广州成世界文化名城探索

日本文化名城保护——从“官督民办”到“官民协作”

暨南大学　朱磊

一、前言

在《中华人民共和国文物保护法》中，“历史文化名城”是指“保存文物特别丰富，具有重大历史文化价值和革命意义的城市”。这个概念的定义是不够完善的。本文所说的“文化名城”和上述定义有所不同，是指在现代化发展过程中形成或保留了某种文化特色并以此著称于世的城市。这个定义包含两方面的内涵:一是要有文化特色，这个特色不仅包含“保存文物特别丰富”这些有形的文化价值，也包含了无形的文化价值。具有无形文化价值的城市，除了“具有革命意义的城市”之外，还有宗教城市、艺术城市、教育城市、古代文明城市等等。二是这个城市要著称于世，和“名城”的称谓相符。截至2011年5月，我国已有115个城市被列为“国家历史文化名城”。^[1]

2011年2月，广州市推出《广州建设文化强市培育世界文化名城规划纲要(2011—2020年)》，提出了两个阶段的目标，到2015年要建成“文化强市”，到2020年要培育成为“世界文化名城”。除了广州以外，长沙、昆明、沈阳等城市也纷纷在“十二五”规划中提出要建设“国际文化名城”、“泛亚世界文化名城”或“国际旅游文化名城”的战略目标。但从国外相关调查可以发现，目前，即使是国家认定的“历史文化名城”，能够称得上“世界文化名城”的城市也是屈指可数。因此，我国的“历史文化名城”要走向“世界文化名城”，还有相当漫长的一段路程。

要实现世界文化名城的目标，从前述“文化名城”的两大内涵中来看，重点不外乎两个:一是对文化名城的保护，二是对文化名城的宣传。保护既包含了对文物、建筑等有形文化财富的保护，也包含了对人、技术、思想、观念等无形文化财富的保护。在这方面，“他山之石，可以攻玉”，日本虽然国土狭小，历史也不及中国久远，“历史文化名城”的数量更是不及中国众多，但是在文化名城的保护上，还是有许多可借鉴之处的。

二、日本的文化名城

日本全国有47个县级单位，相当于我国的省。都、道、府、县是平行的一级行政区，直属中央政府，但拥有地方自治权。分别为1都(东京都)、1道(北海道)、2府(大阪府和京都府)和43个县，下设市、町、村。市、町、村是日本的基层地方自治体。日本没有像中国那样设立“历史文化名城”评定制度和类似的官方认定活动，据笔者了解，只有“国际观光文化都市”和“古都”两项。

“国际观光文化都市”的认定仅在1950—1951年和1977年实施过两次，第一次是根据日本宪法第95条，通过地方个别立法(特别法)程序来认定的，有9个城市获得认定。被认定为“国际观光温泉文化都市”的有大分县别府市、静冈县伊东市、静冈县热海市和爱媛县松山市，都是在温泉旅游方面独具特色的城市。被认定为“国际观光文化都市”的有奈良县奈良市、京都府京都市和岛根县松江市，都是历史悠久的古城。另外，兵库县芦屋市被认定为“国际文化住宅都市”，长野县北佐久郡轻井泽町被认定为“国际亲善文化观光都市”。第二次是根据《建设国际观光都市的财政措施相关法律》，被认定的城市有栃木县日光市、三重县鸟羽市和长崎县长崎市。这些被认定的城市都是在旅游观光或历史文化的某一方面独具特色的城市。

在日本，历史上最具代表的政治、经济、文化中心被认定为“古都”。日本于1966年颁布了《关于古都历史风土保存的特别措施法》(简称《古都保存法》)。根据该法令，古都是指“京都市、奈良市、镰仓市以及政令所认定的其他市、町、村”，被认定为“古都”的地区的开发受到限制。1966年，京都府京都市、神奈川县镰仓市、奈良县奈良市、奈良县高市郡明日香村被认定为“古都”，其后，神奈川县逗子市、奈良县生驹郡斑鸠町、奈良县橿原市、奈良县樱井市、奈良县天理市、滋贺县大津市也先后被认定为“古都”。目前，被认定为“古都”的市、町、村共计10个。

在“国际观光文化都市”和“古都”两者都榜上有名的是京都和奈良两座城市。其中，京都是日本最具代表的文化名城之一。从794年“平安京”(京都的古称)建立到1868年明治天皇迁都江户的一千多年间，京都一直是日本的首都，也是重要的经济和文化中心。京都的文化遗产在第二次世界大战的战乱中幸免于难。

