在当下的民主法治建设大潮中，宁波市透明政府与回应性政府建设已经取得了不错的成绩，研究宁波市透明政府与回应性政府建设现状具有重要的理论意义与实践意义，既有助于从宁波市透明政府与回应性政府的实践中总结归纳有中国特色的理论学说，也有助于政府实践的进一步拓展与深化。
一、透明政府与回应性政府建设的意义
（一）有利于发展民主政治
我国是社会主义国家，人民当家作主是我国社会主义民主政治的本质特征和根本要求。人民群众参与管理国家的政治、经济、文化及社会事务，是我国社会主义民主政治的重要特征。随着改革开放的深入发展和社会主义市场经济体制的确立与完善，人民群众更加关注切身利益，关注国家各项事务的管理，关注政府各职能部门人员的行为方式。同时，行政管理体制中暴露的各种矛盾与问题，政府行动权力运用中产生的热点、难点问题，只有依靠不断深化行政管理体制的改革，扩大社会主义民主，加强民主政治建设，充分保证公民对政府事务的知情权和参与权，才能化解矛盾，解决问题，维护改革发展稳定的社会大局，真正调动起人民群众当家作主的积极性。从我国宪法所规定的权力来源看，人民代表大会作为我国法定的权力机关，基于全体公民的选举与授权。人民群众对属于社会的一切事务有知情的权利；对于进行社会和公共事务管理的“公仆”，有权监督和督促。建设透明政府与回应性政府，使群众对于行政管理活动具有知情权与参与权，才能使广大人民群众以当家作主的责任感履行自己的职责和义务，实现群众的自我教育、自我管理、自我服务，最大限度地调动群众的积极性、主动性和创造性，最大限度地集中群众的智慧和力量，做到依法行政。从这个意义上说，研究宁波市建设透明政府与回应性政府的相关问题，有利于发展社会主义民主政治。
（二）有利于推进政府依法行政
依法治国是发展社会主义市场经济，建设社会主义民主政治，确保国家长治久安的客观要求和重要保证。落实依法治国基本方略，建设社会主义法治国家，要求各级政府机关及其工作人员都必须依法行政，切实保障公民权利。特别是随着我国推进信息公开制度，将政府机关的办事制度和程序告知民众，使政府行为处于广大群众的监督之下，必然会促使政府机关及其工作人员增强法制观念，依法办事，提高行政管理水平。传统上，依法行政的最基本含义是政府行为必须严格遵守法律的规定，按照法律所规定的步骤、环节、时限和方式行使政府权力。在当代，由于行政权的扩张不可避免，依法行政除了要求严格守法外，更强调政府行为的公开性与参与性，以使民众能实际上参与到政府的决策过程之中。因此，当代依法行政原则最为集中的体现就是公开与参与，也即透明与回应。可以说，研究推进宁波市透明政府与回应性政府建设，使民众获得与自己切身利益相关的信息，使民众参与政府决策过程更为可行，为进一步推进依法行政提供了有力保障，也将从根本上促进政府执政能力的提升。
（三）有利于改革政府管理方式
随着我国经济体制改革的不断深入，整个社会从观念到制度都在经历一场深刻的变革。以往那种传统的以“统治”为内核的行政管理体制逐渐被扬弃，人们对政府管理在理论和实践上都有了全新的理解，从“治理”理论再到“善治”理论，逐渐形成规范化、服务型政府管理的新理念。传统上的管理方式，是与计划经济体制相适应的命令控制型的粗放式的管理方式，科学性非常缺乏，由于政府信息资源分散、各自封锁，部门间缺少信息沟通和交流，上级机关无法了解真实情况，因此无法利用现代信息技术支持政府决策和市场监管，许多情况下都是盲目决策并使政策朝令夕改。因此，打造透明政府与回应性政府，不但保障了政府与公民之间的有效沟通，完成服务与合作，而且对政府信息资源管理和信息技术政策都是一次深刻的挑战，它要求相应的观念与制度更新，并进行必要的政府流程再造。开展宁波市建设透明政府与回应性政府研究，有利于改变传统的政府管理方式，使政府决策与管理建立在更加科学的基础之上，利用现代信息技术和政府信息资源极大提高行政管理的效率和有效性。
（四）有利于加强反腐倡廉建设
传统社会中权力系统的基本存在方式和运转方式是神秘政治、暗箱操作，腐败主要由此而起并以传统体制为支撑。而在当代，一种世界性的共识认为让政治、社会的运转透明，一切在公众面前公开进行，才能有效地防止和惩治腐败。近年来，腐败问题引起了党和国家领导人的高度重视。为此，中央提出了从源头上预防和制止腐败的战略要求。2007年10月，胡锦涛在党的十七大报告中再次强调：要坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域。(10)而经验同样表明：阳光是最好的防腐剂。因此，从源头上防止腐败，一是要形成权力行使的合理制衡机制；二是要改变权力行使的方式，使其过程处于人民群众的监督之下，处于“阳光”之下；三是权力应当对权利的需求做出积极的回应，消极不作为也是一种严重的腐败。正如美国行政法学者戴维斯教授所说，公开是专横独断的自然敌人，也是对抗不公正的自然盟友。(11)研究促进宁波市透明政府与回应性政府建设，进一步推行信息公开，不仅有利于改变权力运行的方式，使政府机关的职权、程序、办事结果、办事过程、时限、监督方式等均为人民所周知，可以避免出现暗箱操作和腐败现象。同时，通过赋予人民以获得信息的权利、参与权利以及相应获得救济的权利，可以使政府机关权力的制衡机制更为丰富。
