广州公共文化服务均等化绩效评价与发展对策

广州公共文化服务均等化的绩效评价与发展对策

广州市社科院　曾德雄　梁礼宏

推进公共服务均等化，是践行科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大举措。十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出，要“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”。十七大报告进一步强调，要“缩小区域发展差距，必须积极推进和注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨地区合理流动”。基本公共服务均等化目标的确立，体现了邓小平同志所提出的“消除两极分化、最终达到共同富裕”的社会主义本质要求，对于促进社会公平正义、人民共享发展成果具有重大现实意义。

一、广州公共文化服务均等化的建设成就与愿景

公共文化服务是基本公共服务的重要组成部分，推进公共文化服务均等化是当前完善公共服务职能体系的一项重要内容，其重点是保障欠发达地区和一般大众的基本文化权益，实现人民共享文化成果。从服务对象上看，就是要缩小城乡、地区和个体差别;从内容看，就是用丰富的文化产品供给，更广泛地满足公民的基本文化需求;在实现措施上，就是依靠公共财政、绩效评估等手段，促进文化资源合理配置和均衡分布，确保人民群众特别是欠发达地区群众有均等的机会享受公共文化资源。

大力推进公共文化服务均等化，是广州近年来公共文化服务体系建设的核心内容之一。近几年，广州在丰富公共文化资源总量、完善公共文化服务体系、提升公共文化服务水平和促进区域均衡发展等方面做了大量工作，成效显著。

(一)设施建设

针对广州公共文化基础设施整体水平落后于经济发展、体现广州大都市特征的标志性文化设施少、数量不足等问题，近几年广州不断加大基础设施建设投入力度，主要通过实施重点工程和基层设施建设工程，丰富广州公共文化资源总量，为公共文化服务均等化发展打下了良好的物质基础。

1．重点工程建设

自2003年以来，文化基础设施建设成为广州城市建设的重点内容之一，纳入城市总体规划。建立了文化设施建设联席会议制度，颁布了《关于加快广州文化基础设施建设的意见》，制定出详细的文化基础设施建设项目表。特别是2005年，广州决定在未来5年投入107亿元，建设包括广东省博物馆新馆在内的26个文化设施。一是高起点建设一批城市文化基础设施重点项目，包括标志性文化设施，如广东科学中心、广东省博物馆新馆、广州大剧院等。二是建设并改善一批文化基础设施项目，如黄埔军校旧址保护和周边环境建设、中共“三大”旧址纪念馆、南海神庙海事博物馆、广州画院雕塑院新址、广州博物馆整合工程等。三是规划建设一批特色突出的文化设施项目，比如南越王博物馆扩建及周边环境改造、南越王宫署遗址博物馆、辛亥革命纪念馆等。

重点工程的实施，丰富了广州公共文化资源总量。重点建设的文化项目，构成了广州组团式的标志性文化设施群，广州歌剧院、广州新图书馆、广州新电视塔、广东科学中心等也逐步成为广州新的标准性建筑。文博类的设施的升级和改造，例如黄埔军校旧址纪念馆维修及周边环境整治、辛亥革命纪念馆的扩建、南越王博物馆的扩建等等，都有力地提升了广州公共文化服务的供给能力，为公共文化服务资源的合理调配打下了良好的物质基础。

2．基层设施建设

近几年，广州不断加大基层文化设施建设力度，强化公共文化资源向下倾斜。按公共文化工作重心下移、惠及大众的思路，财政投入和文化资源配置向农村和基层倾斜。例如2009年，广州按照优先填补空白的原则，从宣传文化资金中专门安排专项资金1826万，投入建设586个社区(村)文化室，各区、县级市参照市的投入标准落实配套资金，重点推进文化室建设工程。

各区、县级市基层文化设施建设如火如荼。2005年，白云区投入9860万元将原新市镇政府大楼改建为集文化馆、图书馆、影剧院、少年宫于一体的文化活动中心;番禺区投资700万元的冼星海纪念馆建成开馆，投资3500万元建成设施先进、功能齐全的南村镇文化中心;黄埔区图书馆接近竣工;越秀区计划将原东山区政府大楼改建为图书馆;新成立的萝岗区开始筹划将建设图书馆。2006年，越秀区文化艺术中心工程建成开放;增城和从化图书馆均已动工兴建;花都区实施民俗博物馆与洪秀全纪念馆、故居“馆居合一”建设工程，并将区影剧院改造成为电影城等等。

通过基层设施建设工程，区、县级市健全了三馆(图书馆、文化馆、博物馆或科技馆)，街道(镇)健全了文化站，社区(村)健全了文化室，形成了较为完善的市、区、县级市、街道(镇)、社区(村)四级公共文化设施网络。

