人民政协决策参与的随意性与缺位影响

论人民政协的决策参与

黄俊尧

一、问题的提出

人民政协是我国政治体制的重要组成部分，在国家政治生活中具有不可替代的作用。邓小平同志曾指出：“人民政协是发扬人民民主、联系各方面人民群众的一个重要组织。中国的社会主义现代化建设事业，继续需要政协就有关国家的大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各项社会经济问题，进行协商、讨论，实行互相监督，发挥对宪法和法律实施的监督作用。”^[1]

从决策过程来看，人民政协与党委、政府、人大的关系，应当是政协在决策前协商，人大在协商后决策，政府在决策后执行，三者统一在中国共产党的领导下，分工协作，各司其职，互为补充，相辅相成。^[2]理想的决策流程为：政协协商→党委决策→人大审议（修正）→政府实施。如能切实遵循这一决策流程，不但可以使政协协商成为科学、民主决策的起点，还将有助于理顺政治体制的内部关系。而把人民政协的政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，也是得到党中央肯定的政治协商的重要原则。^[3]

然而，政治过程中的“实然”状态与“应然”目标之间往往存在一定差距，人民政协的决策参与事实上遭遇了法制障碍与行动阻力。怎样确保“把协商纳入决策程序”、促进人民政协参与党政决策？这是值得研究的课题，本文将尝试进行一些探讨。

二、人民政协参与重大决策的法制障碍

（一）法律保障不足

人民政协参与党政决策的首要障碍是法律保障不足。人民政协的法律地位仅在宪法中有一些原则性的陈述，而缺乏专项法律对人民政协及政协委员的地位、职权等作出进一步的明确规定，这就对政协的决策参与构成了根本性障碍，同人民政协在国家政治体制中的应有角色形成反差。

作为人民政协的一项重要职能，政治协商的地位、作用、活动程度、规则等方面也缺乏正式的法律规定，政治协商所依据的仅仅是《中国人民政治协商会议章程》《中共中央关于坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》等章程和政策性文件。^[4]换言之，党政机关凭借“缺乏法定依据”一条就可以断然拒绝人民政协参与重大决策。

与此同时，人民政协的决策参与也缺少法律来规范，因而有着很大的随意性。

（二）制度安排缺陷

1.政治协商的程序设计问题

中央和地方各级党委关于加强人民政协工作的指导性意见中，都列举了政治协商的内容，但未就此作出强制性规定，也没有相关的程序设计来保障人民政协的决策参与。实体性的规章制度若缺乏必要的程序设计，必然出现“有制难依”情况，^[5]也导致政治协商的“三在前”“三在先”原则难以有效贯彻。^[6]

就目前的政治协商程序而论，人民政协在关键的第一步——协商议题的提出和确定上就缺乏主导权和主动性。协商的议题往往由党委、政府提出，政协机关未能独立向党委、政府提交协商议题，这就可能导致他们回避重要议题，或者以事后通报代替事前协商。

2.政治协商的保障机制问题

人民政协的政治协商还缺少有效的保障机制，诸如考核机制、评价机制、激励机制等都存在不同程度的缺陷。

以杭州对政治协商工作的考核机制为例，相关文件要求由市纪委、组织部、综合考评办对党委、政府、有关部门支持政协工作情况研究制定和落实具体考核办法。^[7]但笔者在调研中发现，上述机构很难推进这项工作。例如，支持政协工作与否和党风廉政考核的关联度不高，不太适合作为纪委的年度考核项目；综合考评办也很难就关于政协工作的内容对党政机关实行量化考核。考核等机制的缺位，必然影响党政机关对于人民政协参与重大决策的支持力度。

3.制度设计的可操作性问题

比较常见的情况是，部分制度设计不合理、对于一些原则性的规定缺少实施细则。例如协商内容过于笼统，“重要”“重大”议题的范畴不够明确，协商的时间等细节也没有具体规定。甚至需要党委、政府认可的才能列入重大事项。制度设计缺乏可操作性，必然会带来政治协商随意性强、党政机关重视程度低等问题。