二、宁波市透明政府建设的现状
（一）信息公开现状
1.2008—2009年政府信息公开状况
（1）主动公开政府信息状况
2008年是宁波市实行政府信息公开的第一年，从总体而言，大多数单位能够高度重视此项工作，建立领导体制和工作体制，落实信息公开场所和配套措施，公开信息内容翔实，公开信息量稳中有升，政府信息公开稳步推进，成效明显。但仍有一些单位工作进展缓慢。以2008年第4季度为例，宁波市政府各部门共收到网上有效政府公开申请27件，公开政府信息5930件，其中主动公开5828件。市工商局、市发改委、市交通局、市公安局等公开政府信息数量最多，内容最为翔实，但仍有一些单位公开政府信息较少，公开内容单一，公开格式不规范。
2009年是宁波市实行政府信息公开第二年，以2009年第3季度和第4季度的政府信息公开情况为例。2009年第3季度市政府各部门主动公开政府信息7454条，市经委、市质监局、市司法局、宁波海事局、宁波检验检疫局、市发改委、市建委、市食品药品监管局等单位的政府信息公开工作数量较多，内容翔实，但仍有一些单位较少公开，甚至是零公开。2009年第4季度市政府各部门主动公开政府信息8522条，市经委、市质监局、市司法局、市建委、市工商局、宁波海关、市科技局、市食品药品监管局等单位的政府信息公开工作数量较多，内容翔实，但仍有一些单位较少公开，甚至是零公开。
截至2009年年底，市政府各部门、各有关单位共主动公开政府信息26497条。其中政策法规类信息（包括政府政策、法规公文等）3448条，占主动公开信息总量的13.01%；政府决策类信息355条，占主动公开信息总量的1.34%；政策面对面信息119条，占主动公开信息总量的0.45%；业务类信息（包括工作信息、行政执法、财政信息、人事信息、机构概况、地区和行业介绍等）22460条，占主动公开信息总量的84.76%；便民服务类信息（包括公共服务、办事指南、社会监督等）115条，占主动公开信息总量的0.43%。
（2）依申请公开政府信息状况
2008年第4季度依申请公开政府信息102件，已全部办理。2009年第3季度市政府各部门共收到有效政府信息公开申请154件，其中已经处理完毕151件，3件仍在办理中，其中2件已经超期。2009年第4季度市政府各部门共收到网上有效政府信息公开申请52件，其中50件已经办理完毕，2件超期尚未办理。
截至2009年年底，市政府各部门、各有关单位共受理政府信息公开申请255件，其中当面申请11件，占4.31%，网上申请242件，占95.65%，申请内容主要涉及财政收支、公共预算、用地批文、土地规划、房屋动拆迁许可证及补偿安置标准、城市规划、重大建设项目规划及许可证发放、交通管理、治安和户政管理、养老保险、工资福利待遇、劳动就业、行政审批事项等方面。
255件政府信息公开申请，已经全部答复完毕，其中，“信息已公开”的为63件，占24.7%；“信息可公开”的为54件，占21.18%；“部分公开”的为6件，占2.35%；“信息不存在”的为9件，占3.53%；“非本行政机关职能范围”的为32件，占12.55%；“内容不明确”的为21件，占8.23%；“需要现场办理”的为52件，占20.39%。内容涉及第三方利益、商业秘密和工作机密等“不予公开”的为17件，占6.67%，需“征求第三方意见”的为1件，占0.4%。
（3）因政府信息公开提起的行政复议与行政诉讼情况
2009年度，宁波市收到有关政府信息公开行政复议申请共6件，受理6件，办结5件，受理率和办结率分别为100%和83%。在办结的5件复议申请中，维持具体行政行为2件，纠错3件，争议主要集中在企业改制、劳动合同、房屋管理中动拆迁、农村集体土地使用、滩涂规划和使用等方面问题。因政府信息公开提起行政诉讼1起，内容涉及大集体改制政策。经海曙区人民法院和宁波市中级人民法院裁定，该诉讼不属于行政诉讼受案范围。
2.2010年政府信息公开状况
2010年宁波市各级各部门深入贯彻《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）精神，进一步加大政府信息公开工作力度，努力确保公众对政府工作的知情权、参与权和监督权，政府信息公开工作呈现出积极推进、规范运行、健康发展的良好态势。
（1）主动公开政府信息的情况
