中国的全球战略贸易政策研究

第五节　中国战略贸易政策实施的现实选择

中国加入WTO后的贸易政策要在WTO规则等约束条件下实施，目前我国现行贸易政策与WTO相关规则仍然存在诸多冲突（包括显性冲突和隐性冲突），需要逐步进行调整，以符合WTO规则的要求。

一、中国实施战略贸易政策的基本原则

在贸易政策的调整中，应该以国家的长远利益为中心，遵循国际贸易的竞争规则，借鉴其他国家的成熟经验，在确保本国利益和遵循WTO相关规则的前提下，实施战略贸易政策。在实施过程中，应遵循以下基本原则:

（一）国家利益原则

国家利益反映了国际贸易的本质，从表现形式上看，国际贸易是企业主体跨国界的经济活动，但是，任何国家对外贸易活动的实际主体都是“国家”本身。国家制定贸易政策的出发点是为了获得一种整体上的国家利益，即任何国家的贸易政策从其本质上来说都是国家利益的产物。各国政府是代表本国居于支配地位的阶级或利益集团的利益，它总是站在本国的立场上实行有利于本国的政策。国家利益是一种整体利益，即一切满足国家全体人民物质与精神需要的东西。从内容上来看，国家利益可以分为经济利益、政治利益、安全利益和文化利益等。其中，经济利益是国家对外贸易所追求的最主要利益。以亚当·斯密为代表的自由贸易学说，将国内分工的原则推广到国际领域，为自由贸易理论奠定了基础。但是它最大的缺陷在于混淆了国家与个人的领域，把私人经济活动看成整个人类的经济活动，无视国家的存在及各个不同国家之间“国家利益”的差别。实际上，国家作为国际贸易的“影子主体”，具有自己独立的利益目的，这种利益目标是最终的，是一种比私人和集团利益目标更高一层的利益目标。作为国际贸易活动的控制者，国家既可以利用政治、外交手段为国与国之间的贸易打通渠道、提供保证，也可以出于政治利益、外交利益制定自己的贸易政策。在制定贸易政策时，应该尊重但不盲从WTO等多边和双边规则。

（二）竞争优势原则

竞争优势，是指在参与国际竞争的过程中，一国产业和企业持续地以较低价格向国际市场提供高质量产品、占有较高市场份额并获取利润的能力^[20]。衡量一国的竞争优势，主要不是自然资源禀赋和大量低价的劳动力，而关键在于国家是否有合适的创新机制和充分的创新能力。而这又取决于四组基本因素，即要素条件、国内需求条件、相关产业与支撑产业及公司的战略、结构和特征。此外，竞争优势的获得还受到机遇和政府作用的影响（Porter，1990）。因为，在全球化经济的今天，单靠某个企业或行业在国际市场上竞争，没有政府的大力支持，很难在国际上形成竞争优势。

因此，战略贸易政策的实施必须要强调竞争优势原则。就是说，战略贸易政策实施的目标产业，应具备一定的现实竞争优势或潜在竞争优势。目标产业的重点就是结合产业的现实竞争优势与工业化战略，把中技术产业（如电子机械、汽车等）和极少数高技术产业（航空航天、大规模集成电路）列为战略贸易政策实施目标。

（三）对等原则^[21]

按照对等原则履行贸易政策调整中的承诺。就是说，在国际关系中，一国履行某项协议是以别国对某项协议为前提条件的。例如，印度将其纺织品关税减让和纺织品自由化进程联系在一起，如果发达国家不遵守它的承诺，则印度的关税减让也不能如期承诺。印度的策略，从表面上看，似乎是不讲国家信用，容易被指责为无赖国家，其实质只是有条件承诺而已。从重复博弈的角度观察，为了打破国际关系中背约方始终获益，履约方总是受损的僵局，印度针对强国选择性履约的做法，采取针锋相对策略（Tit for tat strategy），迫使强国不敢轻易违约，是国际制度软约束背景下重复博弈的高效率策略（蓝海涛，2002）。因此，中国作为发展中大国，在战略贸易政策实施过程中，应该借鉴对等原则。

