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》进一步明确，长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，并把这一制度确立为农村经济体制中的一项基本制度。九届人大二次会议把经过实践证明的这一政策写入了宪法，从法律上赋予农民长期而有保障的土地使用权，给农民吃了一颗长效“定心丸”。这为我国农业、农村经济的长远发展和农村社会的稳定奠定了制度基础，也是“九五”期间实现农产品供求关系由长期短缺到基本平衡、丰年有余的历史性转变的重要保证。

在稳定土地承包关系的前提下，根据资源优化配置的要求，土地作为一种生产要素，也需要通过运用市场机制，进行合理流转。土地流转是经济发展过程中必然会出现的一种现象，也是中央土地承包政策的应有之义。事实上，自实行家庭承包经营以来，土地使用权在农户之间的流转一直在进行。当家庭人口增减、从业结构变化时，农户之间往往通过互换、转包和委托代耕等，继续对土地的耕作和利用。十五届三中全会《决定》肯定了土地使用权可以合理流转，同时指出要坚持自愿、有偿的原则依法进行，不得以任何理由强制农户转让。农民的承包经营权包括对土地的使用权、收益权和部分的处置权，土地流转也是农民承包经营权的一部分。尊重农民的土地承包经营自主权，就包括尊重农民对土地是否流转的决定权。土地流转必须在稳定农村土地承包关系的基础上进行。农户是土地承包经营的主体，自然也是土地流转的主体。土地流转与家庭承包并不矛盾，也不是对家庭承包的修正。只有承包关系稳定了，流转主体明确了，才能保障土地流转按照市场机制进行，也才能保障农民的合法权益。

因此，无论从政策上还是从农民自发流转的实践上看，农民承包的土地可以不可以流转，应该不应该流转不应成为问题。问题的关键在于，在什么情况下土地可以流转以及怎样流转，农民在土地流转的过程中处于一种什么样的地位，以及他们的利益在土地流转的过程中能否得到保障。

二、进行土地承包经营权流转必须考虑客观条件，坚持“依法、自愿、有偿”的原则

土地承包经营权的流转必须在一定的条件下进行，最主要的是大量的劳动力是否转移出去。我国人多地少，农村人口又占大多数，这是一个基本国情。农村现有劳动力4.8亿，乡镇企业和进城打工转移了约1.8亿人，据测算，我国现有的农业资源可以容纳2亿劳动力就业。还有大约1亿多农村劳动力要找出路，这还不算每年要新增的800万人。不把农村剩余劳动力从土地上从农业中逐步转移出去，并且获得比较稳定的就业，土地流转、规模经营就无从谈起。因此，土地承包经营权流转要同农村工业化、城镇化水平相适应，不能脱离当地经济社会发展水平。

土地承包经营权的流转必须坚持自愿的原则，这也是进行土地流转的一个重要前提条件。在农村办任何事情，都要充分考虑农民的意愿。这是农村改革20多年取得巨大成就的一条基本经验。农户是市场主体，土地是否流转，以什么样的补偿条件流转，理所当然应该由农民自己说了算。在中国，农业的家庭承包这一生产方式使农民对土地怀有深厚的感情，土地是农民的“命根子”。对于土地问题，农民往往有自己长远的、利害关系的考虑，而较少有短期行为。农民自愿流转这种方式从实践中看也有两条好处：一是纠纷少，二是成本低。一些地方在土地转让中发生纠纷和上访事件，都是违背农民意愿，干部包办代替甚至是强迫命令引起的。保证土地流转平稳健康进行，就必须尊重农民的意愿。

土地承包经营权的流转必须依法进行，就是要按照《土地承包法》规定的原则和程序进行规范的流转。该法明确规定：一是承包期内发包方不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或变更土地承包经营权；二是土地承包经营权流转的主体是承包方（而非发包方或其他组织），承包方依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式；三是土地流转的收益归承包方所有，任何组织和个人（包括发包方）不得擅自截留和扣缴。这些法律规定都涉及农村土地流转的实质问题，具有很强的针对性和约束力，应该不折不扣地执行。

总之，土地流转必须建立在稳定家庭承包经营制度的基础上，任何土地流转的行为，不管其理由多么充分，都不能侵犯农民的土地承包经营权，剥夺农民的流转收益。一是土地是否流转，采取哪种形式流转，应该由农民自主决定。二是土地流转的利益应当归农民。集体可以作为中介，为农民提供信息、法律服务，维护农民的合法权益，不能与民争利。有些地方采取反租倒包的形式搞土地流转，以低价收回农民的承包地，再高价转包（租）出去，集体从中截留一大块收益。这是不符合中央政策和法律精神的。(www.xing528.com)

三、从我国的国情看，土地经营的规模化将是一个长期的历史过程

土地向种田能手集中，实现经营规模化是一个趋势，是有效配置土地资源、提高农业劳动生产率、增强农业竞争力的重要途径。但我国人多地少的基本国情，决定我们的土地经营规模不可能在短期内有大幅度扩大。因此，不能急于求成。现在农村居民约有9亿，除去约1亿外出打工，还有8亿。这个数量是改革开放之初的农民数量。改革开放20多年来，我国城镇化率由18%提高到36%，城镇常住人口由1.8亿增加到4.5亿，应该说是建国以来增长最快的时期。但农村人口总量一点也没有减少，进城的只是增量部分。考虑到这个巨大的存量及新增人口主要在农村这个事实，再过20年，城市化率达到50%以上，农村人口还会有约7亿人，人均耕地不过2亩多一点，土地经营规模不可能很大，无法与西方发达国家的农业规模相比。这就是中国国情。