截至2010年年底，市政府各部门、各有关单位共主动公开政府信息25477条。其中政策法规类信息（包括政府政策、法规公文等）2330条，占主动公开信息总量的9.16%；政府决策类信息337条，占主动公开信息总量的1.32%；业务类信息（包括工作信息、行政执法、财政信息、人事信息、机构概况、地区和行业介绍等）22773条，占主动公开信息总量的89.39%；便民服务类信息（包括公共服务、办事指南、社会监督等）37条，占主动公开信息总量的0.15%。
（2）依申请公开政府信息的情况
市政府各部门、各有关单位共受理政府信息公开申请350件，其中当面申请16件，占4.57%，网上申请334件，占95.43%，申请内容主要涉及行政执法管理文件、财政收支、公共预算、用地批文、土地规划、山林耕地使用政策、产业扶持政策、住房保障及房地产业发展政策、海上事故纠纷、房屋拆迁补偿、城市规划、重大建设项目规划、交通管理、养老保险、医保政策、工资福利待遇、劳动就业、行政审批事项等方面。
350件政府信息公开申请，已经答复完毕343件，未答复7件。在已答复的政府信息中，“信息已公开”的为117件，占33.43%；“信息可公开”的为88件，占25.14%；“部分公开”的为9件，占2.57%；“信息不存在”的为18件，占5.14%；“非本行政机关职能范围”的为35件，占10%；“内容不明确”的为46件，占13.14%；“需要现场办理”的为17件，占4.86%，延期答复的为1件，占0.29%。未答复主要集中在第三方评估机构对评估单位的测试，评估单位未能及时作出回应。
（3）因政府信息公开提起的行政复议与行政诉讼情况
2010年度，宁波市收到有关政府信息公开行政复议申请共6件，受理6件，办结6件。在办结的6件复议申请中，维持具体行政行为4件，纠错2件，争议主要集中在土地规划、房屋拆迁、农村集体土地使用等方面问题。因政府信息公开提起行政诉讼2起，内容涉及土地使用、违章建筑拆迁。经慈溪市人民法院、鄞州区人民法院和宁波市中级人民法院裁定，其中1起部分予以支持，1起不予支持，维持原判。
（二）政府在信息公开方面的努力
2010年8月，中国社会科学院对43个较大的市及59个国务院部门的政府网站实施政府信息公开情况进行测评，之后发布了《中国政府透明度年度报告》，在此报告中宁波市连续两年居地方政府排名第一。宁波是怎样打造“最透明”政府的？根据调研，宁波市政府把信息公开作为源头反腐的重要途径，全力打造法治型政府、服务型政府，加强对行政权力监督，保障公众对政府工作的知情权、参与权和监督权，从而形成了一个“透明政府”。
2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施，标志着我国正式走进“阳光政府”新时代。宁波市政府信息公开建设在该条例的指导下，深化政府信息公开的理论认识，不断完善各项基础工作，政府信息主动公开数量大幅度增长，依申请公开答复逐步规范，信息公开网站建设不断优化。2008年，为帮助企业应对金融危机，专门在政府信息公开平台开辟了“政策面对面”专栏，集中公开宁波市在“拓市场调结构保增长”过程中出台的政策文件，直接面对企业需求，做好企业的服务工作。除了发挥政府信息网络平台的作用之外，宁波市还积极利用多种形式主动发布政府信息，在市行政服务中心、市档案馆、市图书馆和大学园区图书馆等场所公开政府信息，提供给群众查阅。
2009年宁波市共有2739个市民专程到市档案馆查阅有关政策信息，宁波市政府出版信息公报24期，向各级市、县、区政府、市政府各级部门、档案馆、图书馆、部分企事业单位、居委会、村委会等免费发送，组织了38场新闻发布会，受理政府信息公开申请255件，公民对信息公开和依申请公开答复表示满意。
从调研的情况看，宁波市透明政府建设主要集中在以下方面的工作。
1.加强领导，精心部署，确保政府信息公开的有序推进
政府信息公开工作是一项具有政治性、复杂性、整体性和技术性的工作。
（1）健全组织体制
2007年9月，宁波市政务公开领导小组召开了专题会议研究落实《条例》，在会上明确了市委常委、常务副市长王勇为分管领导，市政府副秘书长、办公厅主任负责具体组织实施工作，市政府办公厅为主管部门，市政府办公厅秘书处为日常工作机构，具体负责推进、指导、细条、监督全市政府信息公开工作，市政府信息中心负责网站设计、开发和日常维护，市政府办、市监察局、市法制办、市行政审批管理办公室、信息中心联合开展考核。会议要求各县（区）政府、市政府各部门明确分管领导，确定主管部门、工作机构和具体工作人员，形成一级抓一级，层层抓落实的工作机制和责任机制。