（四）动态原则

战略贸易政策的实施应是有利于产业结构优化^[22]的动态保护。产业结构优化是世界经济发展的必然结果，是一国经济发展水平提高的必要条件。在新技术不断出现、世界经济竞争日益激烈的情况下，各国都试图加快资本积累速度，争相采用新技术，以实现高速经济增长。与此相适应，一国在国际贸易和分工中的比较优势和竞争优势也会动态变化，因此，要赶超先进国家，维护甚至加强自己的优势地位，一个重要的条件就是将本国的产业结构、出口结构尽快加以调整，以适应国际市场的需求。相应地，各国的进口结构也主要取决于其产业结构变化。可以说，当今世界经济竞争是一场产业结构高度不断提升的竞争。因此，战略贸易政策在实施过程中，应根据产业结构的动态变化适时调整政策工具和目标产业。

（五）坚持谨慎的干预主义

也就是说，应当部分地支持积极的战略贸易政策，但为了避免出现这种政策变成纯粹的政治分配的危险，该政策实施的范围和规模要小，并且只能限制在确定的范围和有限的行业中。坚持谨慎的干预主义，包括这样一些基本特征和要求:谨慎的干预态度、较小的干预范围、以促进为主的干预措施、较低的干预强度、较短的干预时间及动态的产业和政策目标（张谦，1999）。

坚持谨慎的干预主义，一方面是为了更好地参与国际贸易，享受国际分工的利益；另一方面，是在适度的贸易保护下求得经济的发展。

二、关税政策的现实选择

关税措施的现实选择，可以考虑通过主要包括关税高峰、关税升级、季节性关税、关税配额以及其他歧视性税费等手段限制进口。通过设置逐步升级的关税结构对拟保护的行业的中间投入品征收低关税，对最终产品征收高关税，以提高有效保护率的水平；通过关税高峰对特定敏感产品进行保护；对较敏感产品施加关税配额，在配额以内低税或免税，超过配额部分征收高关税；可以对一些时令性商品征收季节性关税；可以通过海关征收歧视性税费，正如美国海关对所有水运进口货物收取港口维护税的做法等。

三、数量限制措施的现实选择

按照WTO规则要求建立符合国际规范的开放的、透明的和非歧视性的数量限制体系。

（一）建立以关税配额为主导的进口数量控制体系

逐步取消进口数量控制体系，取而代之地采用关税或关税配额的方式对进口进行控制。从生产效率、消费者主权和社会经济影响来看，进口配额比等效关税更为有害，因为其只考虑到生产者利益，这样消费者遭受更大的损失。另外，配额取代了市场机制的作用，对进口竞争产业失去了刺激作用，使得其生产效率降低。

（二）完善和改革出口配额许可证制度

对出口配额许可证管理科学化、制度化，在全国建立统一公开的招标投标市场，避免少数政府部门和个人的寻租和创租行为。

（三）充分利用“例外条款”，规范实施数量限制

WTO规定在一国为保障国际收支平衡、国内产业受到“严重损害”或面临“严重损害威胁”时，可以允许实施例外的数量限制情况。中国要善于利用WTO的“例外”条款，分析研究国内特定产业的情况，适时采用一定的数量限制措施，以维护国际收支平衡和促进经济发展。

四、战略补贴政策的现实选择^[23]

根据《补贴与反补贴措施协议》、《农业协议》以及我国加入WTO《工作组报告书》中的承诺，可以考虑从以下方面实施战略补贴政策:

（一）合理利用一些可诉补贴

可诉补贴是利用一些WTO允许的补贴，合理支持本国相关产业。具备操作性的可诉补贴有:政府对某项产品实行不超过从价总额5%的补贴；对某项产业实行小额补贴以弥补经营性亏损；为解决某个大企业长期发展、避免产生严重社会问题而提供一次性补贴；对一些规模有限、影响相对较小的企业直接免除政府债务，或授予补贴以抵消应付债款。对于可诉补贴的运用关键是要把握好补贴的范围和“度”，避免对我国出口产品起诉。