三、人民政协参与重大决策的行动阻力

（一）党委、政府的观念误区

无疑，党委、政府是当前中国政治体制中最主要的决策主体，但部分党政干部对于人民政协参与重大决策往往存在两个认识误区。

误区一：对人民政协的认识不准确。一方面，部分干部对政协性质、地位、职权的认识都不清晰，仅仅把政协看成是统一战线组织，局限于它的部分工具价值，未能准确把握人民政协在国家政治生活中的重要作用及政治协商的功能。党政干部不重视政协的根本原因在于，人民政协并非与党委、政府平等的权力机构，它也不是民主代议机关，更近似于精英咨询机构。另一方面，对政协委员的作用认识不足。例如，一些地方干部认为，市里重大决策机制是党代会、全委会、市委工作会议等，政协机关的主要领导通常也是市委委员，他们已经在参与市里的重大公共决策，因此没必要设置决策前的政治协商环节。这里的认识误区在于，政协领导与政协委员的角色性质是不同的，前者以党委委员的身份参加党内会议时，并不代表人民政协及相关界别，而代表人民政协就重大问题协商决策的只能是政协委员。

误区二：对民主与效率的理解有偏差。部分干部认为，若让人民政协参与决策，等于又多了一道程序和阻力，他们出于权力、利益、行政效率等种种考虑，不愿与政协协商决策。有论者指出，部分党政领导对政协的决策参与存在可有可无的思想。^[8]

民主与效率之间的矛盾是一个普遍性难题，在西方世界同样存在。当前我国更要警惕的则是以效率为由拒绝人民政协参与决策的错误观点。

（二）党委、政府的执行力问题

1.制定协商规则不力

一些地方党委、政府对于“把协商纳入决策程序”的要求落实不力。例如杭州市委在2009年就要求下级党委和政府把重大决策之前和决策执行过程中主动提交政协协商的要求纳入党委议事规则、政府工作规则。市政协也曾建议党委、政府修改议事规则，把协商纳入进去，但在实践中未获积极的回应。另外，杭州市委在2009年30号文件中还要求建立政治协商办文制度，此项要求并没有进入实践层面，甚至各区、县也不肯先做起来，都不愿意“自找麻烦”。

2.规避政治协商程序

人民政协的决策参与状况与社会的期望值还有差距，其中一个关键问题是：如果党委、政府规避协商程序，该怎么办？这是各级政协都遇到的普遍性问题。例如，尽管浙江省委也出台了《关于加强和完善人民政协政治协商促进科学民主决策的意见》（2009年7月3日），但落实协商决策的情况并不理想。有干部承认，在有关部门将重大项目建设方案提交省政府决策前，省政协的影响力微弱。^[9]

3.协商决策的可持续性堪忧

另一类常见的执行力问题是协商决策做法的可持续性，或者说是制度创新的再巩固问题。地方党委、政府的主要领导变更后，由于继任者的工作思路和重心有了变化，致使原先的一些创新做法遭到搁置或废弃。例如2009年杭州市委全会报告曾送到市政协征求意见，但这项做法后来没有实现制度化。杭州江干区曾经把“协商在决策前”写入议事规则，但主要领导换届后做法就发生改变。

从观念误区和执行力问题中不难找到答案：为何各级党委在推进人民政协参与重大决策方面屡有文件出台，但政协依然难以发挥实质作用。

（三）政协委员的决策参与质量问题

1.政协委员参与的主动性不够

政协委员参与决策主要有几个渠道：提案、撰写社情民意和意见建议、参加政府的征求意见会、列席政府的常务会议等。但就对决策过程的实际影响而论，政协委员的参与仍然是较为被动的，作用也不明显。

部分政协委员并不满足于以调研或事后受邀发表意见的形式参与决策，而更希望在决策过程中发挥实质作用，由“要我参与”转变为“我要参与”。^[10]