(二)体制建设

推进公共文化服务均等化建设，是一项复杂而艰巨的系统工程，需要有科学、合理的推行机制。加快推进服务型政府建设，探索与本地区相适应的发展模式，是公共文化服务均等化建设的机制保障。

1．文化体制改革

广州近年来就着力强化各级党委、政府对公共文化服务体系建设的组织、主导作用，通过设定目标管理责任制和干部考核体系，将公共文化服务体系的建设工作、均等化的推进工作当作民生大事来抓。

一是转变政府文化管理职能，改革政府的文化管理模式。按照“管办分离”的原则，在职能上从“办文化”向“管文化”转变，在文化管理方式上从行政手段为主向经济、法律等手段为主转变，充分发挥政府部门的政策调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。

二是改革公益性文化事业单位体制，创新运行机制。完善以聘用制为核心的用人制度和岗位绩效工资分配制度，合理配置人才资源，加强公共文化服务队伍建设。建立健全公共文化服务从业人员上岗培训制度，加强规范化管理，完善基层文化干部的职称评定、专业技术人员资格评定和聘用机制。通过公开招聘等办法，吸引各类优秀人才进入公共文化服务领域发展。

对于图书馆、博物馆(纪念馆)、群众艺术馆、文化馆(站)等这些为群众提供公共文化服务的单位，通过深化内部体制改革，加大投入，转换机制，增强活力，来更好地为公众提供服务。推进市属博物馆管理体制改革，实施市、区分级管理，以此调动公共文化服务的积极性。市一级除保留部分市属大馆之外，按照属地管理原则，将其余博物馆、纪念馆分期分批下放到区来管理。

三是改革完善投入机制。继续加大对公益性文化事业的财政投入，重点向基层文化建设特别是社区和农村文化建设倾斜。各级文化事业经费不低于当地财政总支出的1%，并将图书馆、群众艺术馆、博物馆、文化馆、文化站等各项经费纳入年度部门预算，为公益性文化事业提供必要的经费保障。扩大政府投入公共文化的比例，引导和鼓励社会力量投资兴办公共文化实体、建设公共文化设施、提供公共文化服务，形成以政府投入为主、社会力量积极参与的稳定的公共文化服务投入机制。

四是建立健全绩效考评机制，完善公共文化机构评估体系。通过执行《广州市政府部门财政支出绩效评价管理办法(试行)》的规定，将绩效管理理念与方法引入城乡公共服务一体化财政支出管理范围，提高财政对城乡公共服务一体化项目的投入绩效，从而不断完善对公共文化事业财政投入的绩效评估机制。

依据“分配与管理并重，投入与绩效并重”的原则，按照统一规划、分步实施的原则，逐步建立与公共财政相适应，以提高政府管理效能和财政资金使用效益为核心，以实现绩效预算为目标，科学的、规范的公共支出绩效评价体系。

2．服务机制改革

一是改革公共文化产品的供给方式。政府根据公共文化产品、公共文化服务的特点，通过公开招标、邀请招标、竞争性采购等方式，进行“政府采购”。在公共文化服务产品的接入方式上，引进市场竞争机制，将公共文化产品和服务的提供与生产分离。例如，2009年作为文化惠民工程的广播电视“户户通”，广州市委市政府向全市万余户没有电视机的贫困家庭赠送电视机，即是通过政府采购完成的。

二是改革博物馆、纪念馆等公益性公共文化设施、机构的服务方式。制定公共博物馆、纪念馆、爱国主义教育示范基地向社会免费开放的配套政策，广州市市本级财政通过专项补助，实现除文物建筑及遗址类博物馆外，各级文化文物部门归口管理的公共博物馆、纪念馆、爱国主义教育示范基地全部向社会免费开放。同时，通过出台诸如《广州市公益性文化体育设施向未成年人免费开放的实施意见》等措施，实行公益文化设施向特殊人群免费或优惠开放等倾斜政策，体现出公共文化服务的公益与公平的属性。通过改革、健全公共文化设施服务公示制度，各场馆服务环境有较大改善，公共文化服务的吸引力普遍提升。

三是改革图书馆等公共文化设施、机构的服务方式。通过流动舞台车、流动电影放映车、流动图书馆、流动博物馆等方式，形成公共文化的定点服务与流动服务相结合的双重服务机制。推行送书、送戏、送电影等“送文化”进社区、农村的服务，提升公共文化服务的覆盖面和延伸度。