另外值得关注的是科技补贴。《补贴与反补贴措施协议》规定，在商业性R＆D中，对公司进行研究活动的援助，或对高等教育研究机构或研究机构与公司签约进行研究活动的援助不能超过工业研究成本的75%或竞争前开发活动成本的50%，而介于上述两类之间的R＆D活动不得超过合法成本的62.5%；当补贴不能满足上述规定时，也就成为可诉补贴。结合我国科技支出状况，科技支出中有一部分是用于应用研究、实验开发和成果应用研究，具有明显的促进出口或进口替代作用，属于禁止的补贴或可起诉的补贴范围，因此，必须对超出不可诉补贴范围的财政补贴进行调整。

（二）充分利用不可诉补贴

根据我国的经济发展极不平衡以及生态环境恶化的现实，应重点增加对西部落后地区的补贴和环境保护方面的补贴，实现我国经济均衡和可持续发展。

目前西部人均收入与全国的差距已达到“不可诉补贴”中对落后地区补贴的标准（人均国民生产总值不超过全国平均国民生产总值的85%等条件），我国的地区倾斜政策应由“东高西低”改为“西高东低”，建立和完善对西部落后地区的补贴。

另外，随着国际上绿色消费浪潮的兴起，我国产品在国际上屡遭绿色壁垒。根据WTO协议规定，为使现有设施适应新的环境要求，政府可以提供经济援助。条件是，这种援助只是一次性地给予，并且限制在总成本的20%以内，同时可以普遍获得。因此，政府可以对环境保护进行资助，增加在退耕还林还草、企业环保技术改造等有利于环境保护方面的支出，逐步改善生态环境，提高我国经济和外贸行业的持续竞争力。

（三）完善出口信贷、信用保险和退税制度

出口信贷和出口信用保险是国际上通行的鼓励出口的方式，应加大这方面的研究和业务创新，按国际惯例并结合我国国情来规范我们的相关制度和操作程序，在符合WTO规则的情况下将支持出口落实到实处。出口退税也是国际上通行的出口鼓励政策，一般都采用“零税率”出口。目前我国的出口退税主要是指增值税的免、抵、退，而增值税属于间接税。对此“禁止性补贴”中有相应规定，“对出口产品生产和经销的间接税的免除或退还程度超过了用于国内消费的相同产品”，因此只有在超过了国内消费产品的优惠部分才被视为出口补贴。出口退税和出口补贴并不完全等同，《补贴与反补贴措施协议》中规定“间接税减让表允许对出口产品生产投入的前阶段累计间接税实行豁免、减免或延期”，因此只有在出口退税金额超过了该产品的实际所含间接税金额时，即出现超额退税时才视为出口补贴。由于我国采用出口退税政策时一般都是“多征收少退还”，不一定达到出口补贴的有关幅度规定。

（四）推行政府采购制度

我国的政府采购市场尚未正式对外开放，按照承诺，我国接受政府采购领域的国际规则、全面开放政府采购市场的最迟期限是2020年，但实际上外国供应者早已通过世行项目进入我国政府采购市场。据统计，我国政府采购市场的实际开放程度大约为15%，我国的电梯、照明、灯具、彩色胶卷、橡胶、轿车业等产品供货已被外商基本垄断。为了保护本国相关产业，推行政府采购后，国家规定各级预算单位采购外国产品时必须经过有关部门批准，凡采购物品在国内有替代品的，一律采购本国产品，且在同等条件下，优先购买本国产品。参考国外的某些做法，如果本国的产品符合国家有关标准，只要价格不高于其他国家产品的10%，则要优先购买本国产品。

五、技术性贸易壁垒的现实选择^[24]

（一）建立TBT预警机制

政府有关部门应尽快建立国外技术性贸易壁垒的预警机制，收集、跟踪国外的技术壁垒和绿色壁垒措施，建立中国国家技术壁垒信息中心和数据库，并及时地将信息反馈给有关部门和企业，让他们做好防范工作，采取积极措施突破国外的技术性贸易壁垒。充分利用《TBT协议》中有关发展中国家特殊和有区别的待遇这一原则，谋求有利的贸易环境，合理有效地保护国内产业。(www.xing528.com)