2.政协委员的参与能力亟待提高

一些政府部门对政协委员的决策参与能力持怀疑态度，认为政协委员缺乏专业素养以及对现实问题的精准把握。^[11]

这里存在两个问题，一是政协委员与政府部门之间的信息不对称状况，影响了部分委员对现实情况的了解；二是政协委员的专业化水准有待提高，政协机关对于委员提案的指导工作也需要加强。

3.人民政协的智力资源优势缩小

还有一个值得注意的现象是，由于党委、政府越来越注重吸收和录用专业人才，人民政协以往在智力资源方面的相对优势发生了变化，这在无形中也削弱了党委、政府接纳政协委员参与决策的动力。此外，执政党对社会精英的过度吸纳也可能使民主党派的社会基础发生萎缩，进而导致政治协商质量的退化。

四、人民政协参与重大决策的对策思考

（一）推进有关人民政协的立法工作

1.宪法保障

从全局的角度来看，宪法有必要对人民政协在国家政治体制中的地位与职权作出更具体的表述。

宪法作为国家的根本大法，在第三章“国家机构”中，对全国人民代表大会、国务院、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府、人民法院和人民检察院等重要国家机构作出了明确具体的规定。但对于中国人民政治协商会议，仅在“序言”中有少量语句表述，意味着人民政协被排除在正式国家机构以外，这与人民政协在国家政治生活中的应有地位和作用是不相称的。宪法有必要对人民政协的目的、性质、职权、产生方式等作出明确规定，确认人民政协是政治体制的重要组成部分，实现政协地位和职权的法定化。

不过，宪法若规定人民政协是国家机构的正式组成部分，也可能会影响作为根本政治制度的人民代表大会制度，产生“两院制”的争议，需慎重行事。(www.xing528.com)

2.专项法律规范

国家重要政治制度的具体实施大多有相关的法律规范。例如，与人大工作对应的《立法法》，与民族区域自治制度相关的《民族区域自治法》，指导基层群众自治制度实施的《城市居民委员会组织法》《村民委员会组织法》。但作为基本政治制度的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，却没有专项法律来规范，这影响了人民政协正常开展工作。此项立法空白应当适时予以弥补。

要保障人民政协的参政议政和民主监督职能，也需要在法律上理顺人民政协与立法、行政机关的关系，保障人民政协具有一定审议权。政治协商职能方面则需要加强决策立法，尤其是行政程序法，从而以适当的方式将政治协商纳入决策程序。

（二）完善政治协商的制度安排

笔者认为，协商决策的制度安排可以在原则、规范、机制三个层面作出努力。“把政治协商纳入决策程序”是已获得党中央肯定的重要原则，但还需要通过规范和机制建设来收到实效。

1.出台政治协商的实施规范

各级党委、政府应当制定相关实施规范，解决协商决策的规范性、可操作性、可持续性等问题。人民政协可建议各级党委制定“实施政治协商”的办法规定。与指导性意见相比，办法规定会对政治协商工作作出更规范、细致的部署，可操作性较强，还有助于解决制度的巩固问题，避免“人走政息”现象。

各地的“办法规定”还可对政治协商作出更合理的定位。例如，规定重大决策必须先拿到人民政协协商，但不需履行表决程序。即人民政协只负责协商、提意见，而不具有否决权。这就可以避免政协与人大的角色矛盾。此外，“办法规定”也应对“重要人事安排”等模糊事项作出具体限定，明确规定提交政协协商的程序、步骤等。

2.健全协商决策的工作机制

一是要注重实体制度和程序建设。例如，在协商程序方面，目前一些地方的做法是，政治协商的议题、形式、参加范围等由四套领导班子秘书长或办公厅（室）主任联席会议讨论，并报党委确定。联席会议制度事实上压缩了人民政协的权重，限制了后者的作用。人民政协应当具有独立向党委、政府建议政治协商方案的权力。在重大决策的程序上，可采取若无各政协的协商意见，党委、政府将不予批复等类似措施。