当前，对于大多数农民来说，土地承担着两大功能，一是作为生产资料，承担着农民的就业功能。目前大多数农民主要收入来源还是在土地上，中西部地区种植业收入占60%。在没有比较稳定的非农就业之前，农民是不会轻易放弃土地的。9亿农民中的大多数转移到非农就业，必然是一个长期的历史过程。二是土地作为农民的一种特殊财产，承担农村的社会保障功能。在我们现有的国力条件下，还不可能在农村建立像城市那样完善的社会保障体系，土地是农民最基本的社会保障。包括对一些外出打工的农民，土地虽然不是其生存的唯一依靠，但仍是他的失业保险。外出打工农民失去工作回到农村，吃饭的问题还能解决，不至于像城市下岗职工需要国家保障基本生活。说到底就是家里有块地，回家有饭吃。土地的这个功能对于维护农村乃至全社会的稳定至关重要。古今中外的经验证明，大量农民失去土地而没有就业，将会带来严重的社会问题。可见，土地流转程度与这两大功能紧密相关。对大多数农民来讲，只有这两大功能消失了，才会主动放弃土地的经营权。这就是为什么农户自发的土地流转只在沿海比较发达的地区和大中城市郊区出现较多，而且转包期一般很短的主要原因。

有的同志认为，农户兼业经营没有效率，对此也要做实事求是的分析。农户兼业化是中国农民城市化过程中的一种合理选择，是一个必经阶段。兼业化有利于城市化，从长远看也有利于土地经营走向规模化。当然，在有的国家曾经出现过这样的情况，农民兼业化，农民收入来源多样化，由此带来耕地粗放经营甚至撂荒，但在我国绝大部分地区并不是这种情况。因为，我国农村劳动力供给在较长时期内将保持较高的水平，劳动力严重过剩，目前的兼业并不会造成劳动投入的减少。从整个农户看是兼业的，但家庭中从事土地耕作的劳动力并未兼业，不会因部分农民外出务工经商耽误种田。农户兼业而家庭中的部分劳动力专业经营农业的现象，将在一个相当长的时期内存在下去，急于收回这样的农户的承包地，无论对于经济发展和社会稳定都没有益处。

研究土地流转还应考虑一个问题，不能降低土地生产率。我国人多地少的国情，决定了我们在考虑土地政策问题时，必须同时兼顾保障供给和增加收入两大目标，确保劳动生产率和土地生产率都能得到提高。如果规模扩大了，劳动生产率提高了，但经营粗放了，土地产出率下降了，这不符合我们的国情，是不足取的。规模不等于效益，规模也不等于集约。考虑到我国耕地资源稀缺，在追求劳动生产率的同时，不能降低土地产出率，不能降低农业综合生产能力，不能把农用地转为非农用地。

四、稳定以家庭承包经营为基础的经营体制，并不妨碍农业走向现代化和市场化，关键是找到有效的途径

一些同志担心，家庭经营不能与大市场对接，难以适应加入世贸组织以后的竞争，不利于农业走向现代化，感觉家庭承包的能量已经释放完毕。由此主张加快土地集中，甚或主张改变家庭承包经营。其实，这种观点是很难成立的。国内外的经验证明，家庭经营再加上社会化服务，能够容纳不同层次的生产力，既适应传统农业，也适应现代农业，不存在生产力水平提高以后就要改变家庭经营的问题。以家庭承包为基础，统分结合的双层经营体制，是党的农村政策的基石，必须长期坚持，不能动摇。农民取得长期土地使用权以后，主要在农户间进行土地流转，并且随着农村人口向城镇转移，土地会逐步向种田能手集中，但基础仍然是家庭承包经营。

在家庭经营的基础上，通过产业化经营的形式，促进农业走向规模化、市场化进而走向现代化，是一条现实而有效的途径。通过产业化经营，特别是公司+农户的形式，可以较好地实现千家万户与大市场的对接。农业产业化的龙头企业，一头连接市场，一头连接农户，小农户、大群体，小规模、大基础，同样可以实现农业的规模化生产、企业化经营，把农产品和农业劳动力带进国内外市场。实践证明，把家庭承包经营和农业产业化经营结合起来，是对农村基本经营制度切实可行而又富有成效的创新。

工商企业进入农业领域，对农业结构调整和农民增收来说是一件好事，有利于把投资、技术带进农村，把农产品带进市场，应当予以鼓励。但大面积、长时间和低价位把农民的承包地租赁下来，直接生产经营，在当前农产品卖难、价格低的情况下，短期内可能不会有什么问题，一旦市场情况发生变化，农民觉悟到吃亏了，就会引起纠纷。因此，鼓励工商企业进入农业，应当引导他们主要发展加工、销售和服务，通过发展订单农业，发展提供种苗、技术、饲料和收购、加工农产品等联合生产经营，带动农民搞区域化种植和规模化养殖，和农户形成利益共享、风险共担的机制，这是实现双赢的好办法。

（作者系农业部常务副部长）