据统计，大约有20%的“国宝”和14%的“重要文化财”集中在京都市内，1994年，京都市的14件文化遗产，连同邻接的宇治市和大津市的共计17处文化遗产被收入世界文化遗产，其数量之多堪称日本之最。奈良是日本奈良时代的首都。奈良县域内的东大寺、法隆寺、唐招提寺等古代建筑至今保存完好，是中日古代文化交流的重要历史见证。

三、日本文化名城的保护

我们在谈及文化名城保护时，往往将视线投向文化名城的保护制度及其制度的制定者——政府，却容易忽视另一个主体——民众的作用。政府在文化名城保护中的作用自不待言，但是民间力量的存在也不应小视。日本著名历史学家、《大国崛起》纪录片访谈专家依田熹家先生(早稻田大学名誉教授)在其著作《日本的近代化——与中国的比较》中，指出“人们常说日本的近代化是自上而下的近代化。但这种看法和‘锁国’这个词同样极其容易被人误解。日本从明治维新前后开始，政府推进了近代化。但在某些方面，包括文化方面在内，应当说是民众更多地推进了近代化”^[2]。依田熹家的这一论断是非常正确的。在文化名城保护方面也不例外，日本民众起到了不可忽视的作用。

(一)日本文化名城保护立法的历史沿革

以文化名城一个重要组成部分——文化遗产的保护立法为例来看，日本就经历了“官督民办”、“民推官办”和“官民协作”这三个过程。换而言之，日本文化名城遗产保护立法的历史实际上就是一个“官”和“民”的关系发展史。

1．第一阶段——官督民办(1871—1910)

这一阶段的特点是，相关行政法令是在政府主导下推出的。明治维新后不久，日本于1871年颁布了《古器旧物保护方》，被认为是日本最早的文化遗产保护相关法令。根据该法令，政府于翌年开始日本史上首次文化遗产调查。当时的调查对象主要是“宝物”，相当于后来颁布的《文化财保护法》中的“美术工艺品”，但不包含建筑物。^[3]

通过上述的文化遗产调查，日本于1897年制定了《古社寺保护法》，首次进行了文化遗产认定。1897年首次认定数十件寺院、神社的“国宝”及“特别保护建筑物”，这些文物受到国家法律保护，由国库出资进行保存和修缮。

2．第二阶段——民推官办(1911—1959)

这一阶段的特点是，相关行政法令的制定大都是在民间(主要集中在知识界)或社会舆论的推动下完成的。明治维新后，日本资本主义得到了进一步发展，在开设工厂、铺设铁路、规划城市的过程中，原有土地被不断开发，许多历史遗迹、风景名胜、“天然纪念物”遭到了严重破坏。日本一些著名历史、植物学家(如三好学、黑板胜美等人)先后开展了历史遗迹天然纪念物相关调查和研究，出版了相关著作和论文，三好学还向当时日本的立法机构“贵族院”提交了《保护古迹名胜天然纪念物的建议案》(1911年)。^[4]鉴于此，日本政府于1919年制定了《古迹名胜天然纪念物保存法》。

1929年，日本制定《国宝保存法》，取代了之前的《古社寺保护法》，《国宝保存法》将“国宝”的保护范围从原来的寺院、神社，扩大到了国家、地方自治体、法人和个人。还废除了“特别保护建造物”的称呼，将建筑物也称为“国宝”。日本的文化遗产认定工作一直持续到1944年，后战争延烧至日本本土，加之战后复兴，一度停顿了4年，1949年再度恢复。

1949年一个火灾事故的发生，促成了一部重要的文化遗产保护法律的诞生。1949年1月26日，世界上最古老的木造建筑物法隆寺(奈良县内)的金堂发生了大火，建筑物内日本最古老的壁画严重烧损。受这一事件影响，迫于社会舆论压力，翌年(1950年)日本政府制定了《文化财保护法》。“文化财”就是我们所说的“文化遗产”。而发生火灾的1月26日，后来也被指定为“文化财防火日”。在政府和民间力量的推动下，《文化财保护法》经过多次修订，文化遗产的内涵得到不断充实，保护举措日臻完善。这部法令在日本文化名城和文化遗产保护立法史上具有划时代的意义。特色有三:首先，在世界范围内，首次使用了“无形文化财”的概念，把一些地方特色的民俗活动列入保护范围。后被引入到英文等其他语言中，形成今天我们常说的“非物质文化遗产”^[5];其次，将原来分别对待的文化遗产进行了整合，统称为“文化财”，系统进行保护;第三，设立专门的文化遗产保护委员会，负责文化遗产保护工作。