四是创新公共文化资源的获取和使用方式。大力推广数字和网络技术等高新科技在公共文化服务领域的应用，借助数字广播电视信息平台、数字电影放映网络系统、网上图书馆和群众文化活动远程指导网络，以及构建公共文化信息共享平台的建设，逐步实现了公共文化产品及其服务的数字化和远程化，有力地推动了公共文化服务均等化建设步伐。

(三)发展愿景

中共广州市委八届七次全会审议通过的《中共广州市委关于贯彻〈中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定〉的实施意见》(穗字〔2006〕15号，下简称《实施意见》)于2006年11月公布，为广州公共文化服务均等化发展指明了方向。按照《实施意见》，推进均等化的思路是:要按照财力与事权相匹配的原则，适当调节各区财力分配，缩小由于经济发展基础不平衡等客观因素形成的财力差距，提高基本公共产品和公共服务均等化水平，促进公共服务区域协调发展。同时，《实施意见》也给出了明确的建设目标:要在2010年前全面实现区、县级市三馆(图书馆、文化馆、科技馆或博物馆)一街(镇)一站(综合文化站)、一村一室(文化室)和“村村通”。

为了构建布局合理、设施先进、功能完善的城市农村公共文化服务体系，2006年底市政府专门出台了《关于进一步加强广州市农村文化建设的实施意见》(穗办〔2006〕26号)，并针对青少年出台了《广州市公益性文化体育设施向未成年人开放的实施意见》(穗文化〔2006〕321号)。

2009年5月，广州出台了《广州市加快公共文化服务体系建设实施意见》(下简称《意见》)。《意见》对市委八届七次全会的“实施意见”进行了细化，更加明确地勾画了广州公共文化服务2010年愿景目标: 2009年基本实现城乡公共文化基础设施全覆盖，建成城市“10分钟文化圈”、农村“十里文化圈”;到2010年基本建成布局合理、设施先进、功能完善、覆盖城乡的公共文化服务体系，基本具备较强的公共文化产品和服务供给能力，基本形成以政府投入为主、社会力量积极参与的公共文化服务投入机制，较好地保障人民群众基本文化权益。

二、广州公共文化服务均等化绩效评价

在推进公共文化服务均等化发展进程中，广州近几年树立了一个明确的保底标准。综合近几年相关政策规定及“惠民66条”，2010年前或2010年的保底标准主要包括以下三个方面:

一是在基础设施方面，区、县级市实现三馆(图书馆、文化馆、科技馆或博物馆)、一镇(街)一站(文化站)、一村(居)一室(文化室);各区(县级市)图书馆、文化馆全部达到国家一级标准;一人一册(书);全市文化站85%达到省一级站以上的标准;文化室的建筑面积应不少于200平方米;城区居民，平均每千户拥有一个标准的文化活动(包括健身休闲)户外广场，每千人拥有面积不少于150平方米。

二是在投入方面，各级文化事业经费不低于当地财政总支出的1%。

三是文化信息资源共享方面，12个区(县级市)建有文化信息资源共享工程支中心，全市100%的街(镇)、社区(行政村)建有基层服务点。

上述三个方面既是公共文化服务均等化的预期目标，也是评价均等化建设状况的标准。

(一)三馆(图书馆、文化馆、科技馆或博物馆)情况

广州目前已基本达到这个标准。各区、县级市基本形成文、图、博三馆齐全的格局。12个区、县级市下属文化馆各1间，图书馆各1间，12个区级图书馆全部被评为国家一级馆。白云和黄埔两区没有博物馆(科技馆)，海珠区4间，其他10个区(县级市)博物馆(科技馆)各1间，见下表1。

表1　2009年广州市各区(县级市)三馆情况

资料来源:广州市文化局、广州市委宣传部。

根据《2009年广州市国民经济和社会发展统计公报》数据，2009年广州全市图书馆总藏量达到1685.96万册。按照全市1033.45万常住人口数计算，人均藏书为1.6册;按全市773.48万户籍人口计算，人均藏书为2.2册。如果加上文化馆等机构的藏书，广州全市人均藏书必然超过2.2册。从全市的角度，目前圆满实现了一人一册(书)的预定目标。

(二)文化站、文化室情况

全市街(镇)文化站、社区(村)文化室实现全覆盖。2009年，“一镇(街)一站(文化站)、一村(居)一室(文化室)”目标圆满完成。全市164个街(镇)，建站率100%，其中140个文化站达到省一级站以上标准，比例已经超过85%的预定目标; 1450个社区(居委会)、1135个行政村的文化室建室率都达到100%，实现了全覆盖，见下表2。