2007年11月，宁波市召开了施行《条例》动员大会，王勇副市长在会上指出：推行政府信息公开是加强政府执政能力建设、推进民治法制进程的重要方面，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的客观要求，是建设眼光政府、服务型政府的重要内容，也是加强行政权力监督制约、从源头上预防和惩治腐败的重要举措。他要求各级各部门迅速行动起来，根据国务院、省、市的工作部署，落实机构、人员、经费、制定工作计划、分解工作任务，确保各种工作的有序推进。
为了进一步加深对《条例》的理解，宁波市还专门邀请了国务院法制办工交司赵晓光司长做了《条例》的辅导讲座。
（2）制定宁波市政府信息公开目录指南
政府信息公开前期工作千头万绪，宁波市从制订《宁波市政府信息公开指南和公开目录编制规范》入手展开工作。根据《条例》要求，宁波市按照上下同步、规范统一、分级编制、各负其责的原则，编制政府信息公开指南和公开目录。
制订的政府信息公开指南包括了政府信息的分类、编排体系、获取方式，政府信息公开工作机构的名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、电子邮箱等内容，编制的政府信息公开目录包括了政府信息的索引、名称、内容概述、生成日期等内容，同时由近及远，重点对2003年以来所有政府政策性文件进行分类梳理，对设计公民从生到死生命周期的26类办公事项及企业从登记到破产注销的24类事项，全部纳入公开目录，为方便群众查阅奠定了基础。
（3）宣传推广《政府信息公开条例》
《条例》颁发之初期，宁波市采取了各种方式方法向公民、法人和其他组织进行了广泛宣传，旨在使公民、法人和其他组织了解《条例》的内容，从而充分行使本人的知情权、监督权。
宁波市先后通过报刊、电视、广播对《条例》进行宣传和解读，2010年2月，在《宁波日报》上刊登了题为《2009——甬城‘文件超市’供需两旺人气高涨》专刊文章，大力宣传政府信息公开ID内容，公民、法人和其他组织获取信息的方式和途径，依申请公开不规范的表现，政府信息不予公开的范畴，引导公民在申请政府信息公开时少走弯路。
2.完善制度，加强考核，确保政府信息公开规范运行
制度建设是保证各项工作落实的关键。自政府信息公开实行以来，宁波市研究制订了一系列行之有效的规章制度，确保政府信息公开的合法有序、有规可循。
（1）建立保密审查机制
为了保证行政机关发布的政府信息准确一致，防止因公开不当导致失密、泄密而损害国家安全、公共安全、经济安全，影响社会稳定和侵犯公民、法人和其他组织的合法权益的情况出现，宁波市在认真研究《条例》、《保密法》、《档案法》等法律法规的基础上，于2008年1月下发了《宁波市关于政府信息公开之前进行审查的规定》，文件强调各级信息发布机关在政府信息公开之前，必须对拟公开的信息进行审查，并经过分管领导审核、单位负责人审核签字后才能发布，未经审查的政府信息不得公开。同时重申了“公开是原则，不公开是例外”的原则，防止个别单位借“保密”之名不公开或者少公开政府信息的情况发生。
（2）建立责任追究机制
宁波市印发了《宁波市关于违法政府信息公开规定行为的责任追究规定》，明确了实务中存在的15种不履行政府信息公开义务的行为，不及时、全面、准确地公开政府信息的行为，根据情节轻重，直接责任人和主管领导将受到通报批评、行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（3）建立考核表彰机制
宁波市把政府信息公开考核纳入市目标管理考核，每年年初下发《宁波市政府信息公开考核办法》，对考核项目、内容进行量化打分，考核工作于每年年度前进行，由办公厅牵头，抽调市政府行政服务中心、市法制办、市政府信息中心等部门人员联合成工作组，对全市所有成员单位进行逐个检查考核，考核采取听取汇报、查阅台账资料、查看现场、询问等方式，对照考核细则逐项打分，最终评选出年度先进单位和先进个人进行通报表彰。为了确保考核公平公正，从2010年开始，宁波市采取外包的形式引入第三方评估机制，网站的考核内容由国脉网络公司进行评估。
为了加强管理，宁波市本级还建立了政府公开每季度通报制度，全市数十个单位因公开信息数量少、依照申请公开未答复或超时答复而被通报批评。
3.优化网站，创新载体，不断拓宽政府信息公开渠道(www.xing528.com)
政府网站是政府信息公开的第一道门户。从2007年12月开始，宁波市专门组织了力量着手开发政府信息公开系统网络。按照王勇副市长的要求，2008年3月1日之前软件系统必须上线实现试运行。为了保证完成任务，2007年12月初，市委、市政府信息中心就尝试技术公司开发原型系统，并就系统的总体构架、功能布局、规划方案等征求了各单位意见，最终形成了宁波市政府信息公开管理平台建设的总体思路：以市政府信息公开平台为主要平台，以14各县（市、区）和管委会政府信息公开平台为子平台，统一信息编制规范，统一系统架构，统一软件功能，相对集中数据，个性化展示，覆盖全市各级政府机关单位的完整平台体系。