3．第三阶段——官民协作(1960—现在)

这一阶段的特点是，中央政府、地方自治体和民间共同参与文化名城保护相关政策的制定，推动保护工作顺利开展。在行政立法方面，中央政府和地方自治体分两级管理，中央负责最主要的部分，日本文部省文化厅负责文物保护管理，建设省负责城市规划管理。其余部分由地方负责。如在“行政指令都市”、“中核市”以及“特例市”中，有城市规划、环保等多项文化城市保护相关公共事务的职权被转移到城市的决策机构中。

由于20世纪60年代日本都市化的发展，造成历史性景观遭受严重破坏，京都、镰仓等地的住民纷纷发起古城街区保护运动，在此背景下，日本于1966年制定了《关于古都历史风土保存的特别措施法》(简称《古都保存法》)，由国土交通省负责管理。《古都保存法》将“古都”定义为在“政治、文化中心等方面具有历史重要地位的京都市、奈良市、镰仓市以及政令所制定的其他市、町、村”。

地方自治体也制定了如《京都市风致地区条例》、《历史环境保护条例》等文化名城保护条例。同时，地方自治体还设立了咨询机构——审议会，审议会成员由知识界精英和市民代表组成，目的就是为文化名城或文化遗产保护提供技术与监督，为政府相关决策提供高层次的参考。民间力量参与文化名城保护表现在民众发起街区保护运动，参与政府制定立法，推动行业制定相关自律条例等方面。

在政府和民间力量的共同推动下，经过一百多年的发展，日本逐步建立起一套较为完善的文化产业相关法律法规体系，除了《文化财保护法》、《古都保护法》等文化遗产保护相关法律法规之外，还有《著作权管理法》、《IT基本法》、《知识产权基本法》、《振兴文化艺术基本法》、《文化产品创造、保护及活用促进基本法》等。这些法律法规，在制度上保证了对文化名城的保护能有效落实。

(二)日本文化名城保护的特色

前面已经提到日本在文化名城保护立法上已经进入“官民协作”的阶段。从“官民协作”的视角来看，日本文化名城保护的特色主要体现在以下两个方面:

1．民间力量壮大

文化名城的主体是市民。市民不仅是文化名城的创造者，也是文化名城的守护者。从历史文化街区的保护来看，发起于20世纪60年代的妻笼宿保护运动是依靠民间力量来保护历史街区的重要标志性事件。^[6]妻笼宿位于长野县南木曾町，是江户时期的交通要道——中山道上的一个重要驿站，被认定为日本重要传统建筑群保存地区。20世纪60年代，妻笼小学校长等当地有识之士组织成立“妻笼宿场资料保存会”，积极开展对妻笼宿的保护活动。1968年，又成立了以妻笼地区住民为成员的“妻笼爱护会”，70年代后，访问妻笼宿的游客迅速增加，1971年达到了40万人次。在这一背景下，“妻笼爱护会”会员代表召开住民大会，制定了《妻笼宿保护住民宪章》，提出了“不出卖、不出租、不破坏”的保护妻笼街区三原则，标志着以观光为目的的街区保护开始转向了作为文化遗产的街区保护。1973年南木曾町制定了《妻笼宿保护条例》，地方法规有力支持了民间保护运动。两年后的1975年，妻笼宿终于被国家指定为“传统建筑群保存地区”。1978年，日本“全国街区保存联盟”将事务局设在妻笼，标志着妻笼宿在民间力量推动下，成为日本全国街区保护的典范。(www.xing528.com)

民间力量的壮大，还体现在企业或民间组织依靠自身力量开展传统文化保护的宣传。例如日本的公益广告组织——日本AC，围绕日本文化传承的主题，在全国不定期开展广告传播活动。在日本AC的一则公益广告中，通过一个身穿和服，说流利日语的外国女性对传统日本文化的赞美之辞，用“日本人心中的日本缺乏症”的广告文案，向人们表达传承和弘扬日本传统文化的重要性。此外，日本民间组织或个人向市民宣传公共道德和文化礼仪的案例更比比皆是。日本AC还曾经专门针对幼儿推出系列广告，运用恐怖诉求的手法向孩子传播日本传统文化美德。这些民间组织的举措，在促进了市民社会成熟的同时，也提升了国家、城市、市民的形象。