表2　2009年广州市各区(县级市)文化站、文化室建设情况

资料来源:广州市文化局、广州市委宣传部。

(三)文化信息资源共享网络情况

广州目前文化信息资源共享网络基本形成。2009年，广州文化信息资源共享工程区(市)级支中心、街镇文化信息资源共享工程服务点覆盖率都达到100%。全市社区文化室建有文化信息资源共享工程服务点已经达到1416个，覆盖率为97.7%;行政村文化信息资源共享工程服务点1116个，覆盖率达到98.3%。

(四)未完成情况

公共文化服务的基础设施初步实现了城市全覆盖，形成了“10分钟文化圈”、农村“十里文化圈”。但在均等化建设过程中，有些目标尚未完全达到，需要在2010年以及“十二五”期间加大推进力度。对比预定目标，未完成情况主要涉及以下几个方面:

一是经费投入不达标。首先是全市投入不达标，根据《广州市文化文物事业统计资料(经费)》，“十一五”期间广州人均文化事业经费逐年递增，由2005年的41.54元增加到2008年的72.53元;文化事业经费投入占财政总支出比重，也由2005年的0.71%上升到2008年的0.80%，但离1%的目标要求尚有较大距离。其次是在区、县级市一级，大多数区、县级市也未达到1%的底线要求。2008年的情况看，只有番禺、越秀、天河等区达到或超过1%，但其他9个区、县级市则没有达到。

二是镇级财政普遍没有基层文化建设预算，基本上是临时任务临时拨，造成基层文化基础设施建设的日常运作管理维护、基层文化队伍建设、开展公共文化活动等资金不落实。

三是市区文化活动场地不足。以公共文化服务开展较好的越秀区、海珠区为例。越秀区265个社区，文化活动室达到100平方米以上的只有102个，不到总数的40%。如果按200平方米的标准建设，达标率更低。

《广州市“十一五”文化发展规划》提出，“到2010年，要实现城区居民平均每千户拥有一个标准的文化活动(包括健身休闲)户外广场，每千人拥有面积不少于150平方米”。海珠区目前人均文化建筑面积0.06平方米，要达到规划的要求，需要再建340个标准的户外文化活动场所。

四是部分社区(村)已建文化室有名无实。由于社区(村)文化室建设没有明确的建设验收达标标准，不少地方只是在原有多功能村(居)委会办公室加挂文化室牌子、放一些书。有的虽有阵地，却没有日常运作经费和专人管理，造成经常闭门谢客，发挥不了文化阵地的作用。广州全市社区(村)文化室达标率统计上为100%，实际上离100%有距离。

三、广州各区、县级市公共文化服务均等化评估

推进公共文化服务均等化，除“低标准、广覆盖”以外，还有另一个重要方面，就是促进区域均等或者平衡发展。具体说来，市一级就是要实现区、县级市均等，区、县级市一级要实现街(镇)均等，街(镇)一级要实现社区(村)均等，由此实现人人均等。从市级层面上，推进广州公共文化服务均等化，实际上就是要进一步促进全市12个区、县级市在财政资金投入、公共文化资源数量质量以及服务产出效率等方面趋向一致。

(一)投入

目前，政府是公共文化产品和服务的主要提供者，财政资金投入量是决定公共文化服务发展水平高低的决定性因素，广州12个区、县级市的区域差距也在较大程度上表现为各区、县级市的投入差。按省市规定，财政支出的1%是底线，在未取得各区、县级市具体数据的情况下，下面按区、县级市财政支出的1%计算12个区、县级市的文化事业投入，具体数据见下表3。

表3　广州各区(县级市)预期文化事业经费(按一般预算财政支出1%计算;户籍人口)

原始数据来源:《海珠区2009年国民经济和社会发展统计公报》，各区、县级市2009年统计公报。

根据上表3，如果12个区、县级市都把一般预算财政支出1%的资金投向文化领域，按绝对数量可分为以下五个层次:

第一层次:萝岗区，8286万元;

第二层次:番禺区，6438万元;

第三层次:花都区、越秀区，分别为4325万元和4256万元;

第四层次:荔湾区、海珠区、天河区、白云区和增城市，都在3000万元到4000万元之间;

第五层次:黄埔区、南沙区、从化市，在2000万元左右。

从总量上看，各区非常不平衡，萝岗是黄埔的5.3倍，从化的4.3倍。在6个老城区中，越秀最多为4236万元，最少的为黄埔区仅为1555万元，前者是后者的2.7倍。

在人均方面，也可以分出以下几个层次:

第一层次:萝岗区，人均517.8元;(www.xing528.com)

第二层次:南沙区，人均155.4元;