（二）建立与国外权威认证机构的相互认可机制

颁布强制性技术法规，完善技术标准和认证体系，参考国际规定建立自己的TBT体系，推广ISO等一系列国际性标准的认证，进一步扩大生产企业认证覆盖面，使我国更多产品获得走向国际市场的通行证。加强与更多国际权威认证机构的交流与合作，签订认证协议，实现双边认证。按照国际标准的要求，加强对认证机构、实验室的考核和管理，进一步提高认证水平和国际信誉，使我们更多的认证机构和实验室取得外国，特别是发达国家权威机构的认可和授权，为企业取得国际认证创造更加有利的条件。

（三）制定出口可持续发展战略

在资源允许的限度内，制定与国际标准一致的国家标准。同时，要广泛宣传推广国际质量认证标准和发达国家先进的质量管理方法，让生产企业在掌握国际标准的基础上去安排生产，以使产品符合进口国要求，这对扩大出口贸易、加快对外贸易的发展都有较大的帮助。树立产品竞争力意识，提高出口环境质量，促进出口产品的科技进步；把开发绿色产业作为优化出口产业结构，争夺21世纪国际市场战略制高点的重要举措。

（四）实施有差异性的标准

《TBT协议》第12条规定对发展中国家的特别和差别待遇。“发展中国家成员可采用某些技术法规、标准和合格评定程序，旨在保护与其发展相适应的本国技术、生产方法和工艺。对此，不应要求发展中国家成员使用不适合其发展、财政和贸易需要的国际标准作为其技术法规或标准、包括实验方法的依据。”将我国在国际上处于领先地位的科研成果及时转化为技术标准，实施差异性标准，或推荐制定为国际标准。

六、反倾销措施的现实选择

（一）完善相关法律，建立完善的反倾销应诉和起诉机制

首先，应借鉴发达国家经验，参考WTO《反倾销协议》，制定我国的反倾销法，以适应新的国际竞争的需要；其次，完善具体条款，如“正常价值”、“同类产品”和“反倾销措施”的制定，改变解释条例规定较笼统的状态；再次，完善司法审查程序，应尽快建立符合WTO《反倾销协议》规定的“完全独立于负责做出该裁决或复审决定的当局”的司法审查制度，建立和完善我国反倾销诉讼体制。

（二）构建三位一体的反倾销体系

在反倾销体系中，三位是指政府、企业和行会，一体是指三者密切配合，进行高效率的协作，从而更好地发挥出合力。体系内部的政府、企业和行会是辩证统一的关系，三者在反倾销应诉和调查中，各有其职责和义务，独立承担自己的任务，但是在任一具体案例中，三者又是统一的，是同一问题的三个方面，问题的解决需要三个方面的密切配合与协作。

（三）加速市场化进程，力争“市场经济地位”

市场经济地位问题一直是反倾销中困扰我国企业的重大问题。尽管我国政府努力与美国、欧盟等国家或地区进行了深入的谈判，但目前世界上承认中国为市场经济地位的国家的也只有新西兰、澳大利亚等少数几个国家，美国、日本、欧盟等与我国有较大贸易往来的国家或地区目前尚未承认中国完全的市场经济地位。因此，当务之急，我国应加强市场经济体制改革，加速企业的市场化进程，尽早使得我国企业能够获得有利的市场经济地位的待遇，以应对日益猖獗的反倾销活动。

（四）利用国内法进行救济

完善国内立法，对国外的反倾销活动进行救济也是一个可行的办法。例如，在2004年我国生产的耐火材料镁砖在欧盟市场面临反倾销调查，在应诉过程中发现奥地利奥镁股份有限公司为了垄断欧盟镁砖市场，参与发起针对中国企业的反倾销申诉，欲以不正当竞争的手段达到垄断市场的目的。2004年12月17日，辽宁营口青花公司等5家企业一方面积极应诉，正面回击反倾销申诉；另一方面，从国内相关法律出发，以反不正当竞争为诉求，向辽宁省高级人民法院递交诉状，因为奥镁集团本身在辽宁就有合资企业，且在中国市场获利丰厚。这种利用国内法进行救济的手段不同于以往的“正面攻防”，颇似中国古代的“围魏救赵”，因而具有特殊的意义和作用^[25]。