2008年11月，网站通过了专家组验收，与会专家认为平台功能全面，符合用户实际需求，采用集中和分散相结合的规划思路，层次清晰，构架合理，在政务保障、建设模式和可移植推广性等方面进行了尝试，行之有效，亮点突出。系统建设依照国家和宁波市政策文件，利用信息化手段加强了政府信息公开工作，保障了政府信息公开的规范性、有效性和及时性。建设过程规范，文档齐全。
与国内其他政府信息公开网络系统相比，宁波市政府信息公开平台具有以下首创性特征。
（1）优化网络，个性和共性的完美结合
采用统一开发、独立部署、各自维护、有机结合的建设管理模式，建成由1各市级主平台和14各县（市、区）和管委会子平台组成的软件平台体系，实现各平台的系统组成、工作流程、软硬件构架、软件功能、数据库设计den各方面的统一。同时，各平台又根据各自需求，进行独立部署，各自配置硬件设备、软件系统并进行安装配置；独立对信息公开管理软件进行安装、设置、防护、功能扩展和调整；通过各自的网站进行信息内容展示，拥有独立的服务器IP地址和独立域名；各平台自主进行软件升级、数据更新和备份，系统的配置管理、故障的恢复等日常维护工作。
另外，各平台之间的数据可以通过标准接口进行交换和整合，实现数据的汇总、统计等功能。国内目前通过“统一开发、独立部署、各自维护、有机结合”的模式，充分体现个性与共性结合的案例，只有宁波市一个。
（2）信息公开服务方式多样化
利用数据交换和整合等技术手段，实现信息公开管理平台与114号码百事通系统、多媒体电子触摸屏系统、数字电视、宁波信息亭和现行文件中心的数据互动。
在市档案馆、市图书馆、宁波大学园区图书馆设立了政府信息公共查阅点，在号码百事通开辟了114政府信息公开热线，在市数字电视台开辟了政府信息公开专栏，为公民和法人组织提供了全方位的政府信息公开服务。国内目前通过这么多渠道提供政府信息公开服务的软件平台，目前只有宁波市一个。
（3）公民知情权保障
宁波市政府信息公开管理平台的应用对象包括78个市级部门和单位，14个县（市、区）和管委会，以及上千个县级部门、乡镇（街道），应用面广。全市所有的政府机关使用信息公开管理平台来建立和维护各单位的信息公开指南、政府信息公开目录，加载政府公开信息，处理公民和法人组织在线提交依申请公开和投诉意见。以信息公开管理平台为核心载体的政府信息公开工作已经成为各级政府部门日常行政工作的组成部分。同时，所有公民和法人组织通过市政府门户网站、各部门网站、各县（市、区）、管委会门户网站、部门和乡镇（街道）网站、档案馆、图书馆、行政服务大厅来获取政府公开信息，普及面广，影响大。
一旦管理平台出现问题，无法提供服务，将会影响公民和法人组织正常知情权，涉及面大。国内统一平台如此大的应用面和涉及面并不多见，而在不影响各个部门网站整体性的前提下，通过数据接口等技术手段实现各个部门网站内目录和信息的个性化展现，目前只有宁波市一家。
（4）信息公开目录规范统一，灵活管理，适时调整
宁波市政府信息公开管理平台的建设中，关键的基础工作是对信息公开目录体系的定义和规划。《条例》并没有对目录信息的格式作出具体规定，为此市政府办公厅组织制定了《宁波市政府信息公开指南和公开目录编制规范》，该规范根据《条例》的要求，按照上下同步、规范统一、分级编制、各负其责的原则，编制政府信息公开指南和公开目录，对政府信息的分类、公开目录元数据和信息索引号规范进行了统一规定。规范的制订了统一了信息公开管理平台涉及的数据格式，统一了数据库设计，为平台的建设、应用以及今后与上级政府的平台衔接打下了扎实的基础。国内目前真正在统一的软件平台层面实现目录分级编制功能的，只有宁波市一家。
宁波市政府信息公开管理平台在功能设计时候充分考虑到公开目录管理的灵活性，可根据各使用单位的需要，对目录进行扩展和调整。公开目录的第一、二级由市政府已制定，下级部门可以自由选择和继承市政府的目录，并能根据各自的业务实际将目录扩展到第三级和第四级，实现了分级管理。在前台显示时，市政府的目录只显示第一级和第二级，而部门的目录则可以显示各自设置的第三级和第四级目录。市政府的目录包括的所有的信息全集，部门目录只包括部门各自的信息。这样既能保持整体统一性，又能兼顾灵活性。
另外，市政府的目录基本保持稳定，部门的目录可以根据实际情况随时调整，也就是在市政府目录范围内增加或删除目录，目录调整后，前台的网站上的目录也随之调整。不需要任何网页调整工作，实现了动态化、自动化和实时化管理。公开目录可以灵活扩展和调账的技术手段，解决目前国内其他地方政府信息公开平台的目录管理部灵活，页面显示调整难等技术难点问题。
（5）数据资源实现共享