第三层次:黄埔、花都、番禺，人均分别为78.4元、65.4元和64.4元;

第四层次:荔湾、天河，人均分别为51.1元和50.6元;

第五层次:越秀、海珠、白云、增城、从化，都不足50元。

从化人均最少，是萝岗的6.5%。在6个老城区中，越秀人均最少，黄埔最多，前者不足后者1/2。各区、县级市经济发展水平不一，人口数量有多有少，对各(县级市)文化发展具有较大的影响。

(二)资源分布

近年来，广州市公共文化设施的总量增长速度较快，公益开放度也不断提高。部分机关单位、企业和社区的文化设施也开始尝试对外开放，市民与专业文艺团体、高校等文化机构的交流也日益频繁，广州市民逐渐不受地域、户籍限制享受更多的文化资源。

但就目前情况而言，三馆(图书馆、文化馆、科技馆或博物馆)、文化站、文化室仍然是公共文化服务供给的主导力量。2010年，广州已完成了一镇(街)一站(文化站)、一村(居)一室(文化室)目标，从区域角度，各区都实现了文化站、文化室全覆盖。由于文化馆的功能是举办各类展览、讲座、培训以及开展群众活动等，难以比较。下面重点分析图书馆、博物馆在广州各区、县级市的分布情况，按属地原则进行考察，不计省属或其他博物馆。

1．博物馆

目前，广州博物馆资源分布极不平衡、不均等，首先表现为过度集中。12个区、县级市中，博物馆最多的是越秀区。根据《2008年全国博物馆名录》等材料初步统计，位于越秀区的公共博物馆为14间，其中包括著名的广州博物馆、西汉南越王墓博物馆等;荔湾区、海珠区为4间;天河、白云为2间，从化、花都等区、县级市各为1间，具体数据见下表4。

表4　广州市各区(县级市)公共博物馆数量及单间覆盖人数(户籍人口)

注1:博物馆主要是市属或区、县级市属博物馆;
注2:覆盖人数为约数，用四舍五入法进行处理。

其次表现为单间公共博物馆馆覆盖人数相差较大。根据上表4的数据，单间博物馆的覆盖人数，可以分为以下四个层次:

第一层次:越秀，8万人∕间;

第二层次:南沙、萝岗、荔湾和黄埔、海珠，在20万人∕间左右;

第三层次:天河、白云，约40万人∕间;

第四层次:从化、花都、增城和番禺，超过50万人∕间。

第三个表现是从化、花都、增城和番禺四个非中心区域，公共博物馆严重不足。单间覆盖人口，番禺为100万人∕间，增城为83万人∕间，花都为65万人∕间，从化为57万人∕间。四区、县级市不但与越秀区相差悬殊，而且与处于第三层次的天河、白云区也有较大的差距。

2．图书馆

目前，广州市图书馆14间，市级2间，12个区、县级市各下属一间。广州图书馆是国家一级图书馆，位于越秀区;另外一间为广州少儿图书馆，在各区、县级市有分馆。广州各区、县级市图书馆存在差异，除单间图书馆覆盖人数外，人均藏书量差别明显。不计广州少儿图书馆，各区、县级市人均藏图书量情况，见下表5。

表5　广州市各区(县级市)图书馆人均藏书量(户籍人口;单位:册∕人)

原始数据来源:广州各区、县级市2009年国民经济和社会发展统计公报。

根据上表5，第一层次:越秀、黄埔和萝岗，人均藏量都超过了1册，分别为3.81、2.12和1.13册;

第二层次:花都、南沙，约0.7册;

第三层次:荔湾、从化，约0.6册;

第四层次:番禺，约0.5册;

第五层次:白云，约0.4册;

第六层次:海珠、天河、增城，约0.3册。

(三)不均等相关因素分析

广州公共文化服务资源不均等有三个方面的原因:

一是财力有限。改革开放30年来，广州的文化事业一直在不断地快速发展，公共文化资源随着经济的发展而不断丰富，但毕竟财力有限。在此条件下，把有限的市级资源集中于中心区域是一个科学、合理、最优的选择。就各区、县级市而言，经济发展水平有差别，人口数量有多有少，对文化经费的投入与人均文化资源占有较大的影响。

二是区、县级市投入不足。“十一五”期间，市级公共文化财政支出约占全市公共文化支出的一半。具体到文化基础设施投入，市级投入占全市的90%以上，区、县级市投入严重不足，具体数据见下表6。