【注释】

[1]参拙文《战略贸易政策在中国轿车行业的模拟分析》，《统计研究》，2004年第8期。

[2]但规模经济是不够的，国务院发展研究中心1990年利用会计法计算出轿车的“MES”为年产30万辆。随着汽车制造技术的发展、市场竞争格局的变化，MES有上升的趋势。目前，各主要轿车厂商的整车生产能力分别如下:桑塔纳，30万辆；小红旗，7万辆；奥迪，3万辆；捷达、富康、夏利，15万辆；切诺基，5万辆；长安奥拓，10万辆。可见，我国轿车厂家基本上没有达到MES。

[3]另外，轿车市场结构的地区化差异明显，轿车制造厂所在地区的份额较高。各轿车厂商与政府的“亲缘关系”，使地方政府通过行政壁垒保护当地轿车市场。如上海地区出租车市场90%以上是桑塔纳轿车，天津地区出租车市场90%是夏利。

[4]该系数的获取采取“推测变差”（conjectural variations）的方法，该变量反映了厂商之间竞争或勾结的程度，其数值是应用校正模型的方法根据实际数据测算的。

[5]该公式证明详见Krishna和Itoh（1988）。

[6]进口价格为到岸价（CIF），包括离岸价（FOB）、运费和保险费。

[7]在Dixit（1988b）和胡昭玲（2000）的研究中ε＝1.0，在本书中，当ε＝1.0时，α＝0，本模型没有实际意义，故类似Krishna，Hogan＆Swagel（1994），令ε＝1.1。

[8]胡昭玲（2000）认为，中国轿车市场竞争介于伯川德竞争和古诺竞争之间。

[9]张二震（2002）将国际贸易政策依据其实施的范围分为三个层次:对外贸易政策，双边和诸边贸易政策，多边贸易政策，其中，诸边指包含两个以上成员的贸易集团。

[10]参拙文《战略补贴政策的世贸组织框架约束》，《国际贸易问题》，2004年第8期。

[11]企业专向性是指一国政府挑选一个或几个特定公司进行补贴；产业专向性是指一国政府针对某一个或几个特定产业部门进行补贴；而地区专向性则是指一国政府对其领土内特定地区的生产进行补贴。

[12]这里的国内包括国家内，也包括区域内，且区域内有二，一是一国境内形成两个以上区域的相对独立市场，二是几个国家之间形成的关税联盟与自由贸易区。

[13]盛斌:《中国对外贸易政策的政治经济分析》，第337页，上海三联书店，上海人民出版社，2002。

[14]USTR，2003 Report to Congress on China’s WTO Compliance，http://www.ustr.gov/。

[15]Jim Perlow，Trade Deficit with China Puts US at Disadvantage，http://phoenixbizjournals.com/。

[16]所谓“替代国”政策，是指在计算受调查中国产品的倾销幅度时，不按照WTO《反倾销措施协定》的规定，将受调查中国产品的出口价格与国内市场上同类产品正常价值进行比照，而是选择一个实行市场经济的第三国，以该国国内市场上同类产品的正常价值代替中国国内市场上同类产品的正常价值，将受调查中国产品的出口价格与该国国内市场上同类产品的正常价值相比较，以确定中国产品的倾销幅度。这个第三国就是所谓的“替代国”。

[17]《中美农产品贸易我方逆差逐年加大》，《国际商报》，2003年12月17日。

[18]一旦中国输美纺织品激增扰乱了美国市场中国要对相关产品的出口增长速度控制在7.5%的幅度以内。

[19]国民经济研究所的市场化指数主要从五个方面反映市场化进展的情况，分别是政府与市场的关系，非国有经济的发展，产品市场的发育程度，要素市场的发育程度，市场中介组织和法律制度环境。

[20]张二震、马野青:《国际贸易学》，第84页，南京大学出版社，2003。

[21]也有学者称之为连环套原则，见蓝海涛《国际农业贸易制度解读政策应用》，第209页，中国海关出版社，2002。

[22]产业结构优化实际上包含产业结构合理化与高级化两个方面。

[23]参拙文《论战略补贴政策的世贸组织框架约束》，《国际贸易问题》，2004年第8期。

[24]参拙文《WTO技术贸易壁垒体系与我国对策》，《商业时代》，2003年第13期。

[25]张健:《“围魏救赵”也许能破“反倾销”》，《经济参考报》，2004年12月21日。