2．官民配合默契

日本政府和民众在文化名城保护方面配合默契，在景观保护方面，企业能够配合政府严格执行相关条例，在京都地区，可以发现麦当劳快餐店的门面设计和其他地方很不一样，原来鲜艳的红色变成暗红咖啡色;在京都风景名胜区，著名的便利店——LAWSON的店面风格和其他地区迥然相异，却和周围的景观融为一体;京都电视台的外形设计元素取材于京都寺庙内常见的烛台……

这些文化名城保护的举措都得益于京都府自身有一套完备的、广泛获得市民支持的文化名城保护制度。1971年颁布的《京都市市街地景观条例》(1995年改名为《京都市市街地景观整备条例》)，划定了美化景观的区域范围，并对区域内建筑的高度甚至色彩都做了严格限制。

“京町家”保护的案例很好地说明了日本“官民一体”保护文化名城的现状。京町家是京都的特色民居。京都市以及京都市景观与街区建设中心将其定义为“1950年以前使用传统的木造轴组构法建造而成的木造民居”。据调查，截至2010年3月，京都市内保留了47735所京町家民居。^[7]2000年京都推出的《京町家再生计划》，通过融资来维修和管理“京町家”。并定期开展调查，为预防京町家的老化和空置，还为所有京町家建立了数据库。另一方面，民间一批有识之士发起成立“京町家再生研究会”，开展相关调查研究。除此之外，民间还成立提供建筑改造、装修技术支持的“京町家作事组”、以京町家业主为核心成员的“京町家友会”以及提供房屋租赁信息的“京町家信息中心”。这些民间组织构成了涉及文化名城遗产保护方方面面的民间组织网络，确保了民间力量能积极有效地参与到文化名城遗产保护行动中，和政府的相关保护制度遥相呼应，互为补充，融为一体，对落实保护城市文化遗产工作起到非常重要的作用。

另一方面，日本企业也随着城市文化的变化不断进行自我调整和创新。例如: LAWSON旗下“NATURAL LAWSON”新型便利店在京都等地开设，店铺设计朴素自然;京都MK出租车公司规定，无论男女老幼，凡是穿传统和服坐车，一律九折优惠;近年来，更有一部分地区(如大分县)推出新规——凡是穿和服者，可以免费进入公园。这些举措，不仅让店铺、市民以及游客的装扮和城市文化景观融合，其自身也成为城市文化的亮点。

官民的默契配合还体现在政府推出的各种举措大都能得到民间的积极响应。如京都府推出的“保护和继承文化遗产基金”，吸引了民众参与保护工作。据媒体报道，2002年，京都有一位妇女去世前把17亿日元的个人遗产捐献给京都市用于文化遗产保护，大大缓解政府在文化遗产保护上的财政压力。^[8]

再如佐贺县启动的“留给22世纪的佐贺遗产”制度，随时接受县民申请认定“佐贺遗产”以及相应的保护和修缮补助金。申请由佐贺政府和民间人士共同组成的“佐贺县创建美好景观审议会”进行审议通过后，由佐贺县知事进行认定。佐贺县的文化遗产保护事业给了我们提供三个崭新的视角:第一，摆脱以往学术、美学的视角，以市民感性的视角去对待文化名城和文化遗产保护;第二，改变以往人们印象中“保护=守旧”、“遗产=过去”的陈旧观点，将保护和地域、都市、街区以及住民自身的未来发展联系起来;第三，突破行政立法和民间运动的局限，在“官民协作”中寻找文化名城和文化遗产保护的“第三条”路线。

四、日本文化名城保护中面临的问题

在文化保护方面，政府总是不可避免会受到民间的批评。在各种声音中，针对政府的“不作为”的批评最为激烈。日本著名评论家三宅一生在一次和著名建筑家安藤忠雄的对话中，指出:“现在许多年轻人都想创作有意思的东西，打破以往的沉闷。就拿西洋舞蹈来说，日本的舞蹈团在世界上得到的评价极高。这些动向日本政府了解甚少。”“但是现在，你看在日本的政治讲演中，几乎根本就没有文化艺术和设计的字眼儿。”而安藤忠雄的回应更是尖锐:“除了少数人以外，官僚们是很迟钝的。就连政治家几乎可以说都是漠不关心。他们的精力只用在选举上。官僚们大多数是从小孩时就只知道学习，忽略感性的培养。他们在成长期没有自由想象的时间，而日本却在受他们的领导。想到这些，我认为日本有必要从根本上改变组织和机制。”^[9]