表6　2005-2008年广州市文化事业经费投入及基建投资情况

资料来源:广州市文化统计资料。

此外，区、县级市文化经费的文化服务功能发挥不足。以图书馆情况为例，2008年图书馆市级经费为4519.5万元，图书购置市级经费为1140.3万元，图书购置经费所占的比重为0.25;同期，12个区、县级市图书馆经费总和为3241.5万元，图书购置费总和为361.8万元，图书购置费所占的比重为0.11。比较而言，区、县级市图书馆用于购置图书的经费所占的比重过低，严重影响图书馆的文化服务功能。

三是政绩考核机制需要进一步完善。发展指标有“硬指标”和“软指标”之分，GDP、财政税收收入这类指标，属于“硬指标”;而公共文化服务属于“软指标”。长期以来，政绩评价以GDP、财政税收收入等“硬指标”为主，“软指标”的分量较轻，必然导致“重投资、轻民生”。2008年广州提出了惠民66条，进而补充17条，但民生问题的解决、文化资源的丰富与合理调配需要一个较长的周期，“不能立竿见影”。对文化的投资短时间内既不能拉动GDP和税收收入的增长，也凸显不了主政领导任期内的政绩，这是体制造成的现实困境。

四是市级资源分布不均。由于区、县级市投入不足，市级投入以及文化资源的分布对全市文化资源布局具有举足轻重的影响，甚至有决定性的影响。以广州博物馆、图书馆情况看，区、县级市间的不均等主要来源于市级资源分布不均。

四、进一步推进广州公共文化服务均等化的对策建议

“十一五”时期，广州高度重视文化发展，文化经费不断增加，文化资源日益丰富，均等化程度大幅提高，人民群众文化权益受到前所未有的关注。至2010年，“十一五”时期的工作目标基本完成，广州将在新的历史起点上进入“十二五”时期。未来五年，广州需要设立更高的工作目标，拿出切实可行的政策措施，进一步促进广州公共文化服务向更加均等的方向发展。

(一)设立更高的底线标准

均等是愿景目标，均等化是不断提高公共文化服务能力、促进文化资源合理分布、保障全体市民文化权益的重要手段。今后五年，广州公共文化服务均等化需要一个新的、更高的“底线”标准。同样是“低标准、广覆盖”，但未来要达到的底线标准需要抬高，要与广州的经济地位相适应，与广州的文化强市战略相适应。

底线标准的设定方式。2010年是广州“十二五”规划年，公共文化均等化应该作为一项重要的内容纳入《广州“十二五”文化发展规划》，或者纳入《广州“十二五”公共服务均等化发展规划》。最优的方式，当然是制订专门的《广州“十二五”公共文化服务均等化发展规划》。制订专门的规划或者作为其他规划的重要内容，比短时期的“实施意见”要正规、长效。

底线标准的设定内容。一是以前行之有效但尚未完全落实的工程，今后应该继续推进。《广州市加快公共文化服务体系建设实施意见》中有七项工程，其中基层公共文化设施建设工程、农村数字电影放映工程、“农家书屋”建设工程，应该继续推进。二是提出更高的要求，基层公共文化建设需抬高一个标准。例如，2015年区、县级市的文化馆应该达到2010年广州文化馆的水平;街道(文化站)应该达到2010年区、县级市的文化馆的水平;街道(镇)建立小型图书馆，或者建立2015年区、县级市图书馆分馆;文化站100%达到省级特级站的要求，或者要求文化室有5000册书、500张光碟和50种报刊;区、县级市实现人均图书增加1册; 2015年实现每个行政农村一个小型电影院，每周最少放映1场数字电影;在“一区一品牌”的基础上，推行“一区双品牌”，每年常规性举办两个有特色的重大文化活动。

(二)提升政府公共文化服务绩效

随着经济社会的快速发展和市民生活水平的大幅提高，越多的市民对公共文化服务提出了更多、更高的要求，迫切需要政府顺应社会发展的实际情况，切实提高公共文化的供给水平、供给能力。加大供给，有两种途径:丰富资源总量和提高服务绩效。提高服务绩效就是要依托现有文化资源，最大限度地发挥现有服务功能。目前广州文化资源有限，远远不能满足实际需要。在此情况下，迫切需要政府通过提升公共服务绩效的方式，向社会提供更好、更优的文化服务。

一是建立健全政府公共文化服务信息系统。各类公共文化服务设施需要健全各项与服务有关的信息，甚至包括最基本的所在位置、乘车路线、服务内容、办证手续等等。要充分发挥“广州文化信息网”( http://www.gzwh.gov.cn)的信息发布、信息传递、信息链接功能，让市民更便捷、快速地了解最近文化信息。各类信息要不断更新，使信息老旧、残缺不全的局面得到切实的改变。政府部门还应组织人力或者委托相关公共文化服务机构(比如，市文化馆、图书馆或大洋网)收集国内外文化信息，以及市民在文化服务方面的意见建议，并进行统计、归纳、整理、加工和社会反馈。