宁波市政府信息公开管理平台的主平台和各子平台分散部署，数据存在在各自的数据库中，为方便监督考核，市政府通过建立依照申请公开案例库、全市政府信息资源库等跨子平台的应用，实现整合各县（市、区）和管委会的数据，共享和综合利用。通过数据整合，市政府办可以更便捷地掌握各县（市、区）和管委会的信息公开动态，把握依申请公开的处理原则，做到工作协调一致，有力推进全市政府信息公开工作的持续开展。
通过数据整合，将宁波市政府所有的政府信息公开数据汇总起来，建立宁波市政府信息公开资源库，便于综合利用，也便于将来数据统一上报到上一级政府。
三、宁波市回应性政府建设的现状
如果说前述宁波市透明政府建设是宁波市政府有意识有所为的情况下进行的，透明政府理念已经成为宁波市政府执政的一个核心理念。与之相比，那么宁波市回应性政府建设情况则有较大不同。虽然政府对社会发展与经济发展问题均是在主动回应，但未从理论高度提出建设宁波市回应性政府。因此，本章这里对宁波市回应性政府建设的现状分析，主要的考察依据是宁波市各级部门在政府回应社会需求与公众需求方面所作出的努力，并以此为基础分析宁波市回应性政府建设存在的问题。
（一）对经济发展的回应：宁波市行政审批职能改革
行政审批作为政府工作的重要组成部分，是行政管理体制改革的重要对象。长期以来，社会主义市场经济的运行要求越发自由的市场规则与行政管理规则，自由与法治规则的管理成为市场运行必不可少的两个方面，如何协调这两个方面成为保障市场经济快速、健康、平稳发展的重要方面。宁波市政府回应社会主义市场经济发展的现实需求，实行行政审批职能归并，对于转变政府职能，推进依法行政，建设责任政府，促进经济健康发展具有重要的现实意义。
1.宁波市行政审批职能改革的基本做法
第一，整体统筹规划，制订实施方案。宁波市成立由市编委办牵头、市纪委等部门参与的行政审批职能归并课题调研组，认真总结象山县行政机关内设机构行政审批职能归并改革试点实验，对全市的行政审批的职能部门分布情况、科室分布情况和集中实施的可行性进行调研分析。在调研基础上，于2007年9月以两办名义印发了《关于进一步深化行政审批制度改革，推进行政机关内设机构审批职能归并的意见》（以下简称《意见》），规定在现有编制数、内设机构数、中层领导数原则上不增加的前提下，通过撤、并或挂牌等方式进行内设机构改革，把分散在不同科室的行政审批职能集中起来，设立行政许可科。
第二，把握工作原则，分类灵活处理。在具体工作上，主要分两类进行改革。第一类：11个县（市、区）的行政审批改革。县（市、区）政府337个有行政审批职能的部门（单位）参与了改革，占县（市、区）政府部门（单位）的86.4%。通过改革，参与改革的部门（单位）中承担行政审批职能的分管领导减少了48.8%，承担行政审批职能的科室减少了68.2%。第二类：市本级部门。市本级由于管理体制和机构性质不同，分为两批推进，第一批：前几年改革有行政审批职能归并基础或者行政审批事项分布在一到两个处室的部门，采取“撤一建一”、“并一建一”和在综合性比较强的处室增挂行政审批处牌子等方式进行，或者选择情况比较负责的一两个部门试点进行。2008年年底，列入第一批改革的48个市级部门（单位）中，除了确定为无行政审批职能的11个部门之外，其他37个部门的改革方案全部实施。第二批：行政审批事项分散在三个以上处室的部门。这些部门一般选择一个综合性比较强的处室设立行政审批处或增挂牌子。列入第二批改革的6个部门的实施方案于2009年上半年全部实施完毕。
第三，统一入驻中心，领导授权到位。各行政审批职能部门设立的行政审批处成建制进驻审管办，成为部门的办事窗口，在部门内部，行政审批职能向一个科室集中，在市级机关，行政审批事项向审管办集中。目前，行政审批处整体进驻审管办的部门新增6个，行政审批项目进中心新增70余项，比例由归并前的50%提升到92.5%。同时，实行部门领导最大限度地向办事窗口负责人授权，部门都对窗口负责人出具了具有法律效力的授权委托书，建立各部门分管行政审批工作的领导到办事窗口工作的制度，实现一个领导分管，一个窗口对外，统一受理，独立办理。
第四，实施科学管理，规范审批行为。在推进行政审批职能归并中，坚持公平、公正、公开原则，实行四个一制度，规范审批行为。一是推行“一事一表”，即无论是行政许可事项、非行政许可审批事项或行政服务事项，都根据设立该事项的法律法规及其实施细则的具体规定制定该事项的办事指南或操作规范，作为实施行政审批，实行政务公开，进行监督检查的具体依据。二是推行“一部门一表”，即制定每一事项的内部运作规程，明确每一事项的受理地点、受理窗口、经办人、终身负责人和行政审批、业务监管、执法，内部监督处室及其相关制度。三是推行“一事一结”，即明确每一事项的办结方式，有窗口或行政审批处办结的，原则上授权直接办结，确需局领导集体讨论的由行政审批处初审后提请局领导讨论决定，需要组织专家或业务处室人员参加实地勘探、评审的，由行政审批处室牵头组织人员审查，形成统一意见后由行政审批处室直接办结或呈报相关领导批签办结。四是推行“一事一管”，即根据法律法规要求，明确每一事项的批后监管处室、执法监管责任及其监管方式，建立行政审批和业务监管、执法处室间的衔接反馈制度，保证审批和批后监管处室之间沟通顺畅，监督有力。