日本政府是如何应对这些批判呢?有意思的是，像上述这样尖锐的批评竟然会出现在日本政府(日本驻华大使馆)的网站上，并且翻译成外文在世界范围内传播。这从另一个侧面说明日本政府在文化保护与传播这方面是能够包容异质思维的。但是学者指出的这些问题至今仍然没有得到根本的解决。

另一方面，在政府“有所作为”时，也会受到批判，特别对政府制定的政策，社会精英和普通市民之间，或者垄断集团和社会公众出现意见分歧的时候，政府很难做到两全其美。获得普通市民支持的政策，未必就能得到社会精英的支持，反之亦然。2010年，东京都政府从家长和教师的角度出发，为保护未成年人免受成人化漫画的影响，力推《东京都青少年健全育成条例》，由于条例规制对象“设定模糊，可能会对艺术表达的自由产生损害”，受到众多漫画家联名抵制。后经过修改，将规制对象限定在“触犯到刑法的性行为”，才得以在议会通过。^[10]但是仍然没有得到日本文化界的完全认可。藤子不二雄等众多日本漫画家联名反对，日本剧作家协会等文化组织也发布抗议声明，角川书店等日本著名漫画出版机构甚至发起抵制“2011年东京国际动漫节”运动。从这个事件来看，在文化名城保护方面，如何处理好社会精英和普通市民之间、垄断集团和社会公众之间的利益关系，仍是日本中央政府和地方自治体要面临的重要课题。

五、结语

以上，我们介绍了文化名城保护的日本经验。在总结日本文化名城保护经验的基础上，提出对我国文化名城保护的三点启示:

(一)重视政府和民间的互动关系

在谈到对一座文化名城的保护的时候，国内有许多学者从专业出发，强调了政府在其中发挥的作用，譬如立法是否完善、城市规划是否有预见性。笔者认为，从日本保护文化名城的经验来看，民众能够成为文化名城保护的主角;政府应最大限度为民众参与保护文化名城提供平台。政府和民间可以互惠互利，互为补充，共同为建设文化名城作出积极的贡献。

(二)重视对文化名城保护的宣传

文化名城的保护中要有宣传意识，文化名城的宣传中也要有保护意识，要在宣传中体现保护，在保护中重视宣传。文化名城的宣传，既有文化名城本身的宣传，也有保护文化名城的宣传。政府和市民在保护文化名城方面的各种举措，本身就是一种宣传。而在政府和市民在宣传文化名城的同时，也提升了人们的保护意识。

(三)重视文化对制度的指导作用

在谈到文化名城的保护时，有许多专家强调制度完善的重要性，这一点当然无可非议。然而，制度的选择和执行，与文化是有密切联系的。选择制度的是人，执行制度的也是人，而“人是人的作品，是文化、历史的产物”，同样，城市也是人的作品，是文化、历史的产物。温家宝总理最近也指出:“从一定意义上讲，文化是制度之母。一种社会制度的形成、巩固和发展，需要有相应的文化为其提供指导和奠定基础。”在文化名城的保护方面，我们不仅要重视制度的巩固与发展，更要重视文化的继承与弘扬。

【注释】

[1]蓬莱市成为历史文化名城［N］．齐鲁晚报，2011-05-06．

[2](日)依田熹家．日本的近代化——与中国的比较［M］．北京:中国国际广播出版社，1991: 2．

[3](日)枝川明敬．我が国における文化財保護の史的展開——特に，戦前における考察［J］．文化情报学，2002(6): 41-47．

[4](日)枝川明敬．我が国における文化財保護の史的展開——特に，戦前における考察［J］．文化情报学，2002(6): 41-47．

[5]巴莫曲布嫫．非物质文化遗产:从概念到实践［J］．民族艺术，2008(1)．

[6](日)捧富雄．町並み型観光地の発展構造に関する研究［J］．冈山商大社会综合研究所报，2003(24)．

[7]京都市都市计划局．京町家街区现状调查结果概要［R］．2010-08-25．

[8]刘洪亮．京都的遗产保护［N］．文汇报，2004-06-26．

[9]三宅一生，安藤忠雄．让日本的工匠更辉煌——激活世界有数的工艺制作技术，成为一流文化大国［J/OL］．Voice，2007(5)．http://www. cn.emb-japan.go. jp/jpluntan/jpluntan16-3.htm．

[10]悪質な漫画やアニメの販売を規制する都青少年健全育成条例の改正案、対象を限定し再提出へ［N］．东京新闻，2010-11-23．