应当积极创设辅助性协商决策机制。有的地方政协与政府建立了政协工作联席协商会议制度，每年举行两次会议，由政协办公厅和政府办公厅轮流主持，起到相互了解和支持的作用。政协与党委、人大之间亦可建立类似的协商交流机制。还可以将一些稳定的工作形式进一步制度化。

二是要完善协商决策的运行机制。主要目的也包括克服党政机关的执行力不足。在保障机制方面，要建立一系列配套制度，包括协商准备环节和组织环节的党政对口部门工作联系制度、政治协商办事办文制度等；形成责任追究制度，明确党政机关和人民政协在政治协商中的责任；制定跟踪督办机制和反馈制度，明确反馈期限、办理要求及复文要求等等。^[12]

在协商决策的考核机制方面，笔者有两点建议：建议由各级党委办公厅（室）牵头组织相关部门联合开展协商决策的督查落实及考核；建议政协办公厅（室）每年组织政协委员就党政机关执行政治协商制度的情况进行民主评议，统计他们的满意度测评情况，汇总意见建议，报送党委、政府，以帮助党政机关有针对性地改进工作。

（三）纠正党政干部的观念误区

可以采取两类对策：一是加强党政干部的理论培训。各级党校、行政学院、社会主义学院应当在各级各类班次开设人民政协的理论课程，并邀请政协领导、专家学者授课，使党政干部对人民政协有更全面的了解，并深化对政治协商、民主监督、权力制约等重大问题的认识。

二是发挥干部交流制度的效用。定期安排党政机关各层级的干部来政协挂职交流，帮助他们熟悉人民政协的情况，了解政治协商与科学、民主决策的关系，日后在本职岗位上也能够换位思考，支持人民政协的工作。

（四）提高政协委员的决策参与质量

第一，针对政协委员参与的主动性，党委、政府在决策咨询方面应当更加重视政协委员的智库作用，还可在报纸、广播、电视、网络等媒体上设立政协委员议政栏目，让委员就公共事务建言献策，发表独到见解，影响公众舆论。

此外，屡有专家建议将行政决策的不可行性研究从政府的可行性研究中分离出来，交由人民政协独立完成，并通过行政决策立法将其制度化。^[13]

第二，针对政协委员参与能力问题，人民政协应注重培养委员的决策参与能力。有委员提出，人民政协可以考虑先在政协机构内部设置参政议政专委会，对委员的参政议政提出硬性要求，避免委员渎职现象的发生。^[14]

笔者建议可适当调整提案的流程，以克服委员专业水平上的缺陷。例如在提案组初审和提案委员会定审两个环节之间作出调整。具体说来，提案初审期间，若提案组发现存在专业素养问题，可将提案转发专委会，并要求后者对委员提供业务指导和修改意见；政协委员修改提案后，经提案组提交提案委员会定审。

人民政协还应当全面建立和落实委员述职制度，要求来自各民主党派、各人民团体、各界别的政协委员向推荐单位做述职报告，加强委员的责任意识；有针对性地组织委员集体学习和调研活动，以弥补专业素养的不足。

另外，党委、政府也有义务为培养政协委员的决策参与能力创造条件，包括完善信息公开机制、委员权利保障机制、提案反馈落实制度等，从而保障资讯信息的获得、沟通渠道的畅通、业务能力的提高等等。

第三，针对社会精英被执政党过度吸纳问题，执政党有必要立足长远来考虑统一战线、多党合作和政治协商制度的可持续发展，例如有意识地将一些社会精英留在党外，以发挥更大作用，避免政治协商的社会基础萎缩。