2.行政审批改革的初步成效
第一，促进了行政职能的提高。通过行政审批职能归并，将原来分散在多个部门内部的多个机构、多人身上，由多个领导分管的行政审批职能重新进行调整，从而使得公共资源得到充分利用。同时，拆除了审批过程中不同处室之间、分管领导之间的壁垒，取消了分散在部门之间的办事环节，降低了行政成本，行政服务的水平与质量得到切实提高。市审管办受理的各类审批服务项目承诺件办理时限平均缩减到每件11.9天，实际办理时限每件4.8天，即办件比例达到75%以上。大量涉及多个部门的审批事项，通过行政服务中心这个统一平台，平均办理时限比原来缩短了三分之二。
第二，促进了行政管理的创新。从部门内部运作机制来看，原来分散在几个科室的行政审批职能归并到一个科室，原来分散的监管职能也被集中起来，间接管理、动态管理和事后监督得到加强，逐步改变了政府直接干预微观经济活动的做法和主要用行政手段监管经济的方式，提高了政府的行政能力与管理水平。
第三，促进了党风政风的好转。行政审批职能归并，对行政审批程序重新梳理，减少了内部不必要的流转环节，简化办事程序，增加透明度，形成科室工作人员之间的相互监督制约，增加了权力寻租的难度，有利于减少审批人员与申请人的单方面接触，形成遏制腐败的隔离带。
（二）对执法与稳定的回应：市工商行政管理局推进行政指导
长期以来，在工商行政管理工作中，工商机关习惯于通过检查、查封、扣押、处罚、整顿等方式进行执法，刚性的工作手段往往与行政相对人形成对抗，可能因此造成社会的不稳定因素。为回应此种现象，采用比较温和的行政指导，通过运用建议、劝告等柔性执法手段，说理释法更为充分，在行政相对人比较信服的情况下执法，更加有利于监管效果的实现。
宁波市工商行政管理局推行行政指导经历了一个由点到面，从个案到规范，由试点到全面推行的过程。2009年年初，先在宁海、慈溪等地进行试点工作，2009年10月份，在试点成功的基础上，出台了《宁波市工商行政管理局关于在全系统推行行政指导工作的意见》。2010年9月初，有专门在宁海召开现场推进会，在全系统更加深入推行行政指导。目前行政指导已经覆盖市局、分局、各个工商所、各个环节，形式不断健全。在运用范围上，由最初对企业首次轻微违法不处罚制度，发展到主动发展、市场准入、商标培育、合同指导、消费警示、信用监管等工商职能的各个方面，进企业、进园区、进商场、进社区、进网络，学习新经济业态，全覆盖指导，在过程上，融入行政管理活动的事前、事中、事后全过程；在手段上，引入了“说、劝、引、商、帮、促”等柔性措施，行政许可、行政处罚、行政强制等刚性监管手段不再局限于“收、批、查、扣、罚”等措施。可以说，行政指导带动了整个执法体制和执法机制的转型，推行了执法理念的深刻转变。
（三）对提升公共服务的回应：宁波市积极推进政府服务外包
长期以来，政府是公共服务的唯一提供者，随着现代社会的日益发展和需要解决的问题的增加，政府机构不断增加，财政供养人数不断增长，但满足社会发展需求的公共服务却并不令人满意。近年来，宁波市逐步在政府公共服务中引入市场机制，通过服务外包委托行业协会、企业、学校等提供公共服务，对创新公共服务的体制机制，提升公共服务的品质，推动现代服务业的发展起到了积极作用。
据宁波市外经贸局有关统计数据显示，2009年宁波市服务外包业务总额达42.03亿元，较2008年增长34.7%。2010年1月至7月，宁波市服务外包业务总额达35.57亿元，较2009年同期增长106%。新增加服务外包企业49家，新增加从业人员1956人。服务外包已经从起步时的信息技术外包逐步发展到信息技术外包和业务流程外包并进。市政府2009年出台《宁波市政府服务外包暂行办法》后，2010年又出台《宁波市服务外包示范园区考核办法》、《宁波市加快服务外包产业发展扶持政策实施细则》等文件。其中，《宁波市政府服务外包暂行办法》对服务外包范围、程序、实施制度、政府监管与服务方面做了比较系统的规定，主要内容有四个方面：一是界定了服务外包的范围；二是规范了服务外包程序；三是设置了项目经理制度；四是强化了监管服务制度。
目前宁波市服务外包工作已经基本达成共识，认可服务外包的优点，大部分部门都开展了服务外包工作，但各部门差异也比较明显，在市法制办调查的40个单位中，有36个单位进行了服务外包工作，其中19个单位的服务外包仅限于网络开发与后勤服务外包，占53%，其他单位中，法律顾问类外包的有3家，占8%，教育培训和调研类外包的由5家，占14%，教育培训和法律顾问类外包的由3家，占8%，另外6家单位外包服务业务范围比较广。