二是定期开展绩效评估。结合《广州市政府部门财政支出绩效评价管理办法(试行)》，建立一套合理、全面的绩效指标体系。一方面要强化对区、县级市一级的公共文化事业财政投入评估，推动区、县级市增加投入、重视公共文化服务。不考虑广州以外的文化产品，广州市民目前享受的公共文化服务主要有两部分构成:一部分是由市级提供的;一部分是由区、县级市提供的，区、县级市财政能力决定其供给水平。各区、县级市财政能力强弱不等，是导致公共文化服务区、县级市之间不均等的主要原因之一。财政收入和支出反映财政能力，人口数量反映享受服务的规模。因此，评估不但要比较投入经费占财政支出的比重，还要比较人均文化经费支出。

另一方面，要在市级和区、县级市级两个层面上定期开展均等化评估。均等化评估有两种方法:底线评估法和区域比较法。底线评估法就是要对照底线标准，找差距、摆问题。在市级，区域比较就是在12个区、县级市间进行比较;在区、县级市级，就是在街(镇)间进行比较。定期开展市级评估，可以摸清全市均等化情况，为下一步市级文化资源调整提供参考;在区、县级市级开展评估，可以反映区、县级市内部均等化情况，为区、县级市级文化资源调整提供参考。

(三)建立市民需求表达机制

从效果均等的角度，市民文化需求得到同等程度的满足，是公共文化服务均等化建设的核心目标。均等化建设的一切努力，包括丰富资源总量、调整资源布局、关注农村等等，都是为了使市民的文化需求满足程度不因地域的差别而差异甚大。因此，立足于“需求—满足”角度，均等化建设不能仅仅考虑文化资源、文化投入等物质性问题，还需要以人为本，重点考虑市民的多元个性需求。

公民文化需求可以通过合法参与公共政策的制定、执行和监督，使自己的利益诉求和表达期望在政府的立法和行政决策过程中得以体现，从而实现政府提供的公共文化服务取得最佳效果。

一是培育市民文化参与的意愿与能力。培养市民对公共文化决策的兴趣和关注，政府需要创造一些条件，给市民有平等接近公共文化决策的机会，并能够对决策产生有效影响。

二是搭建市民普遍参与平台。通过建立公共平台，比如公众文化论坛、开放式咨询会等等，使市民习惯于参与公共文化事务，包括公共文化服务政策法规的制定、文化设施空间的布局等。在公共文化事务参与过程中，政府、专业人员与市民之间产生良性互动并找到平衡点。

三是设计一个开放的、弹性的组织机构。从制度设计方面，可由专门的文化机构(比如，大洋网、市图书馆或者文化馆)在市相关文化部门的指导下具体开展各项文化互动工作，根据实际需要开展多种形式的互动活动、研讨活动，传达市委市政府的文化决策，听取市民文化呼声，实现广州公共文化产品、服务供给绩效最大化。

(四)建立弱势群体文化权益保障机制

推进公共文化服务均等化，包括公共服务均等化，初衷就是为了弱势群体。对富裕阶层而言，文化服务是否免费、考不考虑他们的权益意义较小，但是对弱势人群影响甚大。广州是个经济发达的城市，但不意味着人人都很富裕，存在一定数量的弱势群体。生活在广州的弱势群体主要有两类:一类为本地生活困难群体，另一类为外来务工者(亦称新居民)。相对而言，新居民更处于弱势，政府关注的力度需要进一步加强。

一是要把丰富外来务工者的精神文化生活纳入文化建设的总体目标。关注新居民不仅仅是为了“他们”，而是为了提升广州的影响力、感染力和文化辐射力。广州致力于建设国际化大都市、泛珠江三角洲区域文化教育中心，需要有广阔的胸襟，把新居民文化问题纳入各项工作方案中。

二是引导用工单位积极丰富新居民文化生活。积极鼓励用工单位能够经常化、制度化地开展文体活动;引导企业主动与社区文化服务机构加强合作、开展积极健康的文化活动。

三是鼓励公益性文化单位和文艺工作者为新居民提供免费或者低偿的文化产品和服务。切实改进服务形式，让流动图书馆、流动电影院真正走到外来务工者中间;在外来务工者比较集中的地方兴建一些文化娱乐场所，各类文化设施要向外来务工者开放。