五、人民政协与“参与式”政府预算审议

在工作方式方法上，笔者建议，人民政协可以将“参与式”预算审议作为一个创新突破口。

（一）人民政协应加强基层组织机构建设

浙江温岭正在进行的“参与式”政府预算审议实践中，有一类“泽国模式”就是以乡镇民主恳谈会替代了政协会议的部分功能。尽管人民政协的组织机构尚未全面延伸到乡镇、街道，但基层民主恳谈会的广泛存在恰恰说明公共协商具有相当的必要性，也需要代表社会各界别的政协委员参与。今后一个时期，人民政协应当继续加强在乡镇、街道的工作委员会、联络委员会等组织机构建设工作，推动政协委员参与基层公共事务。

（二）人民政协应支持“参与式”政府预算审议

温岭“参与式”政府预算的一个创新要点是，在人大审议通过预算方案前，先组织民意代表进行审议，参加乡镇预算审议的民意代表是从基层群众中随机抽样产生的。由于乡镇一级不设政协机关和政协委员，人民政协尚未在当地的政府预算审议中发挥重要作用。笔者2011年1月在泽国镇现场观摩时发现，一些民意代表看不懂预算方案说明，不敢在讨论中发言，会场多次出现冷场局面，若有政协委员的参与，将有助于提高预算审议的质量。

未来还可尝试将“参与式”政府预算审议引入县、市两级人民政协，成为人大审议前的必经程序。即除了政协委员作为审议主体外，还通过民主机制遴选部分公众来参与审议，从而将社会精英的判断与民意结合起来，提高政府财政预算的公开性和透明度。总体而言，人民政协参与预算审议，有助于科学地编制预算，也较能获得社会各界的认可；而通过政协来接纳部分公众参与预算审议，不但与政府向社会公开预算的既有做法相适配，也能促进人大的预算审核工作。因此，人民政协有必要将“参与式”预算审议作为提升其功能的一个新途径。

（作者单位：中共杭州市委党校）

【注释】

[1]《新时期的统一战线和人民政协的任务》，《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第187页。

[2]周天勇、王长江、王安岭主编：《攻坚：中国政治体制改革研究报告》，新疆生产建设兵团出版社2008年版，第106页。

[3]《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（中发〔2006〕5号）。

[4]李羚：《关于“协商于决策之前”的随意性问题的思考》，《四川省社会主义学院学报》2000年第1期。

[5]欧康寿：《关于把政治协商纳入决策程序的思考》，中国人民政协理论研究会秘书处编：《中国人民政治协商会议成立60周年理论研讨会暨研究会2009年度论文集》（下），中国文史出版社2010年版，第1053页。

[6]“三在前”，即坚持重大的决策主动协商或征求意见在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前。“三在先”，即制定经济和社会发展中长期规划要先协商后决策；有关重要人事安排、重大建设项目及事关人民群众生活的重要问题先协商后决定；出台地方性重大决策先协商后定案。

[7]《中共杭州市委关于进一步加强人民政协工作的意见》（市委〔2009〕30号），2009年10月27日。

[8]付余华：《地方政协在政府决策中的作用及存在的问题与对策研究》，2009年青岛大学硕士学位论文。

[9]访谈记录编号：20111018，访谈对象M为浙江省发改委干部。

[10]访谈记录编号：20110523，访谈对象F为杭州市政协委员。

[11]访谈记录编号：20111017，访谈对象Y为杭州市建委干部。

[12]杨金南、李一凡：《政治协商纳入决策程序的制度建设研究》，载杭州市政协理论研究会编：《政协理论与实践》第2辑，杭州出版社2010年版，第85—86页；余克弟、杨旋：《论政治协商纳入决策程序的途径和方法》，《南昌大学学报》（人文社会科学版）2010年第5期；岳世平：《政协促进决策民主的障碍分析与路径建议》，《四川省社会主义学院学报》2009年第3期。

[13]崔裕蒙：《决策立法应赋予人民政协不可行性研究权》，《岭南学刊》2008年第5期。

[14]访谈记录编号：20110523，访谈对象F为杭州市政协委员。