政府服务外包目前成效也比较显著，提高了政府公共服务的普惠性和满意度，有利于加快政府职能转变，精简机构和人员。上述市法制办的调查中有4个部门对机构人员和经费进行了调整，占13%，有17个部门对机构经费的使用进行了调整，占34%。
（四）对环境问题的回应：市环保局加强环境法制工作
近年来，为回应宁波市民对于环境保护问题的关注，宁波市环保局加强环境法制工作，坚持以人为本，全面促进环境保护力度。
1.深入开展各类专项环境执法活动
2009年以来，先后开展了整治违法排污企业保障群众健康环保专项活动、省飞行检测行动、市“绿剑”系列活动等重大执法活动，全面共出动执法人员2.25万人次，检查企业6500多家，立案查处环境违法案件877件，罚款总额4210.5万元，限期治理企业25家，依法取缔、关闭企业315家。
2.深入开展重点行业和领域的环境执法活动
2010年，重点组织开展了以严厉查处重金属排放企业违法排污行为的“绿剑”2号专项执法检查活动，重点开展了涉铅行业专项督查和电镀行业专项执法检查活动，从2010年5月全月，全市累计出动各类检查人员400多人，对全市涉及电镀生产工艺的约190多家电镀企业进行了检查，并对检查中发现的存在超标排放、漏排渗排、铺设暗管、批建不一和“三同时”(12)未落实等违法行为的电镀企业分别采取责令停产关闭、限期整改和立案查处等方式进行了处理。
3.深入开展辖区环境违法企业的排查整治工作
2010年要求全市两级环保部门全面开展环境违法企业的排查整治工作，进一步加强辖区内重金属行业、危化企业、新建项目以及饮用水源地的排查和整顿。
（五）对民意的回应：镇海区人民政府创新网络问政模式
现代社会，政府与公民的良性互动成为社会稳定的重要基础。互动的形式在当下社会中丰富多样，其中采用网络形式进行备受地方政府的关注。自2008年5月以来，镇海区政府在网上推行“民声快递”工作，2009年年初，“网络效能”列入机关效能考核的内容之一，2009年9月，镇海又在全省首创网络发言人制度。2010年5月，出台《镇海区网络效能监督实施办法（试行）》，在短短两年多的时间里，通过规范政府与网民的沟通方式，推动了政府职能转变，强化了政府权力运行的监督，畅通了网民对政府决策的表达权与参与权，对此先后有数十家新闻媒体予以报道。
四、宁波市透明政府与回应性政府建设的标杆意义
行政体制改革的目标是追求卓越的服务型、廉洁型、责任型和法治型政府。
服务型政府所追求的是政府对社会利益的服务与实现，其重要衡量指标是政府信息公开程度，此为服务型政府建设的重要基础；廉洁型政府所追求的一个重要方面是民主（公民权利）对权力的监督，这种监督同样以政府信息公开为重要基础；责任型政府所追求的是宪政框架下的政府对民众应负之责，其重要方面是公民的参政权，政府信息公开亦是公民参政权实现的保障；法治型政府所追求的是政府信息公开、规范与法治化。中国社会科学院法治国情调研组发布的《中国政府透明度年度报告》，打开了中国政府信息公开的视窗，从中能够折射出中国“四型”政府建设的现状，故中国社会科学院对43个较大的市及59个国务院部门的政府网站实施政府信息公开情况的测评，意义重大。
纵览宁波市透明政府与回应性政府的实践与理论探索，其标杆意义有三：
一是通过政府信息公开这一重要途径，加强政府与公众之间的信息沟通，促进政府内部行政行为良性进展，带动政府外部社会公众的推动力，为政府行政体制改革提供了内在机制与外在动力，有助于破解当下行政体制改革的困局，从这一意义而言，宁波市在透明政府建设上的成果具有标杆意义。
二是透过行政审批职能归并，行政审批制度改革，以推动政府效能建设为目标，在回应性政府、责任政府建设上迈出了坚实的一步。宁波市依托网络平台与政府信息公开手段，以此为行政审批改革的物质基础与制度基础，实现了行政审批职能归并的制度创新，在这一点上，值得全国其他省市的学习，也具有标杆意义。
三是宁波市政府将政府信息公开、行政审批职能改革作为透明政府与回应性政府建设的重要举措，并将之与反腐倡廉直接紧密联系，在这两者中所构造的民主监督制度不仅有助于行政机关的内部监督机制的完善，也同时推动了社会民主监督的发展，这一点也具有重要的理论与实践意义。
当然，必须指出的是，从总体而言，宁波市在透明政府建设方面已经成为一个具有标志性的成就，在回应性政府建设方面也具有了不容抹杀的成绩，不过，宁波市透明政府与回应性政府建设仍然面临不少挑战，尤其是在透明政府建设基础上的回应性政府建设，目前还更多的是处于一个探索阶段，还没有更多成绩足以说明。因此，今后进一步的工作方向应当是以透明政府建设为基础，着力构建宁波市回应性政府，以透明政府和回应性政府为两大支撑点，共同形成宁波市责任政府。
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