四是积极扶持外来务工者文化团体。对他们给予资金和人才支持，让他们在企业文化活动、广场文化活动、社区文化活动中展露文艺才华，让他们在自我参与、自我组织、自我管理中丰富精神文化生活。

(五)改进农村公共文化服务决策机制

广州是一个大都市，城市与农村的界限日益模糊，城市居民与农民的差别在不断缩小。另一方面，差别依然存在。相对城区而言，农村是边缘区域，在强势的城市文化面前，农民的文化诉求在不断弱化。近年来，发展文化事业、推进农村文化发展，各级政府做了很多工作，例如送文下乡、送戏下乡、送电影下乡等等，但都不离不开一个“送”字。农民有不同于城市居民的文化需求，农村是目前公共文化服务均等化建设关注的重点之一，需要有不同的机制安排。

一是建立农村公共文化需求表达机制。政府公共文化服务供给实现从政府决定到农民决定的转变。农民应该是农村公共文化的运行机制的起点和终点，在农村与政府部门之间，农民应该有途径向政府表达他们的需求偏好，当政府没有满足农民的需求时，农民有途径对其施加影响。农村公共文化服务需求表达与意见反馈可以通过咨询和参政两种方式完成。(1)咨询:政府提供公共文化服务要倾听农民的意见和建议。有关部门要召开民意咨询会或通过建立政府信箱的形式，广泛收集农民意见。(2)参政:政府在出台重要决策之前，地方政府(区、县级市及镇)要邀请相关群体代表，旁听决策过程，参与政府决策。

二是建立农村公共文化服务供给监督机制。政府有对农民需求及时反应的责任，政府还要向农民提供足够的信息，帮助农民维护自己的权益。农民有权监督文化产品的生产、文化服务的提供是否符合政府的政策要求，由此实现农村公共文化产品供给决策程序“由上而下”向“由下而上”转变。农民对公共文化服务的监督有两种方法。(1)咨询:当政府没有满足农民的需求或者政府及其工作部门工作不满意时，有途径要求负责人回答“为什么”没做好，以及以后怎么改进，从而促进政府农村公共文化服务决策更加贴近农村、适合农村的情况。(2)评价:在正大决策执行前后，应广泛引入民意调查机制，围绕公共文化服务的各个方面进行调查分析。邀请民众代表参与决策执行结果验收，对政府公共文化服务决策的落实情况进行评价。

(六)鼓励、吸纳社会力量参与公共文化服务建设

投入是发展的龙头，没有投入就没有产出。政府每年的经费有限，只有积极引导和扶持社会力量参与公共文化服务建设，政府才能更快地提升“低标准”的底线，才能腾出更多的资金投入落后区、县级市以及基层、乡村。

在这方面，江苏省的做法值得我们借鉴。江苏利用社会力量办文化成果丰硕，一定程度上打破了公共文化过度依赖政府投入的瓶颈，使文化成果更加快捷、方便、优质地惠及全体人民，主要有:

一是民办公共图书馆，打破一统天下的“国办”格局。2007年5月徐州博纳科教图书馆成立，藏有古今中外名著、文教科技、少儿精品读物等精品图书20000余册，时尚期刊、报纸杂志1000多种。

二是民办美术馆书画院，开启了百姓通往艺术“殿堂”之门。2007年底，南京青和当代美术馆开馆，这是江苏目前场馆最大、设施最为完备的私立美术馆。展厅面积3200平方米，展线长300多米，内设三座影像厅。如今江苏各地都有民办美术馆的身影，为普通百姓与高雅艺术亲密接触大开了方便之门。

三是私人博物馆的大量涌现。私人开办博物馆，实际上是个人资源社会化的具体体现，这在苏南地区尤为突出。苏州锦溪镇拥有中国陶都紫砂博物馆、中华历代古钱币珍藏馆、中国古砖瓦博物馆、华夏奇石馆等14家民间博物馆，被誉为“中国民间博物馆”之乡，这是政府与民间联手办博物馆的典型代表。明清家具雕刻艺术博物馆，是由两位苏州市民斥资2亿元，打造起来的，被称为苏州众多私人博物馆中的“扛鼎之作”。私人博物馆的建立，大多依靠私人收藏，依靠自己的渠道，其专业化特点非常明显。民间博物馆的建立，对公立博物馆是一种非常有益的补充。

吸纳社会力量参与公共文化服务建设，广州具有更加优厚的现实基础和条件，也进行了很多有益的尝试，取得了可观的成绩。今后的工作，一是加大力度，开放更多的领域，鼓励、吸纳更多的社会力量参加;二是加强管理，不断规范化;三是广泛学习、借鉴，大力提升专业化水平。